Совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур в условиях функционирования Таможенного союза

УДК 342.951 

Страницы в журнале: 41-45

М.С. МОРОЗОВА,

соискатель кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии, старший государственный таможенный инспектор отдела судебной защиты Правового управления ФТС России mms197@mail.ru

Проводится исследование механизма нормативно-правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур. В ходе исследования выявлена необходимость совершенствования данного механизма в условиях функционирования Таможенного союза и интеграции России в единое экономическое пространство, так как в свете указанных событий необходима гармонизация и унификация законодательств государств—участников Таможенного союза с учетом общепризнанных норм и принципов международного права.

Ключевые слова: административные процедуры, гармонизация и унификация законодательства, государственные органы, единое экономическое пространство, интеграция, механизм, органы исполнительной власти, таможенные органы, Таможенный союз.

Improving the regulatory framework of the customs authorities of the Russian Federation on the implementation of administrative procedures in the Customs Union

Morozova M.

In the present article the author carries out research of the mechanism of standard and legal regulation of activity of customs offices of the Russian Federation on implementation of administrative procedures. During research by the author need of improvement of the specified mechanism for operating conditions of the Customs union and integration of Russia in uniform economic space as in the light of the specified events harmonization and standardization of legislations of the participating states of the Customs union taking into account the conventional norms and principles of international law is necessary is revealed.

Keywords: administrative procedures, harmonization and standardization of the legislation, state authorities, uniform economic space, integration, mechanism, executive authorities, customs offices, Customs union.

Создание Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, интеграция в единое экономическое пространство предопределили развитие таможенного дела в Российской Федерации, обусловили необходимость гармонизации и унификации законодательств государств—участников Таможенного союза с учетом общепризнанных норм и принципов международного права.

В процессе анализа действующего законодательства, регламентирующего деятельность таможенных органов по осуществлению административных процедур, стало ясно, что на сегодняшний день административно-правовые нормы, определяющие порядок осуществления таможенными органами Российской Федерации административных процедур, разбросаны по всему российскому законодательству. Отдельные положения, в той или иной мере регулирующие осуществление административных процедур, рассредоточены в самых разных федеральных законах, подзаконных актах, ведомственных приказах и инструкциях. При этом большинство положений не содержат конкретного механизма реализации административных процедур и ответственности за его нарушение.

Сегодня в России не существует единого нормативного правового акта, который бы регламентировал механизм реализации административных процедур. Из-за отсутствия специального закона, регламентирующего универсальный механизм реализации административных процедур в деятельности государственных органов в целом, механизм реализации административных процедур в деятельности таможенных органов также трудно назвать совершенным. В целом система нормативной регламентации административных процедур, осуществляемых в государственных органах, до сих пор не разработана.

Такое состояние законодательства не отвечает тем задачам и принципам, которых придерживается Россия в связи с вступлением в Таможенный союз и интеграцией в единое экономическое пространство.

В настоящее время наиболее важной и глобальной задачей становится гармонизация и унификация законодательств государств—участников Таможенного союза с учетом общепризнанных норм и принципов международного права, а также опыта и законодательства Европейского союза в той мере, в какой это необходимо для функционирования единого экономического пространства.

В Декларации от 18.11.2011 «О Евразийской экономической интеграции» провозглашено, что основным содержанием дальнейшей интеграции будет полная реализация потенциала Таможенного союза и единого экономического пространства, в том числе путем гармонизации национальных законодательств, а также их унификации в сферах, определенных соглашениями, составляющими договорно-правовую базу единого экономического пространства.

Если обратиться к истории, то можно увидеть, что, когда речь идет об экономической интеграции политически независимых государств, неизбежно возникает потребность в унификации и гармонизации законодательства[1]. Примером этому служит Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), созданное на основе Римского договора 1957 года.

Законодательная деятельность органов ЕЭС, направленная на гармонизацию права, привела к более высокой ступени интеграции — Европейскому союзу. Идея создания европейского общего рынка возникла в связи с необходимостью поддержки европейских компаний в их конкурентной борьбе с компаниями США, которые активно действовали в Западной Европе после Второй мировой войны. Интеграция западноевропейских государств была основана на координации экономической политики. На всех этапах интеграции в ее основании лежал принцип гармонизации законодательства участвующих в «Общем рынке» государств[2].

По тому же пути пошло и образование СССР, в котором процесс унификации законодательства союзных и автономных республик начался с создания Советского государства и способствовал экономическому и социальному развитию всех республик. Этот процесс проявился прежде всего в кодификации законодательства СССР. В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик, других кодификационных актах устанавливались принципы соответствующей отрасли законодательства и общие нормы по вопросам, которые должны были регулироваться единообразно в республиканских законах.

