Совершенствование нормативного обеспечения контрольно-надзорной деятельности по пресечению нарушений законодательства о качестве и безопасности пищевой продукции

О.А. ЧЕРНОВА,
кандидат юридических наук,  доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета
 
Действующее законодательство Российской Федерации устанавливает право граждан на приобретение товаров надлежащего качества и безопасных для их жизни и здоровья, а также гарантирует государственную и общественную защиту прав потребителей (Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»; далее — Закон о защите прав потребителей).
Большое внимание уделяется административно-правовым способам обеспечения защиты прав граждан на качественные продукты питания. К их числу в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее — Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов) наряду с государственным регулированием относится применение мер по пресечению нарушений действующего законодательства и требований нормативно-технической документации к качеству продукции, а также привлечение виновных лиц к административной ответственности. 
 
Обеспечение качества отечественной и импортируемой продукции в Российской Федерации осуществляется широким кругом компетентных государственных органов, призванных путем реализации возложенных на них полномочий выявлять в деятельности хозяйствующих субъектов отклонения от норм законодательства, устраняя их, восстанавливать нарушенные при этом права потребителей, привлекать виновных лиц к ответственности и принимать меры к предупреждению нарушений правил сертификации и продажи продовольственных товаров.
В соответствии с Законом о защите прав потребителей, Законом о качестве и безопасности пищевых продуктов, постановлением Правительства РФ от 21.12.2000 № 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» правом применять административно-правовые санкции к нарушителям требований законодательства к качеству и безопасности продовольственных товаров наделены Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.
Исходя из анализа статей 10.8, 14.4, 14.5, 14.15 КоАП РФ, в качестве мер административной ответственности за правонарушения в области торговли продовольственными товарами уполномоченные государственные органы применяют к нарушителям преимущественно штрафы и не конфискуют продукцию, не соответствующую требованиям стандартов, техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке и не имеющую установленной информации об изготовителе или о продавце.
Применение же конфискации продовольственных товаров, некачественных и небезопасных для жизни и здоровья потребителей, реализация которых осуществляется с нарушением санитарных правил, без сертификатов или декларации о соответствии, удостоверяющих их безопасность, является альтернативной санкцией к основному административному наказанию в виде штрафа за нарушение производителем (продавцом) действующего законодательства.
Отметим, что в соответствии со ст. 1467 КоАП РСФСР штраф и конфискация товара применялись в случаях продажи торговыми организациями и индивидуальными предпринимателями подлежащих маркировке марками установленных образцов подакцизных товаров без соответствующей маркировки.
В соответствии с КоАП РФ административный штраф с конфискацией имущества, явившегося непосредственным предметом административного правонарушения, применяется компетентными государственными органами в качестве санкции за противоправные деяния, выразившиеся в:
а) нарушении обязательных требований государственных стандартов, санитарных правил и гигиенических нормативов при производстве, реализации (поставке, продаже), хранении, транспортировании либо утилизации продукции;
б) продаже немаркированных товаров и продукции (если такая маркировка обязательна);
в) торговле сертифицированной продукцией, не отвечающей требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована;
г) реализации сертифицированной продукции без сертификата соответствия (декларации о соответствии), или без знака соответствия, или без указания в сопроводительной технической документации сведений о сертификации или о нормативных документах, которым должна соответствовать указанная продукция.
Законом о качестве и безопасности пищевых продуктов, Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» определены условия, связанные с оборотом продовольственных товаров. К таким условиям относятся, в частности:
а) реализация пищевых продуктов только при наличии сертификата, выданного или признанного уполномоченным государственным органом, или декларации о соответствии, принятой изготовителем (продавцом) в установленном законом порядке;
б) обеспечение соответствия реализуемых продуктов питания требованиям нормативных документов, на соответствие которым они были сертифицированы;
в) обязательная маркировка продовольственных товаров знаком соответствия.
Обязательная сертификация с последующей маркировкой продукции как один из способов административно-правового регулирования оборота продуктов питания имеет своей целью защиту жизни и здоровья граждан и обеспечение прав потребителей на качественные и безопасные пищевые продукты.
Следовательно, оборот продовольственных товаров, не соответствующих требованиям нормативных документов, не имеющих сопроводительных документов, подтверждающих их соответствие установленным требованиям, не соответствующих представленной информации, не имеющих маркировки, является незаконным, опасным для жизни и здоровья потребителей, посягает на конституционные права граждан, предусмотренные ч. 1 ст. 41 Конституции РФ. В таких случаях реализация некачественных, небезопасных для жизни и здоровья граждан, фальсифицированных продовольственных товаров носит противоправный характер, нарушает законные права и интересы потребителей, а значит, компетентные органы государственного надзора и контроля в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов вправе изымать некачественную продукцию. Изъятие продукции, явившейся предметом административного правонарушения и обнаруженной при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу территорий и помещений, в данном случае применяется в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 27.10 КоАП РФ).
В соответствии со ст. 24 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов владелец некачественной или опасной пищевой продукции обязан изъять ее из оборота самостоятельно или на основании предписаний органов государственного контроля и надзора. Изъятые из оборота некачественные и опасные продовольственные товары подлежат соответствующей экспертизе (санитарно-эпидемиологической, ветеринарно-санитарной, товароведческой) в целях определения возможности утилизации или уничтожения таких пищевых продуктов. Исключение составляют продукты, имеющие признаки недоброкачественности и представляющие в связи с этим угрозу жизни и здоровью потребителя, а также продукты, происхождение которых владелец подтвердить не может.
