Совершенствование национального законодательства и приведение его в соответствие с европейским стандартом

Т.П. ИГНАТЬЕВА,
заместитель директора Федеральной службы судебных приставов — главного судебного пристава РФ, действительный государственный советник юстиции РФ 2-го класса
 
Ратификация Россией в марте 1998 года Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) и признание юрисдикции Европейского суда по правам человека (далее —Европейский суд, Суд) означает, что деятельность всех российских органов государственной власти, выносимые ими решения и используемые процедуры, равно как и решения законодательных органов, не должны противоречить положениям Конвенции, тем более что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
 
В связи с ратификацией Российской Федерации Конвенции в российской правовой системе расширилось представление о правах человека.
Принимаемые в последнее время в России законодательные акты, как правило, проходят экспертизу на предмет их соответствия международному и европейскому праву, в частности нормам Конвенции, с учетом того, что Европейским судом применяются нормы прецедентного права, создаваемые им же самим при рассмотрении конкретных жалоб.
Процесс совершенствования российского законодательства и его приведения в соответствие с европейским стандартом еще не завершен. Тем не менее, российские граждане в полной мере реализуют полученную возможность обращаться в Европейский суд с индивидуальными жалобами в случае нарушения их прав со сторон органов государственной власти. Подавляющее количество этих жалоб обусловлено неисполнением либо ненадлежащим исполнением судебных решений, вынесенных в пользу граждан, где должниками являются как публично-правовые образования, так и бюджетные учреждения всех уровней (взыскание денежных средств с бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставление жилья, длительное неисполнение судебных решений органами исполнительной власти).
Европейский суд в своих постановлениях констатировал в отношении Российской Федерации нарушения в связи с повторяющейся невыплатой государством своих долгов по судебным решениям, ввиду чего, согласно устоявшейся практике Суда, пострадавшие не имели эффективных внутригосударственных средств правовой защиты (постановления от 7 мая 2002 г. по делу «Бурдов (Burdov) против России», от 18 ноября 2004 г. по делу «Вассерман (Wasserman) против России» и др.).
Конституционный суд РФ в определении от 03.07.2008 № 734-О-П также указал на необходимость создания действенных механизмов, обеспечивающих присуждение компенсаций за неисполнение решений по искам к Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям в соответствии с признаваемыми Российской Федерацией международно-правовыми стандартами.
15 января 2009 г. Европейский суд в отношении России впервые вынес пилотное[1] постановление по жалобе № 33509/04 «Бурдов против Российской Федерации
(№ 2)» (вступило в законную силу 4 мая 2009 г.), в котором указал на существование в России проблемы неисполнения и чрезмерно длительного исполнения решений национальных судебных органов, а также акцентировал внимание на необходимости создания эффективного внутригосударственного средства правовой защиты прав граждан на судопроизводство и исполнение судебного акта в разумный срок. Заявитель — участник мероприятий по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.
С конца 1990-х годов российские суды удовлетворяли его многократные требования о выплате различных денежных пособий, однако исполнение судебных решений затягивалось на длительное время.
Суд выразил серьезную озабоченность по поводу того, что нарушения, констатированные в данном постановлении, имели место в течение нескольких лет после вынесения Судом первого постановления в пользу того же заявителя, вопреки обязательству России в соответствии с Конвенцией принять под контролем Комитета министров Совета Европы необходимые меры для разрешения имеющейся проблемы.
Признав неэффективность правовой защиты в Российской Федерации, Европейский суд на один год наложил мораторий на рассмотрение дел против России, касающихся невыполнения судебных решений, и обязал российскую сторону создать эффективное внутригосударственное средство правовой защиты, включая возмещение ущерба в случае неисполнения или длительного исполнения национальных судебных решений.
В Европейском суде действует правило, согласно которому, если со дня принятия соответствующими органами государства окончательного (вступившего в законную силу) решения по существу жалобы прошло больше 6 месяцев, Европейским судом жалоба признается неприемлемой. Прежде всего до обращения в Европейский суд с жалобой заявителем должны быть «исчерпаны все внутренние средства правовой защиты». Вопрос о том, какие средства считать исчерпывающими, в контексте разнообразных процедур и механизмов обжалования действий государства, принятых в различных суверенных правовых системах стран Европы, является предметом дебатов.
