Совершенствование законодательства об исполнительном производстве в Российской Федерации как необходимая составляющая эффективной судебной системы: куда двигаться дальше?

УДК 347.9:342.951 

Страницы в журнале: 43-52

Интервью с Галиной Дмитриевной Улётовой — доктором юридических наук, профессором кафедры правового регулирования рыночной экономики Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, почетным работником высшего профессионального образования РФ Россия, Москва  uletova@mail.ru

Рассматриваются актуальные проблемы исполнительного производства.  Дается ретроспектива развития законодательства об исполнительном производстве в советский и постсоветский период. Отмечается роль судебной практики и зарубежного опыта в процессе совершенствования законодательства об исполнительном производстве. Особо выделяются перспективные направления совершенствования института принудительного исполнения в России.

Ключевые слова: исполнительное производство, законодательство об исполнительном производстве, Федеральная служба судебных приставов.

Коротко об авторе

В 2007 году в Институте государства и права РАН  защитила докторскую диссертацию на тему «Источники исполнительного права Российской Федерации». В 2010 году ВАК РФ  ей присвоено  ученое звание профессора по кафедре гражданского, арбитражного процесса и трудового права. В течение ряда лет  (2001—2011 годы) заведовала кафедрой гражданского, арбитражного процесса и трудового права КубГУ. С 2012 года — профессор РАНХиГС при Президенте РФ. Преподает дисциплины: гражданский процесс (теория и практика), арбитражный процесс (теория и практика), актуальные проблемы исполнительного производства. Опубликовала более 150 научных работ, среди которых авторский законопроект «Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей» (СПб., 2005, 2006), проект Исполнительного кодекса РФ (в соавторстве; Краснодар; СПб., 2004, М., 2009). Член экспертно-консультативного совета при комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. 

Член рабочей группы по разработке первого проекта Исполнительного кодекса РФ, член редакционных коллегий журнала «Современное право», книжной серии «Теория и практика гражданского права и процесса» (СПб.: Юридический Центр «Пресс»). До 2012 года возглавляла Общественный совет при главном судебном приставе Краснодарского края. Сопредседатель редакционной коллегии книжной серии «Классика российской процессуальной науки» (совместно с проф. МГУ им. М.В. Ломоносова М.К. Треушниковым) (некоммерческий проект). Имеет 10 международных сертификатов о повышении квалификации (США, Англия, Франция, Швейцария, Италия и др.).

Сфера научных интересов — актуальные проблемы гражданского процесса, исполнительное производство, научное наследие в сфере российской процессуальной науки.

Награждена медалью Анатолия Кони за большой вклад в реализацию государственной политики в сфере юстиции и в развитие системы исполнительного производства (2007 год), Почетной грамотой главы Администрации (губернатора) Краснодарского края за проведение особо значимых мероприятий (2010 год) и другими наградами.

Воплощение концептуальной идеи самостоятельности исполнительного производства в связи с очевидной обособленностью его предмета и метода от гражданского процесса позволило избежать коллапса судебной системы, освободившейся от функций текущего контроля в сфере исполнительного производства.

Об этом и многом другом мы побеседовали с  проф. Г.Д. Улётовой.

Ред.: Уважаемая Галина Дмитриевна, как известно, советские процессуальные кодексы (ГПК РСФСР 1923 года и ГПК РСФСР 1964 года) основывались на концепции единства гражданского процесса и исполнительного производства. В ГПК РФ эта концептуальная идея не нашла отражения, поскольку законодатель избрал путь автономного развития исполнительного производства, что повлекло за собой изменение роли суда в сфере принудительного исполнения, сущностное изменение содержания многих норм кодекса, ранее регламентировавших исполнение судебных постановлений, и появление большого количества отсылочных норм к Федеральному закону от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве).

На Ваш взгляд, не было ли это ошибкой, которую надо исправлять, учитывая состояние дел в сфере принудительного исполнения, ее важность для повышения эффективности судебной системы?

