Совершенствование законодательства о саморегулировании — основной путь развития строительной отрасли

УДК  349.442:342 

Страницы в журнале: 95-100

Е.М. БУТАЕВА,

кандидат юридических наук, преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин  Тихоокеанского государственного университета

На основе анализа современного состояния градостроительного, административного и гражданского законодательства предлагаются некоторые варианты изменений действующих законов, определяющих деятельность саморегулируемых организаций строительного комплекса, с целью их усовершенствования.

Ключевые слова: саморегулирование, управление, административная ответственность, лицензирование, контроль.

Perfection of the legislation on self-regulation — the basic way of prosperity of building branch

Butaeva E.

On the basis of the analysis of a current state of the town-planning, administrative and civil legislation some variants of changes of the laws in force defining activity of the self-adjustable organizations of a building complex, for the purpose of their improvement are offered.

Keywords: self-regulation, management, administrative liability, licensing, control.

Президент РФ в своем послании Федеральному собранию РФ указывал: «Задачей государства считаю создание условий для развития гражданского общества. Люди, неравнодушные к тому, что происходит вокруг, должны иметь все возможности для реализации своих благородных устремлений. <...> ...по-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов, представлений о будущем, оценок настоящего, на постепенные, но необратимые перемены в технологической, экономической, культурной областях, на неуклонное повышение качества жизни»[1].

«Крутой» поворот от лицензирования к саморегулированию. Общеизвестно, что успех любого дела зависит от умения его организовать. Итоги опроса в 2007 году иностранных фирм, имеющих свой бизнес в России, показали, что 61,2% респондентов относятся негативно к отмене лицензирования в Российской Федерации, 18,2% — нейтрально, а 20,6% — поддерживают отмену[2]. Отмечая положительные моменты проведенных преобразований в строительном комплексе, следует признать, что переход от лицензирования к саморегулированию проведен непоследовательно.

Саморегулирование в строительстве является перспективным направлением. Однако концепция саморегулирования не получила должного отражения в действующем законодательстве и искажена практикой его реализации. Этот вывод сделан автором на основе следующих аргументов.

Во-первых, многие ученые и практики отмечали, что нецелесообразно было отменять институт лицензирования в строительстве на период, пока не образовалось достаточного количества саморегулируемых организаций в целом по стране. Высказывались и мнения, что необходимо при введении саморегулирования параллельно сохранить и старый режим лицензирования. Но реформа пошла другим путем.

Был нарушен принцип добровольности: не являешься членом саморегулируемой организации — не будешь строить. При обсуждении реформы Федеральный лицензионный центр настаивал, что «в разрабатываемых концепциях законопроектов должны содержаться положения о переходном периоде от государственного регулирования к негосударственным методам регулирования, в течение которого сохраняются действующие механизмы государственного регулирования и обеспечивается тесное взаимодействие государственных и негосударственных форм регулирования. Переход на негосударственное регулирование в строительной отрасли, являющейся одной из базовых отраслей экономики, требует проведения серьезных обоснований и, главное, накопления практического опыта в ходе экспериментальной апробации новых механизмов регулирования. В период проведения эксперимента необходимо создать всю инфраструктуру, необходимую для функционирования новой модели регулирования и обеспечения ответственности перед потребителем», и предупреждал, что «до введения технических регламентов и совершенной нормативной базы, экспериментальной отработки механизмов негосударственного регулирования в строительной отрасли переход на саморегулирование в строительстве будет очередной кампанией, которая дискредитирует способность власти к проведению экономических реформ и саму идею негосударственного регулирования в отрасли, определяющей основу экономики страны»[3]. Этого сделано не было, поворот от лицензирования к саморегулированию был «крутым». Вопрос был поставлен ребром: нет членства в саморегулируемой организации — нет допуска к строительным работам.

В этом аспекте интересно постановление КС РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» (далее — Постановление № 12-П), где рассматривается на предмет противоречия Конституции РФ обязательность членства арбитражного управляющего в саморегулируемой организации арбитражных управляющих.