Применительно к России, например, Европейский суд не включает надзорное производство в судах, по жалобе лица, в категорию средств правовой защиты, исчерпание которых необходимо, чтобы обратиться с жалобой в Европейский суд. Например, в деле по жалобе № 74694/01 «Кривоногова против Российской Федерации» заявитель жаловалась на то, что у нее не было эффективных средств правовой защиты в отношении предполагаемого нарушения ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции (суть обращения в том, что в ходе исполнительного производства, проводимого по судебному решению в ее пользу, служба судебных приставов незаконно отменила постановление о наложении ареста на квартиру ответчицы, тем самым лишив заявителя ее собственности).
Власти Российской Федерации утверждали, что заявитель имела возможность рассмотрения ее дела в суде, которой она и воспользовалась. При этом было указано на судебное разбирательство, по результатам которого акт службы судебных приставов объявлен незаконным, и на последующие судебные разбирательства о присуждении заявителю компенсации причиненного ущерба в связи с этим. Власти Российской Федерации утверждали, что компенсация ущерба не была присуждена, поскольку исполнительное производство продолжалось и до момента рассмотрения жалобы сохранялась возможность взыскания долга.
Заявитель поддержала свои требования по данной части жалобы. Она утверждала, что национальные суды не присудили ей компенсации, и поэтому такое судебное разбирательство не может рассматриваться как эффективное средство правовой защиты.
Европейский суд отметил, что ст. 13 Конвенции применима только тогда, когда у лица имеется доказуемая жалоба о том, что оно является жертвой нарушения прав, гарантируемых Конвенцией (см. постановление Европейского суда по делу «Бойл и Райс против Соединенного Королевства» (Boyle and Rice v. United Kingdom) от 27 апреля 1988 г. Series A. № 131. § 52).
Европейский суд установил, что жалоба заявителя в отношении ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции является явно необоснованной. По этим же причинам заявитель не имеет доказуемой жалобы и, таким образом, ст. 13 Конвенции неприменима в настоящем деле. Следовательно, данная часть жалобы является явно необоснованной согласно п. 3 ст. 35 Конвенции и должна быть отклонена в соответствии с п. 4 ст. 35 Конвенции.
В то же время необходимо отметить, что Европейский суд в своих постановлениях неоднократно указывал, что от граждан, в пользу которых вынесено судебное решение о взыскании средств с органа государственной власти, нельзя требовать обращения к исполнительному производству для исполнения этого решения.
Сроки рассмотрения дел внутренними судами государств — участников Конвенции (нарушение п. 1 ст 6 Конвенции) являются наиболее распространенным предметом жалоб в Европейский суд.
Пунктом 1 ст. 6 Конвенции  предусмотрено, что «каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях <... > имеет право на справедливое <...> разбирательство дела  судом...».
Указанная норма Конвенции закрепляет за каждым право обращаться в суд в случае любого спора о его гражданских правах и обязанностях; таким образом, она заключает в себе право на суд, одним из аспектов которого является право на доступ к правосудию, представляющее собой право возбуждать исковое производство в судах по вопросам гражданско-правового характера.
Однако такое право было бы иллюзорным, если бы правовая система государства — участника Конвенции допускала ситуацию, когда судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, оставалось бы недействующим в отношении одной стороны в ущерб ее интересам. Европейский суд отметил, что п. 1 ст. 6 Конвенции, детально описывая процессуальные гарантии сторон: справедливое, публичное и проводимое в разумный срок разбирательство, — не может не предусматривать защиты процесса исполнения судебных решений. Толкование ст. 6 Конвенции исключительно в рамках обеспечения лишь права на обращение в суд и порядка судебного разбирательства вероятней всего привело бы к ситуациям, несовместимым с принципом верховенства права, который государства — участники Конвенции обязались соблюдать, подписав Конвенцию.
Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться  по смыслу ст. 6 Конвенции как составляющая судебного разбирательства. При этом орган государства- ответчика не волен ссылаться на недостаточное финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда. Предполагается, что та или иная задержка исполнения судебного решения при определенных обстоятельствах может быть оправдана. Однако задержка не может нарушать саму суть права, гарантируемого п. 1 ст. 6 Конвенции.
Интересным и одним из наиболее ярких примеров является дело по жалобе «Бурдов (Burdov) против России» (постановление Европейского суда от 7 мая 2002 г.). В этом постановлении были указаны нарушения положений Конвенции, а именно п. 1 ст. 6.
В 1997 году Анатолий Тихонович Бурдов подал иск к Управлению социальной защиты населения по г. Шахты Ростовской области о возмещении компенсации, назначенной ему в 1991 году в связи с ухудшением состояния здоровья. 3 марта 1997 г. Шахтинский городской суд вынес решение в пользу заявителя. Своим решением Шахтинский городской суд постановил выплатить заявителю компенсацию в размере 23 786 567 руб., а также пени за имевшую место задержку выплаты компенсации.
В дальнейшем Шахтинский городской суд вынес еще два решения в пользу Бурдова: от 21 мая 1999 г. и от 9 марта 2000 г. Исполнительные листы предъявлялись заявителем в Федеральную службу судебных приставов и были возвращены ему в связи с невозможностью взыскания.
В соответствии с решением Министерства финансов РФ Управление социальной защиты населения по г. Шахты 5 марта 2001 г. выплатило заявителю задолженность в размере 113 040 руб. 48 коп.
В жалобе, поданной в Европейский суд, А.Т. Бурдов утверждал, что существенные и необоснованные задержки исполнения вступивших в законную силу решений суда нарушили его права, закрепленные в Конвенции. Европейский суд изучил жалобу заявителя на предмет возможного нарушения п. 1 ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции и своим решением от 21 июня 2001 г. объявил жалобу частично приемлемой.
Правительство РФ утверждало, что А.Т. Бурдов перестал считаться жертвой предполагаемого нарушения Конвенции в связи с тем, что 5 марта 2001 г. ему была выплачена задолженность и требования заявителя были полностью удовлетворены; ущерб его финансовым интересам, причиненный неисполнением судебного решения, был полностью возмещен.
Представитель России утверждал, что выплаченная 5 марта 2001 г. сумма в размере 113 040 руб. 38 коп. должна рассматриваться как включающая в себя компенсацию за задержки исполнения судебных решений, так как основная сумма задолженности составляла только 45 158 руб. 44 коп., а оставшаяся сумма включала в себя пени за задержанную выплату, причитающуюся заявителю, и индексацию.
При этом А.Т. Бурдов был вправе по собственному волеизъявлению обратиться в суд с иском о возмещении морального вреда, причиненного в результате неисполнения судебных решений.
Европейский суд в своем постановлении указал, что заявителю, возможно, была выплачена причитающаяся задолженность в соответствии с решениями национальных судов. Но она была выплачена лишь после того, как данная жалоба была коммуницирована властям, и не является каким-либо признанием со стороны государства возможных нарушений. Равно как таковая выплата адекватно не возместила вред, причиненный заявителю.
Также Судом постановлено, что финансовые трудности, испытываемые властями государства-ответчика, не должны были препятствовать выплате заявителю  суммы, причитающейся ему согласно решению суда о возмещении вреда, причиненного здоровью в результате чрезвычайных работ по ликвидации аварии.
Суд отметил, что решения Шахтинского городского суда от 3 марта 1997 г., 21 мая 1999 г. и 9 марта 2000 г. оставались неисполненными полностью или частично до 5 марта 2001 г., когда Министерство финансов РФ приняло решение полностью погасить задолженность заявителю. Европейский суд также отметил, что эта последняя выплата  имела место только после того, как данная жалоба была коммуницирована властям Российской Федерации.
Не принимая на протяжении нескольких лет необходимых мер по исполнению вступивших в законную силу судебных решений по данному делу, власти Российской Федерации лишили положения п. 1 ст. 6 Конвенции какого-либо полезного смысла. При этом Европейский суд установил также нарушение ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции, из которого следует: «Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права».