Улётова Г.Д.: Действительно, в советских процессуальных кодексах была воплощена концептуальная идея единства гражданского процесса и исполнительного производства. На наш взгляд, это было обусловлено в первую очередь факторами экономического характера, неразвитостью частной собственности (доминировала государственная собственность) и организационными причинами: судебные исполнители состояли при районных судах и осуществляли свою деятельность под контролем председателя соответствующего суда. Однако обратите внимание на то, что идея автономного развития исполнительного производства зародилась не сегодня, а еще в советском исполнительном производстве, поскольку именно в советский период ученые пришли к пониманию фрагментарности правового регулирования исполнительного производства и нецелесообразности закрепления в ГПК (процессуальном источнике) подробного регламента исполнения судебных решений в силу специфического предмета деятельности судебного исполнителя. На наш взгляд, это и привело к разработке и принятию специального ведомственного акта — Инструкции об исполнительном производстве (утв. приказом Министерства юстиции СССР от 15.11.1985 № 22). В последующем соответствующий раздел ГПК РСФСР и эта Инструкция стали правовой основой для серьезной кодификации законодательства об исполнительном производстве, востребованной новыми социально-экономическими и правовыми реалиями в  стране.

Двадцать четвертого октября 1992 г. произошло важное историческое событие: Верховным Советом РСФСР была утверждена Концепция судебной реформы — комплекс современных научных правовых идей и мер, направленных на серьезное преобразование и обновление отечественного судопроизводства, в том числе и гражданского судопроизводства и исполнительного производства как его составляющей. Это обусловлено единством основной цели — защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Был принят первый специальный в истории развития исполнительного производства нормативный правовой  акт — Федеральный закон от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве». Одновременно приняли и Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах». Их принятие послужило мощным катализатором расцвета науки исполнительного производства, которая в этот период развивалась очень медленно, находясь на задворках науки гражданского процесса.

Именно в названных двух законах, на наш взгляд, в полной мере была реализована более разумная концептуальная идея самостоятельности исполнительного производства (исполнительного права) в связи с очевидной обособленностью его предмета и метода регулирования от гражданского процесса, относительной автономностью законодательства об исполнительном производстве, взаимодействия исполнительного производства с гражданским процессом и другими отраслями российского права. Полагаем, это решение позволило избежать коллапса судебной системы, освободившейся в значительной части от функций предварительного контроля и полностью — от текущего контроля за действиями органов принудительного исполнения в сфере исполнительного производства. В этом огромная заслуга тех, кто принимал участие в разработке названных законов, и Высшего Арбитражного Суда РФ, осознавшего необходимость принятия специальных законов.

Усложнение отношений в сфере экономики выявило проблемы в сфере исполнительного производства, показало недостаточную разработанность действующих механизмов исполнения судебных актов. Потребность в более эффективной модели исполнительного производства стала основой для новых дискуссий о месте исполнительного производства в системе российского права и возникновения различных концепций дальнейшего совершенствования законодательства.

Ред.: Сохранилась ли приверженность концепции автономного развития исполнительного производства в разработанном под руководством проф. В.М. Шерстюка проекте ИК РФ? Имела ли место конкуренция идей при обсуждении будущего российского исполнительного производства в процессе работы над проектом?