На основании анализа и обобщения норм административного законодательства приходим к выводу, что повышению эффективности контрольно-надзорной деятельности будет способствовать внесение в нормативные правовые акты, регламентирующие административно-правовой статус государственных органов, наделенных контрольными (надзорными) полномочиями в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, дополнений, касающихся разрешения данным органам изымать из оборота недоброкачественные пищевые продукты в качестве меры пресечения дальнейшей их реализации с последующим вынесением постановления о проведении экспертизы, уничтожении (утилизации) изъятой продукции.
Вследствие этого целесообразно изложить ст. 24 «Требования к изъятию из оборота некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий» Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов в следующей редакции.
1. Некачественные и опасные пищевые продукты, материалы и изделия, имеющие явные признаки недоброкачественности, не имеющие удостоверений качества и безопасности, документов изготовителя (поставщика), подтверждающих их происхождение, не имеющие установленных сроков годности или с истекшим сроком годности, в отношении которых имеются обоснованные подозрения в их фальсификации, не подлежат дальнейшей реализации, изымаются из оборота органами государственного надзора (контроля) в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
2. Владелец некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий, не соответствующих требованиям нормативных документов, а также представленной информации, не имеющих государственной регистрации и подтверждения соответствия требованиям нормативных документов, а также без маркировки, обязан изъять их из оборота самостоятельно или на основании предписания органов государственного контроля (надзора).
В случае если владелец некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий не принял меры по их изъятию из оборота, такие пищевые продукты, материалы и изделия конфискуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Наряду с этим существуют определенные проблемы нормативного обеспечения административно-юрисдикционной деятельности по рассмотрению дел о нарушении требований законодательства к качеству и безопасности продовольственных товаров.
Отметим, что система государственных органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, до сих пор не приведена в соответствие с образованной в 2004 году новой системой и структурой федеральных органов исполнительной власти. Это настоятельно требует внести соответствующие изменения в КоАП РФ, в частности в статьи, касающиеся определения подведомственности дел и объема компетенции названных субъектов в отношении конкретных правонарушений.
Обратимся к системе юрисдикционных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области защиты потребительского рынка, обеспечения качества и безопасности пищевой продукции. В соответствии с требованиями главы 23 КоАП РФ возбуждать и рассматривать дела по факту совершения данных правонарушений вправе органы государственной санитарно-эпидемиологической службы (ст. 23.13), уполномоченные в области государственного контроля над качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки (ст. 23.18), осуществляющие государственный ветеринарный надзор (ст. 23.14), государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (ст. 23.49), судьи (в том случае, если дело передано на их рассмотрение) (ст. 23.1).
Следует отметить, что контрольно-надзорные функции, осуществляемые Государственной инспекцией по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей МВЭС России, были переданы в соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Кроме того, постановлением Правительства РФ от 16.04.2005 № 227 «О признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам организации деятельности по осуществлению контроля и надзора в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка» были признаны утратившими силу постановления Правительства РФ от 27.05.1993 № 501 «О Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации», от 14.07.1997 № 866 «О Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства внешних экономических связей и торговли Российской Федерации», регламентирующие правосубъектность Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей в системе органов государственного надзора на потребительском рынке. В связи с упразднением Госторгинспекции и учитывая, что в Российской Федерации утверждена и функционирует новая система органов федеральной исполнительной власти, необходимо внести соответствующие изменения в главы 23 и 28 КоАП РФ, закрепляющие систему органов административной юрисдикции.
Предлагается, в частности, из главы 23 КоАП РФ исключить статью 23.49 «Органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей»; соответствующие изменения внести в ст. 23.13. Название ст. 23.13 изложить в следующей редакции: «Органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка».
Из ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ исключить пункт 63; п. 19 изложить в следующей редакции: «должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, — об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.14, 14.1, 14.3, 14.10, частями 1 и 2 ст. 14.16, ст. 14.26, частями 1 и 5 ст. 14.34, ст. 15.12, ч. 1 ст. 18.17 (в части нарушения допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации), ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, статьями 19.6, 19.7, ч. 1 ст. 19.19 настоящего Кодекса».
Определенные изменения должны быть внесены также в Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов, постановление Правительства РФ от 21.12.2000 № 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов», устанавливающие круг государственных органов, уполномоченных на осущест-вление функций по государственному надзору и контролю в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
На наш взгляд, дальнейшее развитие и совершенствование административного и административно-процессуального законодательства по обозначенным направлениям осуществления контрольно-надзорной деятельности государственных органов позволит не только повысить эффективность этой деятельности, но и будет способствовать решению более общей проблемы обеспечения качества и безопасности отечественных и импортных товаров.