Совершенствование контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации

А.Б. ЯБЛОНСКАЯ,

аспирант Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, юрисконсульт ОАО «Мосметрострой»

Анализируя действующее законодательство в сфере контрольно-надзорных полномочий государственных органов, автор предлагает внести  в нормы определенных федеральных законов ряд конкретных изменений, направленных на совершенствование  правового регулирования  контрольных функций представительных органов власти.

Ключевые слова: контрольно-надзорная функция государственной власти, парламентское расследование, финансовый контроль.

Analysing a current legislation in the field of control-supervisory plenary powers of public organs, an author suggests to bring  in the norms of certain federal laws the row of concrete changes, sent to perfection  of the legal adjusting  of control functions of representative organs of power.

Keywords: control-supervisory function of state power, parliamentary investigation, financial control.

В  демократическом правовом государстве в условиях повышения значимости государственного контроля и надзора контрольно-надзорная функция является неотъемлемым правом и обязанностью органов государственной власти, осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализации конституционных принципов народовластия, верховенства закона, разделения властей.

Контрольно-надзорная функция, реализуемая посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности государственных органов по проверке законности и эффективности действий и решений субъектов правоотношений в сфере их компетенции. Содержание этой деятельности состоит в установлении соответствия или несоответствия деятельности подконтрольных объектов нормативным правовым актам, поставленным передними задачам и целям, в изучении и оценке результатов этой деятельности, а также в непосредственном принятии мер по устранению «несоответствий» и привлечению нарушителей к ответственности.

Исследование теоретико-правовых основ осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации позволило в общем плане сформулировать следующие основные недостатки законодательного регулирования в данной сфере, среди которых:

1. Отсутствие законодательного разграничения понятий «контроль» и «надзор» и соответствующих полномочий государственных органов по осуществлению контрольной и надзорной деятельности, что порождает неточности и дублирование полномочий в их практической деятельности.

2. Отсутствие либо недостаточная детализация механизмов реализации контрольно-надзорных полномочий государственных органов;

3. Отсутствие законодательно закрепленных правил взаимодействия между различными контрольно-надзорными органами.

В целях повышения эффективности осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации нами предлагаются следующие практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования указанной функции.

1. Дифференциация контрольных и надзорных полномочий органов государственной власти в Российской Федерации в соответствии со следующими теоретическими выводами о сущности контроля и надзора в рамках единой контрольно-надзорной функции. В рамках единой контрольно-надзорной функции государственной власти:

· сущность контроля заключается в проверке соответствия достигнутых результатов заданным параметрам, целям, а его содержание — в выяснении уполномоченными органами и лицами, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям, нормативным правовым актам, поставлены перед ними задачам, а также непосредственное принятие мер по устранению «отклонений» и применению санкций;

· сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также их предупреждение, его содержание составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона за исключением непосредственного применения санкций к нарушителям.

2. Представительные органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством наделены существенными контрольными полномочиями (статьями 101, 102, 103 Конституции РФ, Федеральным законом от 27.12.2005 г.

№ 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» — далее Закон о парламентском расследовании), однако на сегодняшний день реализация их контрольной функции недостаточно эффективна.

В целях повышения эффективности реализации контрольной функции представительных органов государственной власти Российской Федерации полагаем целесообразным внесение в Закон о парламентском расследовании следующих изменений и дополнений:

1. Расширить предмет парламентского расследования, закрепленный в ч. 1 ст. 4 Закона о парламентском расследовании. Существующая формулировка предмета парламентского расследования лишает положения закона реального содержания. Анализ зарубежных моделей правового регулирования парламентского расследования и отечественная региональная законодательная практика в этом аспекте позволяют сделать вывод о том, что предмет парламентского расследования формулируется максимально широко. Это достигается различными способами: либо устанавливается общая норма, допускающая как можно более широкое толкование, либо конкретный и при этом обширный перечень случаев, по которым может быть проведено парламентское расследование.

Примером может служить Республика Италия, ст. 82 Конституции которой предусматривает возможность проведения парламентского расследования по вопросам, «представляющим государственный интерес»[1]. В Великобритании с 1979 г. парламент создает «специальные комитеты», соответствующих основным направлениям деятельности министерств, главная задача которых — расследование и проверка деятельности основных министерств. Этим комитетам дано право контролировать «расходы и управление» соответствующих министерств и подведомственных им органов, они свободны в выборе предметов расследования[2].

В качестве примера отечественной региональной практики расширенного законодательного регулирования предмета парламентского расследования можно привести Закон Московской области от 04.11.2004 № 136/2004-03 «О депутатском расследовании» (в ред. от 14.12.2005)[3].