Улётова Г.Д.: Концепция автономного развития исполнительного производства нашла отражение не только в первом варианте проекта ИК РФ (2004 год), но и во втором (2009 год). Рабочую группу возглавлял проф. В.М. Шерстюк, внесший огромный вклад в разработку и названных проектов, и Арбитражного процессуального кодекса РФ1. Рабочая группа трудилась над проектами в режиме беспрецедентной открытости и постоянных дискуссий. К примеру, содержательная дискуссия о направлениях дальнейшего развития исполнительного производства состоялась в 2003 году на встрече представителей гражданской процессуальной науки «Развитие гражданского процессуального права в России, странах СНГ и Балтии» в Твери (инициатор встречи — декан юридического факультета Тверского государственного университета Л.В. Туманова)1. Вопросы исполнительного производства были в центре внимания участников международной научной конференции «Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций», которая была проведена КубГУ (23–26 мая 2002 г., Краснодар; Сочи). На конференции обсуждались концепция ИК РФ  (И.В. Исаенкова, В.М. Шерстюк, В.В. Ярков), а также Концепция развития системы исполнительного законодательства и службы судебных приставов Российской Федерации, представленная проф. В.В. Ярковым. Большой интерес вызвал альтернативный подход к проблеме, изложенный в статье Е.Г. Стрельцовой «К вопросу о концепции исполнительного производства»2. Эти материалы не утратили своей актуальности и сейчас востребованы в связи с дискуссией о месте исполнительного производства в Концепции единого ГПК РФ.

Важным событием в науке исполнительного производства стала международная научно-практическая конференция «Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика» (20–23 октября 2004 г., Сочи), в которой участвовало большинство членов рабочей группы3. В ходе этой конференции прошла презентация первого проекта ИК РФ. Его обсуждение состоялось не только в рамках пленарного, но и специального секционного заседания «Современная доктрина исполнительного производства и проект Исполнительного кодекса Российской Федерации», модератором которого был проф. В.М. Шерстюк. В обсуждении приняли участие ведущие российские ученые,  многие зарубежные ученые, специализирующиеся на проблемах исполнительного производства, практикующие судьи и судебные приставы-исполнители, в том числе главные судебные приставы ряда субъектов Федерации.

К сожалению, до настоящего времени эти проекты не воплощены в жизнь по причинам объективного и субъективного характера, а возможно и в связи с тем, что в их подготовке Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) тогда играла минимальную роль. Безусловно, сегодня проекты требуют серьезного обновления, поскольку за время, прошедшее с момента их разработки, исполнительное производство благодаря активному  участию в законопроектной работе ФССП России существенно обновилось и обогатилось новыми институтами, в том числе новыми мерами принудительного исполнения.

Ред.: Галина Дмитриевна, скажите, пожалуйста, рабочая группа продолжает работу над проектом ИК РФ или  его принятие уже не актуально, учитывая существенное обновление в последнее время Закона об исполнительном производстве?

Улётова Г.Д.: Сейчас, насколько известно, работа идет над третьим вариантом проекта ИК РФ, но деятельность новой межведомственной рабочей группы пока широко не освещается. К сожалению, многие ученые, занимающиеся проблемами исполнительного производства, не вошли в ее состав, на что справедливо обратил внимание и В.М. Шерстюк.

Ред.: Где читатели могут ознакомиться с последней версией Концепции исполнительного производства? Что Вы можете пожелать членам рабочей группы?

Улётова Г.Д.: Вопрос лучше адресовать Минюсту России и ФССП России. Нам же представляется очень интересной и глубокой статья бывшего руководителя нашей рабочей группы проф. В.М. Шерстюка, который представил юридической общественности свой взгляд на новую концепцию, выразив надежду, что серьезные наработки прежнего состава рабочей группы будут учтены.

Коллегам хотелось бы пожелать успешной работы над этим значимым для отечественной правовой системы актом, чтобы в ходе работы царил дух не соперничества, а сотрудничества и взаимопонимания, как это было при работе над первым проектом ИК РФ. Ведь для практики не столь важно, чьи научные идеи в большей степени будут реализованы в проекте. Важно, чтобы появился проект, который будет содержать правовую основу для более эффективного исполнительного производства.

Потребность практики в законе в виде кодекса становится все более очевидной. Регулирование ряда важнейших вопросов в сфере исполнительного производства, затрагивающих права взыскателей, должников, а нередко и других лиц, с помощью приказов Директора ФССП России, несмотря на их серьезную проработанность, не соответствует природе исполнительного производства, являющегося предметом ведения Российской Федерации.

Ред.: Какой период Вы считаете наиболее плодотворным в развитии науки исполнительного производства?

