Совершенствование законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях

А.Г. ЗАЛУЖНЫЙ,

советник юстиции 1 класса, кандидат философских наук

Для 90-х годов прошедшего столетия характерен бесспорный факт значительного роста числа граждан, относящих себя к верующим, многократное увеличение количества зарегистрированных в качестве юридических лиц религиозных организаций и быстрое формирование их конфессионального многообразия. Так, за семь лет действия Закона РСФСР от 25.10.1990 № 267-1 «О свободе вероисповеданий» количество религиозных организаций увеличилось вдвое, и на момент вступления в силу Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (в наст. время в ред. от 29.06.2004; далее — Закон), по данным Государственного реестра, в Российской Федерации было зарегистрировано 16 017 религиозных организаций, а сегодня — уже свыше 21 600 порядка 70 различных конфессий.

Происшедшие изменения нашли отражение в Законе, преамбула которого отдает дань уважения православию, исламу, буддизму, иудаизму и другим религиям, составляющим неотъемлемую часть исторического наследия народов России.

Очевидно, что в современных условиях сотрудничество государства и церкви должно носить публично-правовой характер, основываться на Конституции РФ, Законе и отдельных правовых договорах, заключенных между государством и религиозными организациями. Взаимоотношения между конфессиями предполагают следование компромиссам и духу толерантности. На это нацеливает и Постановление Правительства РФ от 25.08.2001 № 629 «О федеральной целевой программе “Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001—2005 годы)”». Эта программа предполагает внедрение в социальную практику норм толерантного поведения, определяющих устойчивость поведения отдельных личностей и социальных групп в различных ситуациях социальной напряженности как основу гражданского согласия в демократическом государстве. Представляется, что соблюдение вышеназванных принципов в практической деятельности государственных органов и религиозных организаций помогло избежать в процессе коренных преобразований 1990-х годов серьезных конфликтов, имеющих конфессиональную окраску.

Модель государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации представляет собой систему взаимодействия данных институтов, базирующуюся на ценностях, безусловно признаваемых и уважаемых всеми цивилизованными государствами. Этими ценностями являются гарантированные государством свобода совести и свобода вероисповедания, право не только исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию, но и свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

Каждому человеку (а не только гражданину той или иной страны) гарантируется равенство перед законом вне зависимости от его религиозных убеждений, а право человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В то же время дальнейшее продвижение по пути формирования гражданского общества и укрепления правового государства предполагает глубокое осмысление важности инструментальной роли права в формировании общественных отношений в современном государстве, определение основных направлений совершенствования правовых механизмов реализации прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания с одновременным обеспечением соблюдения законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях. Правоприменительная практика показала, что действующий Закон нуждается в изменениях. В обобщении и выработке предложений по данному вопросу довелось принимать участие и автору этих строк. В связи с тем, что Комиссией по вопросам религиозных объединений при Правительстве РФ уже рассмотрены и одобрены материалы по подготовке предложений по совершенствованию законодательства о свободе совести и свободе вероисповедания и эти вопросы обсуждались на парламентских слушаниях 27 мая 2004 г., представляется целесообразным высказать некоторые замечания.

Так, рабочей группой предлагается сформулировать п. 5 ст. 3 Закона («Право на свободу совести и свободу вероисповедания») следующим образом:

«Никто не обязан сообщать о своем отношении к религии и не может подвергаться принуждению при определении своего отношения к религии, к исповеданию или отказу от исповедания религии, к участию или неучастию в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях, в деятельности религиозных объединений, в обучении религии. Привлечение малолетних детей к участию в богослужениях, религиозных обрядах, церемониях и иной деятельности религиозных объединений, включая обучение малолетних религии, допускается при отсутствии возражений родителей или лиц, их заменяющих».

В то же время перед рабочей группой возникли вопросы: есть ли необходимость сохранить разрешение родителей? нужно ли, чтобы такое разрешение было закреплено письменно и кому его предъявлять?

