Совершенствование механизма регулирования электроэнергетики

С.В. ЧУЯСОВ,
замдиректора по правовым вопросам и реформированию, начальник юридического отдела филиала ОАО «Амурэнерго» «Амурэнергосбыт»
С.А. ЛОЕВЕЦ,
ведущий инженер производственно-технического отдела филиала ОАО «Амурэнерго» «Амурэнергосбыт»
 
Правительство РФ утвердило перспективную программу осуществления реформ в электроэнергетике. Реформа позволит сформировать структуру рынка, правила поведения и нормативную основу, которые приведут к появлению конкурентного оптового и розничного рынка в электроэнергетике. Только такой конкурентный рынок с прозрачными ценами, точно отражающими затраты, может обеспечить эффективное и надежное развитие, основанное на правилах международной конкуренции, способное решить экономические задачи. 
 
Рынок сможет привлечь инвестиции, в которых нуждается отрасль, особенно в целях обеспечения надежности поставок электроэнергии после 2010 года.
Реорганизация регулирующих органов является составной частью реформирования электроэнергетики. Эти органы играют различную роль в монополизированной и конкурентной электроэнергетике. В конкурентной отрасли регулирующие органы (в некоторых странах единый орган — регулятор) обязаны заботиться об экономической эффективности и инвестиционной привлекательности отрасли. В монополизированной отрасли решения регулирующих органов в большей мере обусловлены политическими соображениями государства.
Так, в монополизированной электроэнергетике одна из функций регулятора — поддержание заниженных тарифов для населения, т. е. перекрестного субсидирования. В конкурентной электроэнергетике регулятор, напротив, обязан бороться с перекрестным субсидированием.
Реформирование электроэнергетики требует изменения статуса и функций регулирующих органов. Изменение статуса заключается, как правило, в предоставлении регулятору большей независимости в принятии текущих решений. К основным функциям регулирующих органов относятся лицензирование, регулирование цен, поддержка конкуренции (осуществление антимонопольного регулирования), контроль за деятельностью естественных монополий, обеспечение недискриминационного доступа к их инфраструктуре и услугам, содействие развитию рынка электроэнергии, общий контроль над его функционированием, контроль качества услуг, стимулирование инвестиций и развития мощностей. Меры по регулированию устанавливают границы и основополагающие правила для осуществления сделок между участниками рынка по каждому звену производственной цепочки.
Действенное регулирование начинается с создания эффективной основы для управления — критически важной для успеха рыночных реформ в электроэнергетике. Меры по управлению призваны сформировать зону обязательств и ответственности для всех вовлеченных сторон, включая Правительство РФ, рыночные структуры, регуляторов и участников рынка. Эффективные меры по управлению должны обеспечить четкое распределение обязательств и ответственности согласно роли каждого органа таким образом, чтобы экономическая ответственность была возложена на стороны, в наибольшей степени способные осуществлять определенные функции при наименьших затратах. На рынке электроэнергии меры по управлению должны содержать законные права и ответственность каждого участника, способствовать увеличению прозрачности и создавать правовой механизм для обеспечения экономической ответственности.
Законодательная основа интерпретирует государственную политику через конкретные правила и должна устанавливать как минимум:
· правила, определяющие участие и функционирование рынка и энергосистемы;
· природу и масштаб регулирующих и институциональных функций и полномочий;
· права, ответственность и обязательства каждого участника;
· любые промежуточные меры и срок их действия.
В тех случаях, когда органам исполнительной власти предоставлены дискреционные полномочия (действовать по своему усмотрению), законодательная основа содержит масштаб и границы этих полномочий. Такая задача трудно выполнима, особенно при частичном совпадении полномочий разных ведомств. Экономическое регулирование в электроэнергетике не может функционально осуществляться и органами, вырабатывающими политику в этой сфере, и административными органами.
Регулирующие органы нуждаются в определенной гибкости для эффективной работы. В то же время необходимо четко понимать цели в отношении мер регулирования и создавать основу, которая обеспечит эти органы инструментом для прозрачного осуществления своих функций. Механизм реализации должен быть совместим с задачами стратегии и политики и механизмом осуществления ответственности за свои решения. Не менее важен механизм, предназначенный для оказания поддержки исполнению законных прав, усилению ответственности и углублению процедуры по изменению правил на рынке.
Законодательство об электроэнергетике основывается на Конституции РФ, состоит из Гражданского кодекса РФ, федеральных законов от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» и № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и при-
знании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об электроэнергетике”», от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», а также указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.
Регулирующие и институциональные органы, ответственные за ежедневное административное регулирование, включая доступ третьих сторон к сетям, тарифы на пользование сетями, проведение операций на рынке и в системе, должны опираться на правила и положения, установленные законодательным органом на принципах справедливости.
Совершенствование практики регулирования базируется на следующих принципах:
· эффективной и своевременной связи со всеми вовлеченными сторонами;
· прозрачности процесса, включая результативные консультации с участниками;
· последовательности процесса регулирования и предсказуемости принимаемых решений;
· гибком использовании инструментов регулирования в ответ на изменение рыночных условий;
· автономности по отношению к политическому или экономическому влиянию;
· эффективности и рентабельности процесса сбора информации и других административных процессов;
· действенных обязательств, включая четко разработанный процесс принятия решений, отчетность перед обществом, обнародование причин для принимаемых решений и справедливо установленное право обжалования[1].
Использование принципов наиболее эффективной практики регулирования может инициировать рациональное функционирование и рост производительности, а также стимулировать инновационную деятельность, способствовать адекватному возврату инвестиций и установлению цен, отражающих необходимые затраты. Некоторые страны, реформирующие электроэнергетику, стараются приучить население доверять регулирующим органам и рыночным структурам за счет организации этих структур как независимых органов с самостоятельным финансированием. Чаще всего это делается в случаях, когда правительство оставляет за собой часть собственности в виде рыночных активов.
Независимые меры регулирования обладают следующими преимуществами:
· увеличивают экономическую эффективность в рамках рыночной системы за счет защиты повседневного регулирования и его применения от вмешательства государственных органов;
· улучшают качество регулирования путем привлечения высококвалифицированных кадров с техническим знанием сектора;
· обеспечивают стабильную и предсказуемую регулирующую среду;
· способствуют увеличению прозрачности.
В России пока не предусмотрен такой независимый регулирующий орган, что является серьезным упущением.
В рамках административной реформы, осуществленной в 2004 году, роль государственного регулятора цен (тарифов) на товары (услуги) в электроэнергетике возложена на ФСТ России, а регулирование конкуренции — на ФАС России. Существует достаточно причин для того, чтобы в течение переходного периода деятельность этих структур находилась под прямым контролем Председателя Правительства РФ. Но не исключен риск возникновения конфликта интересов в результате того, что государство не только устанавливает правила и создает регулирующую основу на рынке, но и само является его влиятельным участником. Это может подорвать доверие к установленному режиму управления и нанести ущерб уверенности в объективности и целостности процесса принятия решений в электроэнергетической отрасли.
Создание мощных, хорошо финансируемых и независимых органов регулирования отрасли будет свидетельствовать о намерении государства повысить эффективность управления этих органов. Одним из возможных способов повышения эффективности их работы является внесение изменений в нормативную базу для того, чтобы после окончания переходного периода создать независимые органы регулирования экономики и конкуренции в электроэнергетике. Эти функции рассредоточены между рядом рыночных структур и федеральных служб, поделены между Правительством РФ и регионами. Такое распределение функций может привести к нескоординированному, даже противоречивому толкованию и применению законов и правил.
Для всех субъектов отрасли велика вероятность неопределенности и риска, связанных с неожиданным изменением законодательства и перераспределением функций управления. Управление риском — важная задача в переходный период. Однако тот же самый риск будет существовать и после переходного периода. Необходимо внедрить процессы, которые обеспечили бы эффективную, непрерывную и прозрачную координацию между управляющими и регулирующими органами.
Реализация реформ в электроэнергетике показывает, что этот процесс сложный, чувствительный и требует много времени, причем не только в конкретных этапах, но и во взаимодействии отдельных элементов. Опыт других стран свидетельствует о том, что к основным характеристикам эффективного процесса реализации преобразований относится глубоко проработанная стратегия с понятными целями, идентифицированными потенциальными рисками и продуманной последовательностью этапов развития и реализации для каждого элемента реформ. Необходимо сформировать законодательную и регулирующую основу и структуру рынка до его открытия и продажи самых крупных активов.
Открытый и прозрачный процесс облегчает взаимодействие по развитию и реализации реформ. Он обеспечивает четкую координацию действий между заинтересованными сторонами в решении нормативно не разрешенных проблемных вопросов путем проведения консультаций с субъектами рынка и их участия в развитии и реализации программы реформ. Программа переходного периода апробирует новый механизм и помогает приобрести опыт всем сторонам, предоставляет достаточно времени для развития и реализации отдельных элементов. Преобладающая роль в обеспечении процесса быстрого и эффективного устранения препятствий на пути реформ и соблюдения ее сроков должна принадлежать государству.
Для того чтобы решить многие концептуальные проблемы, разработать технические детали, возникающие в процессе переходного периода, и довести процесс до успешной реализации, потребуется эффективное и постоянное руководство со стороны государства. Прозрачное и беспристрастное управление процессом реформирования должно увеличить доверие участников рынка, сократить возникающие риски, поощрить участие частного сектора и привлечение инвестиций.
 
Библиография
1 См.: Berg S. Развитие наиболее эффективной практики регулирования: принципы, процесс и реализация // Журнал по электроэнергетике. 2000. Июль.