Согласно ст. 3 указанного закона парламентское расследование проводится в связи с информацией «о случаях нарушений долж-ностными лицами Устава Московской области, законов Московской области, в т.ч. а) прав и свобод человека и гражданина; б) бюджетного процесса Московской области; в) установленного порядка формирования и исполнения государственных программ и планов социально-экономического развития Московской области; г) установленного порядка распоряжения собственностью Московской области и федеральной собственностью, в осуществлении прав владения, пользования и распоряжение участвует Московская область»[4].

В данной связи предлагается:

1) изложить ч. 1. ст. 4 Закона о парламентском расследовании в следующей редакции: «Парламентское расследование может проводиться:

· по фактам нарушения должностными лицами прав и свобод человека и гражданина;

· по фактам нарушения должностными лицами Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов;.

2) статью 4 Закона о парламентском расследовании предлагается дополнить ч. 6 в следующей редакции: «Парламентское расследование может быть проведено по фактам, послужившим основанием для отклонения Государственной Думой федерального закона об исполнении федерального бюджета»;

3) статью 4 Закона о парламентском расследовании предлагается дополнить также ч. 7 в следующей редакции: «Парламентское расследование может быть проведено по фактам, изложенным в ежегодных отчетах Правительства РФ о результатах его деятельности, представляемых в Государственную Думу в соответствии с Конституцией РФ».

Предлагается внести в главу 30 Уголовного кодека РФ статью 287.1. «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации при проведении парламентского расследования», предусматривающую уголовную ответственность должностных лиц за отказ либо уклонение от предоставления комиссии по расследованию необходимой для проведения парламентского расследования информации, предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также отказ от дачи объяснений, дачу заведомо ложных ответов на вопросы комиссии по расследованию.

3. Анализ контрольных функций Счетной палаты РФ и контрольно-надзорных функций Росфиннадзора позволяет сделать вывод о том, что указанные органы имеют один объект контроля — процессы, связанные с исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. На практике эти органы дублируют друг друга при осуществлении контрольной деятельности, что ведет к снижению эффективности контроля за исполнением бюджетов и расходованием бюджетных средств.

Одной из основных целей и задач бюджетной политики на 2009 — 2011 гг. и дальнейшую перспективу в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике на 2009—2011 годы» называется совершенствование структуры и механизмов государственного финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере. В связи с этим представляется целесообразным законодательно разграничить в Бюджетном кодексе РФ (раздел IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль») функции внешнего и внутреннего государственного финансового контроля[5]. При этом определить:

· внешний финансовый контроль как сферу государственной правовой деятельности, включающей контроль за формированием и исполнением бюджетов, эффективным использованием государственных средств и государственной собственности, проведение экспертно-аналитических мероприятий по финансово-бюджетным вопросам, осуществляемых Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами, созданными законодательными (представительными) органами субъектов РФ;

· внутренний финансовый контроль как сферу государственной правовой деятельности, включающей контроль за исполнением бюджетов, использованием государственных средств и государственной собственности в системе органов исполнительной власти.

Такое законодательное разграничение функций внешнего и внутреннего финансового контроля могло бы способствовать созданию единых правовых и методологических основ системы государственного финансового контроля, а также практической реализации такого принципа бюджетной системы РФ как эффективность и результативность использования бюджетных средств (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ).

4. Значительное влияние на качество и эффективность осуществления финансового контроля оказывает отсутствие единой методологии контрольно-ревизионной деятельности: регламентов, стандартов и методик проведения контрольных мероприятий, в том числе при взаимодействии различных органов государственного финансового контроля.

На практике органы финансового контроля не координируют свою деятельность, каждый из них действует в рамках своей компетенции, руководствуясь при этом собственной методологией осуществления контроля[6]. В связи с этим в результате осуществления контрольной деятельности каждым контрольным органом систематизируется различная информация относительно подконтрольных объектов, что значительно усложняет взаимодействие органов финансового контроля и выявление правонарушений в данной сфере.

В данной связи полагаем целесообразным выработку и совершенствование единых норм-принципов функционирования государственного финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровне, главными из которых являются регламент, стандарт, методика и др.

Выработка единых норм-принципов функционирования государственного финансового контроля подразумевает создание единообразного методологического обеспечения (методологических основ) контрольной деятельности всех ее участников. По нашему мнению, методологическое обеспечение заключается в формировании и совершенствовании системы внутреннего регулирования контрольной деятельности органов государственного финансового контроля в целях качественного выполнения возложенных на них задач и повышения эффективности их работы.