Вероятно, золотое время в развитии науки исполнительного производства можно обозначить временными рамками с 1997 по 2011 год:  это — период наиболее эффективного сотрудничества ученых различных вузов нашей страны (МГУ, Санкт-Петербургского государственного университета, УрГЮА, МГЮА, РАП, СГАП, Воронежского, Казанского, Кубанского государственных университетов и др.). Эта важная для повышения эффективности судебной власти сфера тогда стала предметом интереса и серьезных научных исследований, ряд ученых — О.В. Исаенкова, В.Ф. Кузнецов, Д.Х. Валеев, Д.Я. Малешин, Е.Н. Кузнецов, А.В. Рего — защитили докторские и кандидатские диссертации.

Исполнительное производство было предметом активных дискуссий на площадках различного уровня с участием не только ученых, но и судей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и других судов, представителей ФССП России и ее территориальных органов, непосредственно реализующих функции по исполнению судебных решений. Нельзя не сказать о плеяде замечательных советских и российских ученых (М.Г. Авдюков, Ю.И. Гринько, А.М. Смецкая, P.X. Валеева, В.П. Пастухов, Л.К. Крамаренко, Л.Н. Завадская, А.К. Сергун, М.К. Юков, В.М. Шерстюк, В.В. Ярков и др.), исследования проблем исполнительного производства которых подготовили всплеск научной активности нового поколения ученых.

Последующие дискуссии и анализ практики исполнительного производства позволили выявить существующие в этой сфере проблемы и привели к осознанию потребности дальнейшего совершенствования действующего законодательства и принятию Закона об исполнительном производстве, который стал одним из важнейших актов, обеспечивших становление правового государства и стабильность гражданского оборота. Его принятие позволило придать новое качество системе принудительного исполнения и деятельности по исполнению судебных решений.

Однако далеко не все проблемы исполнительного производства решены, и это обстоятельство актуализирует дискуссию о необходимости завершения работы над проектом ИК  РФ.

Ред.: Галина Дмитриевна, какие еще факторы, наряду с качественным законом, серьезно влияют на эффективность исполнительного производства?

Улётова Г.Д.: Несомненно, качественное и понятное для граждан законодательство оказывает серьезное влияние на эффективность избранной модели исполнительного производства, но, к сожалению, не все зависит от содержания конкретного нормативного акта, будь то кодекс или закон. Не менее важны факторы, которые не всегда могут учесть разработчики новых законов: состояние (динамика) правовой и экономической системы в целом; экономический кризис; уровень доверия граждан к судебной системе и судьям, принимающим как справедливые, так иногда и несправедливые судебные решения, которые нередко впоследствии должниками сознательно не исполняются; непоследовательность законодателя в процессе регулирования отношений в сфере исполнительного производства и рассогласованность норм базового закона с нормами других процессуальных и материальных законов, на что справедливо и неоднократно обращал внимание главный судебный пристав РФ А.О. Парфенчиков, и, к сожалению, предельно низкий уровень правосознания граждан-должников.

Но самые значимые факторы, на наш взгляд, — отсутствие серьезной мотивации у лиц, непосредственно занимающихся принудительным исполнением судебных и иных юрисдикционных актов. Как следствие — неукомплектованность в должной мере территориальных подразделений службы судебных приставов профессиональными юристами, недостаточная заинтересованность общества и государства в наличии эффективной системы принудительного исполнения, что и привело к появлению работающих длительное время вне правового поля коллекторов.

Приходится согласиться с мнением проф. Д.А. Фурсова и проф. В.В. Лазарева, которые считают, что без государственной воли невозможно существование никакого права, в равной степени невозможно и существование эффективного исполнительного производства, если законодателем не предпринимаются очевидные меры для повышения статуса судебного пристава-исполнителя, мотивации его деятельности по правильному и своевременному исполнению судебных актов, актов других органов. Мотивация лиц, непосредственно занимающихся принудительным исполнением судебных решений, — ключевой аспект для формирования более эффективной модели российского исполнительного производства. 

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