При этом решения Шахтинского городского суда обеспечили заявителя требованиями, которые могут быть юридически реализованы, а не просто общим правом на получение помощи со стороны государства. Решения вступили в законную силу, не будучи обжалованными в обычном порядке, и было возбуждено исполнительное производство. Следовательно, невозможность для заявителя добиться исполнения указанных судебных решений является нарушением его права на уважение своей собственности, как оно изложено в абзаце первом ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции.
Не исполнив решения Шахтинского городского суда, власти государства-ответчика лишили заявителя возможности взыскать денежные средства, которые он разумно рассчитывал получить. Власти государства-ответчика не выдвинули никаких оснований для такого вмешательства в реализацию права заявителя; при этом Европейский суд полагал, что нехватка средств не может служить тому оправданием.
В связи с этим Европейский суд признал жалобу приемлемой и удовлетворил ее, взыскав с Российской Федерации компенсацию в размере 3000 евро.
Впервые Европейский суд указал на разумный срок исполнения решения суда в деле «Бурдов против Российской Федерации № 1», где обратил внимание Российской Федерации на то, что п. 1 ст. 6 Конвенции детально описывает процессуальные гарантии сторон: справедливое, публичное и проводимое в разумный срок разбирательство не может не предусматривать защиты процесса исполнения судебных решений. Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно рассматриваться как составляющая судебного разбирательства (по смыслу ст. 6 Конвенции).
В пилотном постановлении Европейского суда по жалобе «Бурдов против Российской Федерации № 2» были установлены ключевые критерии проверки эффективности средства правовой защиты в виде компенсации применительно к чрезмерной длительности судебного разбирательства. (Эти критерии к применимы и к делам о неисполнении решений суда.)
Судом установлено, что:
·—слушание дела по иску о компенсации должно быть проведено в разумный срок;
—компенсация должна быть выплачена в короткий срок и в целом не позднее 6 месяцев, отсчитываемых с даты, с которой решение, присуждающее компенсацию, становится подлежащим исполнению;
—процессуальные нормы, регулирующие исковое производство в части исков о компенсации, должны соответствовать принципу справедливости, гарантированному ст. 6 Конвенции;
—нормы, касающиеся судебных издержек, не должны возлагать чрезмерное бремя на стороны по делу в том случае, если их исковые требования оправданы;
·—уровень компенсации  должен быть сопоставимым с суммами, присужденными Судом в аналогичных случаях.
Европейский суд установил, что в рамках нескольких дел он уже признавал: российской правовой системой не предусматривается превентивное средство правовой защиты, которое могло бы ускорить процесс исполнения судебного решения, вынесенного против государственного органа.
В частности, Судом было указано, что судебные приставы-исполнители не наделены полномочиями по принуждению государства к погашению присужденного долга.
Европейский суд сделал заключение о том, что оспаривание бездействия государственного органа-должника в суде привело бы к вынесению декларативного решения, воспроизводящего то, что при любых обстоятельствах было очевидно на основании первоначального решения, а именно: государство должно погасить собственную задолженность.
Пилотное постановление Европейского суда  по жалобе «Бурдов против Российской Федерации № 2», в котором акцентировалось внимание на необходимости создания эффективного внутригосударственного средства защиты прав граждан на судопроизводство и исполнение судебного акта в разумный срок, явилось одним из главных причин принятия Федерального закона от 30.04.2010 № 68-ФЗ «О компенсации за нарушенные права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» (далее — Закон № 68-ФЗ). Закон № 68-ФЗ введен по сути как эффективное внутригосударственное средство правовой защиты прав граждан.
В данном контексте необходимо повторно обратить внимание на прецедентную практику Европейского суда относительно того, что орган государства-ответчика не волен ссылаться на недостаточное финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда. Предполагается, что та или иная задержка исполнения судебного решения при определенных обстоятельствах может быть оправдана. Однако задержка не может нарушать  саму суть права, гарантируемого п. 1 ст. 6 Конвенции. Судом неоднократно указывалось также, что от граждан, в пользу которых вынесено судебное решение о взыскании средств с органа государственной власти, нельзя требовать обращения к исполнительному производству для его исполнения.
Положениями главы 24.1 Бюджетного кодекса РФ установлен порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней.