Методологическое обеспечение может реализовываться путем разработки регламентов, стандартов и методических документов (методик), регламентирующих осуществление всех видов и направлений деятельности органов государственного финансового контроля. Разработка стандартов государственного финансового контроля представляет собой установление единых норм, правил и требований к осуществлению контрольной деятельности, применяемых всеми ее участниками. Методические документы (методики) содержат конкретные процедуры и методы реализации требований и правил, содержащихся в стандартах.

Представляется, что разработка, принятие и применение на практике единых стандартов государственного финансового контроля и методик его осуществления может стать одним из действенных средств улучшения организации и повышения эффективности деятельности в данной сфере.

Правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», предусматривающий осуществление аудиторской деятельности в соответствии со стандартами[7], обязательными для всех осуществляющих ее субъектов.

Кроме того, существует успешный опыт Счетной палаты РФ в данной сфере. На сегодняшний день Счетной палатой РФ разработано 5 общих методических документов по направлениям деятельности и более 20 стандартов финансового контроля[8], которые могут служить ориентиром и практической основой для стандартизации деятельности всех органов государственного финансового контроля.

5. В результате анализа деятельности государственных органов Российской Федерации, осуществляющих финансовый контроль (как на федеральном, так и на региональном уровне), автор пришел к выводу о необходимости выработки эффективного механизма взаимодействия этих органов при осуществлении ими контрольной деятельности.

Представляется, что одним из компонентов эффективного осуществления финансового контроля на всей территории Российской Федерации является создание единого информационного пространства, которое, в частности, предусматривает формирование электронного правительства, представляющего собой осо-бый комплекс организационно-технических средств взаимодействия, в том числе между органами государственной власти.

Развивая данные положения, автор полагает актуальным в целях повышения результативности деятельности и эффективности взаимодействия органов финансового контроля в независимости от их ведомственной принадлежности создание единой информационной системы финансового контроля, которая содержала бы консолидированную информационную базу, оперирующую следующей информацией относительно каждого контрольного органа федерального и регионального уровня:

· стратегические цели и задачи, возложенные на контрольный орган;

· показатели оценки эффективности деятельности, как контролирующего органа, так и контролируемых объектов;

· первичные данные о ходе проведения контрольных мероприятий;

· централизованный банк данных о выявленных правонарушениях в финансовой сфере.

Разработка и создание такой информационной системы могли бы обеспечить эффективность осуществления контроля за государственными финансовыми средствами за счет интеграции информационных ресурсов контролирующих органов и комплексного ретроспективного анализа информации о финансовых показателях и автоматизированного выявления отклонений и нарушений в данной сфере.

В заключение необходимо отметить, что одной из основных приоритетных целей и ценностей развития российской государственности является обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции. Однако эта задача не может быть решена без нормативного правового совершенствования контрольно-надзорной функции как одной из функций государственной власти, которые хотя и носят производный по отношению к функциям государства характер, вместе с тем представляют собой основные направления деятельности всех органов государственного механизма.

Библиография

1 Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия. 6-е изд., перераб. и доп. // Сост. В.В. Маклаков — М.: Вольтере Клувер, 2009. С. 267.

2 Там же. С. 16.

3 Вестник Московской областной Думы. 2004. № 11.

4 Также необходимо отметить, что на практике многие депутатские (парламентские) расследования прямо фокусируются на эффективности распоряжения бюджетными средствами и управления государственным имуществом // См., например: Постановление Волгоградской областной Думы от 28.09.2006 «О результатах проверки эффективности управления и распоряжения Комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области акциями (долями), находящимися в собственности Волгоградской области, за 2004-2005 годы».

5 Законопроект, предусматривающий подобные поправки в БК РФ, был внесен в Государственную думу членами Совета Федерации С.П. Ивановым, И.В. Васильевым, А.А. Клишиным 28 мая 2008 г., однако он до настоящего момента не принят.

6 См., например: Королева Ф.В. О практике осуществления государственного финансового контроля; Алексеева С.В. Анализ проблем в развитии и совершенствовании государственного финансового контроля// Анализ проблем государственного финансового контроля в условиях мирового финансового кризиса. Сбо. научных статей. — Под ред. СМ. Шахрая, Т.В. Ярыгиной. — М.: Воентехиниздат, 2009. С. 32, 136.

7 Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.09.2002 №  696 (ред. от 19.11.2008) «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности» // С3 РФ. 2002. № 39. Ст. 3797; 2008. № 49. Ст. 5830.

8 К примеру, Стандарт СФК 4020 «Проведение контрольных мероприятий. Общие правила», Стандарт СФК 4040 «Оформление результатов контрольных мероприятий"; стандарты внешнего аудита федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, регламентирующие осуществление предварительного, оперативного и последующего контроля и др.