Большая работа по унификации законодательства проводилась социалистическими странами в рамках Совета Экономической Взаимопомощи (СЭВ). Это обусловливалось принципиальным единством их экономического и политического строя, стремлением сблизить правовые системы, взаимно используя опыт правового строительства, и тем самым обеспечить сотрудничество во всех областях общественной жизни, и прежде всего в экономической сфере.

В процессе развития отношений между государствами с различным государственным и общественным строем также осуществляется унификация законодательства, особенно в области отношений по внешней торговле, международным перевозкам и т. д. Самыми яркими примерами можно считать пакет документов по функционированию Всемирной торговой организации (ВТО), Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур, Таможенный кодекс Европейского союза.

Если обратиться к опыту зарубежных стран по вопросу, касающемуся создания механизма реализации государственными органами административных процедур, то можно увидеть, что во всех зарубежных странах, включая страны, являющиеся участниками Таможенного союза, механизм реализации административных процедур урегулирован на уровне федерального законодательства, в частности, в Республике Беларусь — Законом от 28.10.2008 № 433-З «Об основах административных процедур», в Республике Казахстан — Законом от 27.11.2000 № 107 «Об административных процедурах». В названных законодательных актах заложены основы реализации административных процедур: понятие административных процедур, принципы их реализации и сроки, компетенция уполномоченных органов, права и обязанности заинтересованных лиц и прочие элементы, приводящие механизм реализации административных процедур в действие.

Страны Евросоюза пошли по аналогичному пути, урегулировав механизм реализации административных процедур с помощью специального, так называемого модельного закона.

В Венгрии с 1957 года действует закон «Об общих постановлениях административного процесса», где вопросам реализации административных процедур отводится значительное место[3]. В Болгарии в 1970 году был принят закон «Об административном производстве», в котором наряду с разделом о производстве по делам об административных правонарушениях имеется раздел о производстве по изданию административных актов. В Польше действует Административно-процессуальный кодекс (с изменениями и дополнениями, внесенными в 1990 году), определяющий вопросы реализации административных процедур[4]. В Австрии и Чехии также приняты законы «Об административном процессе»[5]. В Германии административно-процессуальная деятельность органов государственной власти регламентирована федеральным законом от 25.05.1976 «Об административных процедурах»[6]. В Испании действует закон «О юридическом режиме административных органов власти и об общей административной процедуре».

Таким образом, практически во всех странах мира осознается неудобство, создаваемое отсутствием единого нормативного правового акта, нормы которого рассредоточены по многочисленным источникам, особенно если отношения, регулируемые таким нормативным правовым актом, лежат в области административного права.

В России также была предпринята попытка создания единого нормативного правового акта, который бы в полной мере регламентировал механизм реализации административных процедур в деятельности государственных органов.

В 2001 году депутат В.В. Похмелкин внес на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «Об административных процедурах»[7], целью которого была унификация и универсализация порядка осуществления органами исполнительной власти всех уровней административных процедур и тем самым систематизация законодательства, регулирующего данные отношения. Названный законопроект также призывал обеспечить открытость, публичность, прозрачность для общественного контроля всех управленческих действий, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, установить надежные гарантии от административного произвола, способствовать предупреждению коррупции и других должностных правонарушений, а также рационализировать работу государственного аппарата[8]. Помимо этого, он был призван сформулировать основные понятия, применяемые в данной сфере правового регулирования, установить соотношение федерального и регионального регулирования административных процедур, состав и задачи законодательства[9].

Однако постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.06.2009 № 2287-5 ГД проект федерального закона «Об административных процедурах» был отклонен. Следует учесть тот факт, что законопроект отклонили еще до формирования государствами—участниками Таможенного союза единого экономического пространства. Следовательно, на тот момент принятие такого закона не было актуально и значимо, поскольку не стояла цель по унификации и гармонизации законодательств государств—участников Таможенного союза.

В свете указанных событий мы можем и должны вновь говорить об актуальности принятия единого закона, способного создать действующий механизм реализации административных процедур в деятельности государственных органов. Абсолютно верными представляются суждения ученых о том, что недопустимо отдавать «на откуп» ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как реализация административных процедур[10], поскольку от того, как они регламентируются, зависит уровень защищенности прав и свобод личности, эффективность государственного управления, развитие экономики и устойчивость государства в целом.

Новый закон «Об административных процедурах» должен быть разработан с учетом тех изменений, которые вызваны функционированием Таможенного союза и, как следствие, формированием единого экономического пространства. Кроме того, закон должен вобрать в себя достоинства и исключить недостатки разработанного ранее законопроекта, а также опыт зарубежных стран.

В связи с унификацией и гармонизацией законодательств государств—участников Таможенного союза, необходимой для нормального функционирования Таможенного союза и единого экономического пространства, будет результативным использование опыта государств—участников Таможенного союза по созданию механизма реализации административных процедур.