КС РФ признал норму закона, устанавливающую обязанность арбитражного управляющего быть членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в качестве условия утверждения в должности арбитражного управляющего, не противоречащей Конституции РФ. Но в этом вопросе нам более импонирует позиция судьи КС РФ А.Л. Кононова (особое мнение судьи дополняет текст Постановления № 12-П), который не согласился с выводами остальных судей. В частности, он указал: «Заявитель по данному делу справедливо полагает, что обязательность такого членства несоразмерно ограничивает возможность заниматься профессиональной деятельностью, в которой он приобрел многолетний опыт и знания. Конституционный же суд видит проявление конституционного принципа соразмерности в том, что законодатель заменил лицензирование “как форму государственного регулирования деятельности арбитражных управляющих на иной, альтернативный механизм обеспечения стандартов профессиональной деятельности в форме обязательного членства в одной из саморегулируемых организаций”. Однако, во-первых, подобная цель законодателя не из чего не вытекает, во-вторых, эти “альтернативные механизмы” совсем не адекватны друг другу. Если лицензирование не препятствовало заявителю в деятельности арбитражного управляющего и не воспринималось им как ограничение, тем более что такую лицензию он имел, то не существовавшую ранее обязанность принудительного вступления вопреки своей воле в организацию арбитражных управляющих как условие дальнейшей работы по специальности он считает запретом на осуществление профессиональной деятельности и нарушением своего конституционного права (статья 30, часть 2, Конституции Российской Федерации)»[4]. В числе прочих доводов судья А.Л. Кононов отметил: «…совершенно императивная и не допускающая иного толкования формулировка части 2 статьи 30 Конституции Российской Федерации “никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем” не допускает исключений ни при каких условиях. Слова “какое-либо объединение” определенно и ясно говорят о любом объединении независимо от его природы»[5]. На наш взгляд, данные выводы применимы и к норме градостроительного закона, обязывающей всех строителей быть членами саморегулируемых организаций.

Во-вторых, на данном этапе в силу высокой стоимости услуг по менеджменту качества и переобучению специалистов саморегулируемым организациям сложно создать систему контроля качества строительных работ.

В-третьих, действующим законодательством введена лишь одна мера ответственности для саморегулируемых организаций — исключение из государственного реестра по решению суда. На начало 2011 года на территории России зарегистрировано немногим менее 1 млн строительных организаций. Чтобы осуществлять строительную деятельность, они должны являться членами саморегулируемых организаций. К последним за нарушения можно применить наказание в виде исключения из реестра, следствием таких мер станет сокращение числа саморегулируемых организаций в стране (особенно в результате проверок после какой-нибудь крупной аварии). Существует опасность и того, что строитель будет получать допуск к работам не в регионе, где он строит, а в других областях страны. Тогда возникнут проблемы с контролем за качеством работ такого застройщика (поскольку необходимо будет инспектировать стройки), применением мер дисциплинарного воздействия в случае нарушений и т. д.

Несмотря на отмеченные негативные моменты, полагаем, что со стороны государства должна оказываться поддержка как строителям, так и их объединениям. Однако при высоком уровне доверия государства к бизнесу необходимо выработать и высокие меры ответственности к нарушителям закона, а также эффективные способы контроля.

Вопросы государственного контроля (надзора). Федеральный законодатель, по нашему убеждению, необоснованно расширил сферу применения гражданского законодательства. Так, в ч. 4 ст. 4 ГрадК РФ закреплено, что гражданское законодательство (в том числе Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о саморегулируемых организациях)) применяется к отношениям, связанным с урегулированием порядка осуществления государственного контроля  за деятельностью саморегулируемых организаций, если данные отношения не определены ГрадК РФ. Неоднозначность формулировки, предложенной ч. 4 ст. 4 ГрадК РФ, и отсутствие прямого указания на то, какие именно вопросы регулируются нормами гражданского права, а какие положениями административного права, может сказаться на том, что из предмета государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций «выпадут» важнейшие вопросы, требующие государственного надзора.

ГрадК РФ в ст. 55.19 в общем виде описывает формы проведения государственного надзора, полномочия по осуществлению которого закреплены за Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором). Так, по результатам проверок в случае выявления нарушения саморегулируемой организацией требований ГрадК РФ и других федеральных законов орган надзора направляет в саморегулируемую организацию одновременно с актом о выявленных нарушениях предписание об их устранении в разумные сроки.

Статья 23 Закона о саморегулируемых организациях указывает: «Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется в порядке, установленном федеральными законами». Положения данной статьи отсылают к нормам других федеральных законов и не содержат регламентации порядка осуществления государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций. Однако в настоящее время никакие другие федеральные законы не регулируют этот порядок надзора.