В соответствии с этими положениями исполнение судебных актов указанной категории производится путем предъявления исполнительных документов в Министерство финансов РФ, финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования, соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия лицевых счетов должника как получателя средств федерального бюджета. Согласно норме главы 24.1 БК РФ установлен 3-месячный срок исполнения требований исполнительных документов.
Положениями ст. 5 Закона № 68-ФЗ установлено, что судебное решение о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок исполняется в 3-месячный срок со дня его поступления на исполнение в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации; аналогичные сроки введены и для иных судебных решений, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Полагаем, что данная норма является одной из ключевых и, согласно практике Европейского суда, должна распространяться на все судебные решения, предусматривающие обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений всех уровней,  т. е. такие судебные решения должны исполняться без применения механизма принудительного исполнения.
В то же время статьями 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ установлено, что в случае открытия федеральным бюджетным учреждениям, бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации и муниципальным бюджетным учреждениям счетов в учреждении Банка России или в кредитной организации исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации
и местного бюджета, производится в соответствии с Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве).
Так как согласно ч. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при отсутствии у должника счетов в Банке России или кредитных учреждениях, а также при отсутствии (недостаточности) на них денежных средств исполнительные документы подлежат возврату взыскателям по основаниям п. 4 ч. 1 ст. 46 Закона об исполнительном производстве, а исполнительные производства — окончанию в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве.
В тоже время в случае, если должник по своей организационно-правовой форме является автономным учреждением, то в соответствии с положениями Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» такое учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Исполнительные действия в отношении установленного имущества автономного учреждения, в том числе его арест, оценка и реализация проводятся в соответствии с порядком обращения взыскания на имущество должника, установленным Законом об исполнительном производстве. Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»  с 1 января 2011 г. в БК РФ и ГК РФ вносятся аналогичные положения, обязывающие судебного пристава-исполнителя в случае невозможности взыскания денежных средств с должника — бюджетного учреждения в связи с отсутствием на его лицевых счетах денежных средств более 3 месяцев в хо-де принудительного исполнения судебного решения обращать взыскание на имущество такого учреждения.
Таким образом, неисполнение в 3-месячный срок требований исполнительного документа по причине невозможности взыскания денежных средств с бюджетного учреждения в связи с отсутствием на лицевых счетах денежных средств более установленного срока повлечет инициацию процедуры принудительного исполнения, подразумевающую в том числе арест и дальнейшую реализацию его имущества, находящегося у него на праве оперативного управления, закрепленного за ним собственником имущества и приобретенного за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества.
Необходимо отметить, что в соответствии с положениями Закона об исполнительном производстве в случае открытия должником счетов в банке или иной кредитной организации взыскатель вправе самостоятельно предъявить исполнительный документ для произведения соответствующего удержания.
В то же время факт поступления исполнительных документов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений для принудительного исполнения в структурные подразделения территориальных органов ФССП России противоречит практике и рекомендациям Европейского суда, устанавливающих, что от граждан, в пользу которых вынесено судебное решение такого рода, нельзя требовать обращения к исполнительному производству для его исполнения. В связи с этим особое внимание необходимо уделить механизму бюджетного планирования, предусматривающего расходы на исполнение судебных решений, в том числе расходы по исполнению требований неимущественного характера, таких, как предоставление жилья, проведение ремонта жилого фонда и т. д.
Также необходимо отметить, что в настоящее время правовая позиция Европейского суда по вопросу координации деятельности между органами, ответственными за исполнение судебных решений, частично реализована в Указе Президента РФ от 21.04.2008 № 539 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе судебных приставов, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1316», в соответствии с которым Федеральная служба судебных приставов наделена полномочиями по осуществлению межведомственной координации деятельности органов и организаций, исполняющих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, требования судебных актов, актов других органов и должностных лиц.
 
Библиография
1 Пилотные постановления фиксируют наличие в государстве структурных проблем и предполагают, что государство должно принять некие законодательные меры во избежание повторения нарушений. Кроме того, процедура пилотных постановлений позволяет Суду рассматривать аналогичные жалобы в ускоренном и упрощенном порядке.