По нашему мнению, необходимо оставить в Законе требования о запрете вовлечения малолетних в религиозное объединение, а также о запрете обучения малолетних религии вопреки воле и без согласия их родителей или лиц, их заменяющих. Более того, разрешение родителей должно быть письменным и предоставляться: в отношении религиозных организаций — в орган, контролирующий соответствие их деятельности уставным целям; в отношении религиозных групп — в органы местного самоуправления. Это обусловлено необходимостью соблюдения норм международного права в отношении семьи, а также необходимостью уберечь малолетних от влияния религиозных объединений, в деятельности которых содержатся элементы экстремизма и другие нарушения действующего российского законодательства.

По просьбе Русской Православной Церкви рабочей группой предложено дополнить ст. 4 Закона («Государство и религиозные объединения») пунктом 2.1, предусматривающим, что учебные программы и учебно-методическая литература курсов по истории и культуре религии в рамках образовательных программ начального и общего основного образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (здесь и далее выделено мною. — А.З.) согласовываются с уполномоченными органами соответствующих религиозных организаций.

В то же время, в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства, религиозное объединение не выполняет функций органов государственной власти, других госорганов, госучреждений и органов местного самоуправления (п. 5 ст. 4 Закона). Поэтому введение такого положения представляется противоречащим конституционному принципу светскости государства и тому, что религиозные объединения отделены от государства.

Рабочей группой предложено оставить п. 2 ст. 7 Закона («Религиозная группа») в прежней редакции, исключающей необходимость уведомления для религиозной группы о своем создании и начале деятельности. Соглашаясь с тем, что обязательное уведомление может вызвать многочисленные нарушения прав верующих на свободу вероисповедания, необходимо также признать, что данная статья Закона превращает это право по сути в неограниченное, что противоречит общепринятым нормам международного права, когда деятельность религиозных объединений нарушает права других лиц.

Анализ показывает, что в различных регионах Российской Федерации действует множество религиозных объединений, численность которых порой превышает количество членов религиозных организаций (по некоторым данным, такие группы порой насчитывают до нескольких сотен участников), а их неконтролируемая деятельность часто приводит к нарушениям законодательства России (в том числе на почве экстремизма).

В то же время Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003) в статьях 54, 65 и 76 возлагает на поселковые, сельские, районные и городские администрации обязанность по обеспечению на соответствующих территориях охраны прав и свобод граждан, а районные и городские администрации, кроме этого, руководят соответствующими муниципальными органами охраны общественного порядка[1] и содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе. В связи с этим предлагается дополнить ст. 7 Закона положением, возлагающим на органы местного самоуправления обязанности по контролю за действующими на их территории религиозными объединениями в части соблюдения последними прав и свобод граждан.

Конкретизация данного положения содержится в проекте изменений, представленных рабочей группой к ст. 25 Закона. Однако для эффективного противодействия экстремистской деятельности из предложений рабочей группы, как представляется, необходимо изъять обязанность органов местного самоуправления вместе с обращением в правоохранительные органы информировать руководителей религиозных групп о выявленных в деятельности их объединений нарушениях.

В целом проект изменений и дополнений к ст. 25 Закона нуждается в доработке с учетом полномочий прокуратуры, установленных Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30.06.2003, с изм. от 18.07.2003; далее — Закон о прокуратуре).

Полагаем целесообразным поддержать предложение рабочей группы об устранении упущения действующего Закона и внести в п. 7 ст. 11 Закона («Государственная регистрация религиозных организаций») изменения, устанавливающие при регистрации централизованных религиозных организаций обязательность предоставления сведений об основах вероучения и соответствующей ему практики, о формах и методах деятельности, об отношении к семье и браку, к образованию, об особенностях отношения к здоровью последователей данной религии, ограничениях для участников и служителей организации в отношении их гражданских прав и обязанностей.

Для избежания регистрации в качестве религиозных не являющихся таковыми организаций или тех организаций, внутренние установления которых противоречат российскому законодательству, считаем необходимым законодательно установить обязательность проведения государственной религиоведческой экспертизы при регистрации всех религиозных новообразований.

Для реализации положений Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» полагаем необходимым внести в Закон дополнение, устанавливающее назначение государственной религиоведческой экспертизы для выявления в вероучении и практике религиозного объединения связи с действиями, являющимися основанием для обращения в суд с иском о запрете деятельности религиозного объединения и ликвидации религиозной организации, а также представления рекомендаций о целесообразности приостановления деятельности религиозного объединения. Кроме того, представляется преждевременным предложение рабочей группы об исключении из Закона требования, предъявляемого при регистрации, о подтверждении религиозной группой, не входящей в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, факта своего 15-летнего существования на данной территории. При этом ссылка многих практикующих юристов на то, что религиозные группы все равно имеют возможность обойти данное положение Закона, аргументом служить не может.