Обзор нормативных правовых актов и юридической литературы позволяет заключить: система реализации органами власти своих контрольных полномочий регламентируется исключительно нормами административного права[6]. В связи с этим, на наш взгляд, будет правильным изменить формулировку ч. 4 ст. 4 ГрадК РФ. Традиционно гражданское законодательство регулирует сферу гражданских отношений, порядок же осуществления государственного надзора определяется нормами административного права. 

Помимо этого функции по управлению саморегулируемыми организациями строительного комплекса должны выполнять именно органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не Ростехнадзор и его территориальные управления. Последним было нецелесообразно, по нашему мнению, передавать полномочия по государственному контролю за деятельностью саморегулируемых организаций, поскольку к их компетенции относится весьма широкий перечень межотраслевых полномочий и лишь небольшая часть из них связана с государственным строительным надзором. Так, согласно постановлению Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» Ростехнадзор «является:

— органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

— уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

— органом государственного горного надзора;

— органом государственного энергетического надзора;

— органом государственного строительного надзора;

— регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, а также компетентным органом Российской Федерации в соответствии с Поправкой к Конвенции о физической защите ядерного материала».

В противовес этому органы государственного строительного надзора регионов занимаются исключительно вопросами контроля соблюдения всех необходимых норм и правил технической безопасности при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте зданий и сооружений. Например, именно на органы государственного строительного надзора субъектов Российской Федерации возложена обязанность проверять у строителей наличие допуска к строительным работам.

Статья 55.23 ГрадК РФ указывает: «Государственный контроль за деятельностью национальных объединений саморегулируемых организаций осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, путем проведения плановых и внеплановых проверок, а также в иных формах контроля…» В настоящее время этим органом власти на федеральном уровне является Минрегион России[7].

Как видно из анализа документов, надзор за деятельностью рассматриваемых организаций осуществляют разные органы (в зависимости от уровня власти). На федеральном уровне — Минрегион России — за деятельностью национальных объединений саморегулируемых организаций, на региональном — территориальные управления Ростехнадзора — за порядком функционирования самих саморегулируемых организаций. На наш взгляд, эффективного взаимодействия разных органов по основным направлениям контроля будет достаточно, чтобы проводить разумную политику в этой области. Однако целесообразно полномочия по надзору за деятельностью саморегулируемых организаций отрасли передать именно органам строительного надзора субъектов Российской Федерации, так как они на местах ближе всего к стройкам и непосредственно контролируют деятельность тех, кто является членами саморегулируемых организаций.

Ответственность саморегулируемых организаций. Государство наделило саморегулируемую организацию полномочиями по выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов строительства. Аналогичные функции были переданы лицензирующим органам. Должностные лица органов, выдававших строителям лицензии, несли ответственность за нарушение законодательства о лицензировании. Для саморегулируемых организаций такая ответственность в рамках КоАП РФ не установлена.

В статье 55.19 ГрадК РФ закреплено право органа надзора обратиться в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций. Согласно ч. 7 ст. 55.19 ГрадК РФ «в случае неисполнения саморегулируемой организацией требований статьи 55.4 или 55.16 настоящего Кодекса и в иных предусмотренных федеральными законами случаях орган надзора за саморегулируемыми организациями вправе обратиться в суд с требованием об исключении саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций». Видно, что законодатель применяет диспозитивный характер в построении данной нормы: употребляет термин «вправе», но не «обязан».

Исключение из реестра (т. е. лишение статуса) — пока единственная мера ответственности за нарушение закона. На наш взгляд, целесообразно установить и меры административной ответственности для саморегулируемых организаций как вид оперативного реагирования государства на несоблюдение федерального законодательства. В законодательстве отсутствуют действенные механизмы контроля за деятельностью саморегулируемых организаций, современный институт их ответственности за нарушения градостроительного и административного законодательства не является оперативной формой государственного реагирования на нарушения законности.

Административная ответственность — необходимый элемент механизма административно-правового регулирования отношений в сфере государственного управления градостроительной деятельностью. От того, насколько полно она урегулирована нормами права, зависит состояние законности в органах власти и дисциплины на предприятиях.

В целях правовой охраны общественных отношений в рассматриваемой сфере должна быть установлена административная ответственность за ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией своих обязанностей. В связи с этим предлагаем дополнить КоАП РФ статьей, предусматривающей ответственность для саморегулируемой организации за нарушение норм градостроительного законодательства в части установления требований к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, ниже минимально необходимых требований, установленных законодательством. Кроме того, полагаем необходимым в КоАП РФ установить ответственность для саморегулируемой организации за бездействие, выразившееся в несообщении органу государственного строительного надзора сведений о фактах нарушения членом саморегулируемой организации требований технических регламентов, проектной документации при выполнении работ в процессе строительства.