На основе проведенного сравнительно-правового анализа законодательств государств—участников Таможенного союза, законодательств государств—участников Евросоюза по созданию механизма реализации административных процедур можно заключить, что новый закон «Об административных процедурах» должен включить основные понятия, применяемые в данной сфере правового регулирования, в частности понятие административной процедуры, определить состав и задачи законодательства с учетом интеграции России в единое экономическое пространство, установить права и обязанности государственных органов и заинтересованных лиц, определить и раскрыть содержание основных принципов осуществления административных процедур.

Однако для создания действующего механизма реализации административных процедур принятия одного только закона «Об административных процедурах» недостаточно. В данной сфере необходимо комплексное нормативно-правовое регулирование. В результате сравнительно-правового исследования законодательства зарубежных стран видно, что основным элементом комплексного нормативно-правового регулирования механизма реализации административных процедур является принятие модельного закона «Об административных процедурах», определяющего перечень административных действий, совершение которых должно подчиняться единым стандартам. В части, не урегулированной модельным законом, уже действуют другие законы и подзаконные акты.

Например, в Канаде принят целый комплекс нормативных правовых актов, регламентирующих режим административных процедур, в частности модельный закон «Об административной процедуре», а также закон «О доступе к информации».

В России принят Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[11], который, по нашему мнению, является одним из элементов комплексного нормативно-правового регулирования механизма реализации административных процедур. Однако одного названного закона недостаточно, так как он урегулировал лишь деятельность государственных органов по реализации административных процедур в виде предоставления государственных услуг. Данный закон, безусловно, необходим, но работать он должен в комплексе с законом «Об административных процедурах», который создал бы и регламентировал универсальный механизм реализации административных процедур в деятельности государственных органов.

Только после того, как будет нормативно закреплен общий (универсальный) механизм реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти всех уровней, мы сможем регламентировать специальный порядок реализации административных процедур в деятельности таможенных органов, базирующийся на общем (универсальном) механизме реализации административных процедур.

Для надлежащей регламентации механизма реализации государственными органами административных процедур законодательству об административных процедурах целесообразно придать вид трехуровневой системы: на первом уровне расположить федеральный закон об

административных процедурах, на втором — федеральные законы, регламентирующие отдельные процедурные производства, на третьем — нормативные правовые акты (приказы, административные регламенты, инструкции), принимаемые отдельными государственными органами во исполнение федеральных законов в целях регулирования механизма реализации административных процедур с учетом специфики их деятельности.

Систематизирующую роль для законодательства об административных процедурах первого, второго и третьего уровней должны играть принципы административных процедур, так как они являются инструментом, при помощи которого конституционные ценности воплощаются в нормы права, регламентирующие отдельные административные производства.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что деятельность таможенных органов по осуществлению административных процедур носит достаточно специфический характер. Для того чтобы механизм реализации административных процедур в деятельности таможенных органов заработал, необходимо сначала создать полноценно действующий механизм реализации административных процедур в деятельности государственных органов всех уровней, затем придать этому механизму трехуровневую структуру, о которой говорилось ранее, и только потом регулировать специфические особенности деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур путем принятия таможенными органами нормативных правовых актов (приказов, административных регламентов, инструкций) во исполнение федеральных законов, регулирующих механизм реализации административных процедур.

Библиография

1 См.: Кожанков А.Ю. Унификация таможенного законодательства Таможенного союза с положениями Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур на примере норм проекта Таможенного кодекса Таможенного союза — институт «Очистка товаров» // Таможенное дело. 2010. № 3.

2 См.: Бардина М.П. Новый этап в правовом регулировании торгово-экономических отношений ЕЭС со странами Восточной Европы и СССР // Советский журнал международного права. 1991. № 2. С. 93.

3 См.: Венгерское административное право / под ред. Б.М. Лазарева. — М., 1990. С. 391—393.

4 См.: Административно-процессуальный кодекс Республики Польша. — Минск, 1995.

5 См.: Жданов А.А. Административное право буржуазных государств. — М., 1979. С. 15; Марек Я. Административное законодательство Чехии. — Харьков, 1999.

6 См.: Административное право зарубежных стран / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штаниной. — М., 2003. С. 289; Юлдашев А.Р. Финансовые суды в Германии. — М., 2000. С. 6.

7 См.: Тихомиров Ю.А., Бачило И.Л., Экштайн К., Талапина Э.В. Административные процедуры для публичной власти и граждан // Законодательство и экономика. 2002. № 6. С. 4—7.

8 См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об административных процедурах»// СПС «Гарант».

9 См.: Салищева H.Г., Абросимова Е.А. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 4. С. 131.

10 См.: Малявина Н.Б. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 29.

11 Российская газета. 2010. 30 июля.