Изучение деятельности религиозных групп, относящихся к новым религиозным движениям и имеющих намерение зарегистрировать религиозные организации, действительно показывает их стремление получить подтверждение о том, что они входят в структуру централизованной религиозной организации, и избежать необходимости получения подтверждения о факте существования в течение 15 лет. Но удается это далеко не всем. Например, последователи сайентологии даже ставили вопрос о конституционности установленного Законом требования. Однако в демократическом обществе с присущим ему плюрализмом, как следует из ч. 3 ст. 17 и ст. 55 Конституции РФ, пунктов 2 и 3 ст. 18 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также п. 2 ст. 9 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод, законом могут быть предусмотрены определенного рода ограничения, если это необходимо в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.

Например, государство вправе предусмотреть определенные преграды, чтобы не предоставлять юридический статус автоматически, не допускать легализации объединений, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма[2]), если она (миссионерская деятельность) несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно: преследует цели вербовки новых членов в церковь путем неправомерного воздействия на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении; под психологическим давлением или угрозой применения насилия[3].

Рабочей группой предложено дополнить ст. 11 Закона пунктом 10.1 следующего содержания:

«При обнаружении нарушений установленного законом порядка регистрации либо недостоверных сведений в учредительных документах после регистрации религиозной организации прокурор или орган юстиции, принявший решение о государственной регистрации религиозной организации, обращается в суд с иском о признании регистрации недействительной и ликвидации такой организации». При этом не учитывается, что согласно требованиям п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Поскольку для обеспечения оптимальной организации работы прокурора особое значение имеет точное исполнение требований закона о недопустимости подмены прокуратурой госорганов и должностных лиц, полагаем, что с иском в суд в данном случае должен обращаться орган юстиции, принявший решение о государственной регистрации религиозной организации или вышестоящий орган юстиции.

По состоянию на 1 января 2001 г. в Российской Федерации не прошли перерегистрацию и подлежали ликвидации более 2000 религиозных организаций. Но только часть из них была ликвидирована. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы уполномоченный регистрирующий орган совместно с Министерством юстиции РФ подготовили реестр организаций, подлежащих ликвидации в качестве юридических лиц в соответствии с действующим законодательством, а также с учетом Определения Конституционного суда РФ от 07.02.2002 № 7-О «По жалобе религиозного объединения “Московское отделение Армии Спасения” на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 27 Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях”» завершили работу по ликвидации религиозных организаций, не прошедших государственную перерегистрацию в соответствии с Законом, с использованием религиоведческой экспертизы.

Однако работа еще не завершена, в связи с чем рабочей группе предлагалось предусмотреть в изменениях и дополнениях механизм ликвидации организаций, чьи учредительные документы не соответствуют действующему законодательству о свободе совести и о религиозных объединениях, а осуществляемая ими деятельность не является религиозной.

Рассматриваемый проект изменений и дополнений такого механизма не содержит, что позволяет многочисленным организациям, являющимся религиозными только формально и подлежащим ликвидации как юридические лица, продолжать деятельность в той части, в которой их уставы и иные учредительные документы не противоречат Закону, а следовательно, получать от государства льготы, установленные для религиозных организаций. В связи с этим полагаем необходимым дополнить ст. 14 Закона положением, предусматривающим ликвидацию в судебном порядке организаций, чья деятельность утратила религиозный характер.

В целом же ввиду того, что действующие нормативные правовые акты и их проекты не должны содержать положений, создающих возможности для совершения правонарушений, необходимо более активно привлекать к их подготовке представителей правоохранительных органов.

Библиография

1 См. п. 8 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003).

2 Прозелитизм — стремление распространить свою веру, обратить в нее других. (Примеч. ред.)

3 См. Постановление Конституционного суда РФ от 23.11.1999 № 16-П «По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях” в связи с жалобами религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения “Христианская церковь прославления”».