Состояние научно-теоретического анализа законодательства о саморегулировании в строительстве. Несмотря на достаточно интенсивный процесс образования саморегулируемых организаций в строительной отрасли, современное состояние научной обоснованности, проработки проведенной реформы и перспектив развития комплекса находится на низком уровне.

Обзор имеющихся монографических и диссертационных исследований показывает, что по специальности 12.00.14 «Административное право, финансовое право, информационное право» фундаментальные работы, посвященные государственному управлению саморегулируемыми организациями строительного комплекса, не проводились[8]. Сама концепция осуществления преобразований по переходу от лицензирования к саморегулированию неоднократно подвергалась критике со стороны ученых, однако консенсуса достигнуть не удалось. Дискуссия развернулась в основном на страницах периодической печати и носила публицистический, но не научно-исследовательский характер.

З.М. Баймуратовой была выполнена диссертационная работа на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Саморегулируемые организации в сфере предпринимательской деятельности: административно-правовой аспект» (2010 г.). В других работах либо рассматривался гражданско-правовой статус указанных организаций[9], либо изучалось правовое положение отдельных видов саморегулируемых организаций[10]. Ряд исследований посвящены анализу экономических аспектов деятельности самих саморегулируемых организаций или определению их роли в системе институтов гражданского общества. Вышесказанное еще раз подчеркивает актуальность научно-теоретического анализа проведенной реформы по отмене лицензирования (особенно в условиях становления института саморегулирования в строительной отрасли). В правовой литературе сегодня остается неисследованной на системной основе модель государственного управления саморегулируемыми организациями в области строительства, методы и формы ее реализации.

Полагаем, что для выработки эффективной политики государства в отношении саморегулируемых организаций должны быть проведены фундаментальные социологические и правовые разработки. Формирование же организационно-правовых основ совершенствования государственной политики в области управления саморегулируемыми организациями строительного комплекса требует решения задач по мониторингу нормативных правовых актов по административному, гражданскому и градостроительному праву; по определению проблемных областей управления саморегулируемыми организациями; по формулировке теоретико-правовой модели управления саморегулируемыми организациями строительного комплекса и разработке  проектов совершенствования законодательства о системе управления деятельностью саморегулируемых организаций строительного комплекса, организационно-правовых положений их ответственности за нарушения градостроительного законодательства.

Решение этих задач позволит, с одной стороны, проанализировать результаты реформы, с другой стороны, разработать проекты изменений и дополнений в действующее законодательство, которое регламентирует:

— систему управления саморегулируемыми организациями в рассматриваемой области (функции по управлению указанными организациями должны быть переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации);

— ответственность саморегулируемых организаций за нарушение градостроительного и административного законодательства (должен быть введен институт административной ответственности саморегулируемых организаций);

— вопросы взаимодействия саморегулируемых организаций с гражданами и органами власти в сфере градостроительства.

Библиография

1 Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 12 ноября 2009 г.

2 Мнения топ-менеджеров иностранных строительных компаний в 2007 году (по данным Института социологии РАН) // Мониторинг строительной отрасли. 2008. № 6. С. 62.

3 Предложения Федерального лицензионного центра при Росстрое по созданию саморегулируемых организаций в строительной отрасли //  Мониторинг строительной отрасли. 2008. № 3. С. 68—69.

4 Особое мнение судьи КС РФ А.Л. Кононова по Постановлению № 12-П // Вестн. КС РФ. 2006. № 1.

5 Там же.

6 См.: Вершинин В.Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1998; Габричидзе Б.Н. Административное право: Учеб. для вузов. — М., 2002; Лончаков А.П. Предмет и система административного права Российской Федерации: Учеб. пособие. — Хабаровск, 1999, и др.

7 См.: Постановление Правительства РФ от 26.01.2005 № 40 «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 2 фев.

8 По данным Российской библиотеки диссертаций.

9 См.: Грачев Д.О. Правовой статус саморегулируемых организаций: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008; Журина И.Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — M., 2009; Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008.

10 См.: Дзгоев Т.В. Правовое положение саморегулируемых организаций аудиторов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009.