Совершенствование понятийного аппарата конституционного права: определение понятия «неграждане»

А.С. КРУЧИНИН,

доцент кафедры конституционного и международного права НГАЭиУ

Для определения понятия «неграждане» необходимо рассмотреть ряд проблем, связанных с оценкой данного понятия с позиций теории и практики. Наиболее значимым основанием для признания термина является его смысловое значение, содержательность, а также четкое определение его в системе устоявшихся теоретических позиций. Для практиков важным моментом в определении выбора термина (для обозначения предмета субъекта или правоотношения) является смысловая целесообразность, емкость а также четкость и однозначность его содержания.

В сфере регулирования отдельных областей права особое внимание необходимо уделять содержанию и соответствию сложившихся определений. Одной из проблем в этой области, требующей в настоящее время разрешения как на научном, так и на законодательном уровне, является обозначение единым термином лиц, не имеющих гражданства в Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений с участием таких лиц осуществляется в различных отраслях права. Однако основополагающей отраслью, которая формирует дальнейшее отношение к отдельному субъекту правоотношений, является конституционное право. В связи с этим необходимо дать оценку субъектов отрасли конституционного права России. Так, конституционное (государственное) право выделяет ряд субъектов, которые подразделяются на две большие группы: физические лица и общественные образования. К первой группе относятся: граждане, иностранцы, лица без гражданства, избиратели и депутаты как лица со специальной правоспособностью. Ко второй группе принадлежат государство в целом, его органы, а иногда и их подразделения (например, палаты, комиссии, партийные группы в парламентах), территориальные единицы, учреждения и органы самоуправления, а также политические партии и другие общественные объединения.

Нормы Конституции РФ содержат термины «лицо», «иностранные граждане», «лица без гражданства» и др. Однако в качестве субъектов конституционно-правовых отношений могут выступать и не обозначенные в Конституции РФ субъекты, например, беженец, политическая партия или фракция[1].

При этом нужно отметить, что отнесение того или иного субъекта права к числу субъектов конституционного права зависит от того, является ли данный субъект участником конституционных правоотношений. Так, в Конституции РФ упоминается иностранное государство, однако оно не является субъектом конституционного права. А конституционными правоотношениями, в свою очередь, являются общественные отношения, которые урегулированы нормами конституционного права и содержанием которых является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных соответствующей нормой. Поэтому в качестве субъектов конституционных отношений возможно выделять совокупности лиц, имеющих сходные (однородные) признаки, связанные с участием их в конституционных правоотношениях.

Учитывая особенности существующих конституционных правоотношений, можно предположить, что соответствующей категорией лиц может быть группа лиц, объединенная по признаку отсутствия у них гражданства Российской Федерации (группа неграждан).

Такое возможно, если лица состоят в гражданстве иностранного государства (иностранные граждане) либо если у лиц отсутствуют доказательства, подтверждающие их иностранное гражданство (апатриды). При этом и иностранные граждане, и апатриды являются субъектами конституционных отношений, поскольку при некоторых отношениях входят в правосубъектный состав, объект и содержание конституционных правоотношений (в силу специфики).

Таким образом, конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (неграждан), является отдельным правовым статусом и включает в себя общий статус, применимый для группы иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России в ряде правоотношений.

В совокупности конституционно-правовой статус неграждан представляет собой особую юридическую категорию, определяющую положение лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации, и характеризующую их положение как субъектов правоотношений. Такое определение дает возможность выделить конкретную группу лиц, не принадлежащих к гражданам России, но попадающих под ее территориальную юрисдикцию.

Важность правильного определения понятия «неграждане» обусловливается тем, что современное законодательство содержит множество положений, в которых совокупность правоотношений, связанных со статусом иностранного гражданина и лица без гражданства, обозначается одним термином. Такие отношения связаны, как правило, с личными или социальными правами лица, для реализации которых наличие иностранного гражданства не имеет значения.

В современном национальном и международном законодательстве для обозначения лиц, не являющихся гражданами государства, наряду с понятием «неграждане» часто применяется определение «иностранец». Однако нужно заметить, что в различных источниках определения иностранцев различны по содержанию. Так, акты действующего законодательства можно разделить на те, в которых под термином «иностранцы» подразумеваются и граждане иностранных государств, и лица без гражданства, и на те, в которых иностранцы определены исключительно как граждане иностранных государств. Такое несоответствие терминологии вызывает множество нарушений в деятельности правоприменительных органов и должностных лиц. Так, в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г.), термин «иностранец» означает любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится.

Соглашением о сотрудничестве пограничных войск в сфере пограничного контроля в пунктах пропуска через границы государств — участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество (от 25 ноября 1998 г.), термин «иностранец» определяется как «гражданин третьего государства, лицо без гражданства». Указом Президента РФ от 09.08.1994 № 1668 «О Федеральной миграционной программе» устанавливается, что иностранцы — это граждане иностранных государств и лица без гражданства.

В Законе Амурской области «О пребывании иностранных граждан на территории Амурской области» определено, что иностранные граждане (иностранцы) — это лица, не являющиеся гражданами России и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Аналогичные формулировки встречаются в законах Амурской области, Алтайского края, Красноярского края и Республики Башкортостостан.

Впервые в России нормативное определение термина «иностранец» появилось в период царствования Петра I. А.М. Тесленко, исследуя правовой статус иностранцев в историческом аспекте, установил, что термин «иностранец» на различных исторических этапах рассматривался в законодательстве весьма неоднозначно. Например, в 1890 году закон выделял такую категорию иностранцев, как принявшие присягу на подданство России, хотя юридически это были уже русские граждане. Исследователь также установил пробел в законодательстве, заключающийся в отсутствии регулирования вопроса о порядке выдачи видов на жительство иностранцам, родившимся в России, которые имели не национальные паспорта, а лишь метрические свидетельства о своем рождении от иностранцев. Этот вопрос решался на подзаконном уровне[2].

Если сопоставить российские конституции, то можно обнаружить следующее: в Конституции РСФСР 1918 года, как и в Конституции РСФСР 1925 года, термин «иностранец» обозначал обобщенное понятие иностранного гражданина и лица без гражданства (термин «лицо без гражданства» был впервые введен в советском законодательстве Законом СССР от 19.08.1938 «О гражданстве СССР»); по Конституции РСФСР 1937 года иностранец — это иностранный гражданин; Конституция СССР 1977 года вообще совмещает термины «иностранец» и «иностранный гражданин и лицо без гражданства» (вероятно, здесь термин «иностранец» носит собирательный характер и включает в себя термин «иностранный гражданин и лицо без гражданства»); в Конституции РФ 1978 года уже выделяется термин «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации», что четко разделяет граждан Российской Федерации и неграждан Российской Федерации. Ныне действующая Конституция РФ 1993 года использует термины «иностранный граждан» и «лицо без гражданства».

Вопрос об определении статуса лиц, не находящихся в гражданстве России, существует уже давно. В различных классификациях приводится определение иностранцев, лиц без гражданства и иностранных граждан как субъектов конституционного права. Деление физических лиц таким образом вполне обоснованно, так как видовым признаком является принадлежность к государству. Как известно, данная взаимосвязь является ключевой в системе права.

Вопрос комплексного изучения субъектов конституционного права получил свое отражение в ряде доктрин[3]. Авторы современных исследований, затрагивая вопрос о классификации лиц, не являющихся гражданами России, исходят из того, что четко определенными категориями, имеющими однородный правовой статус, являются иностранные граждане и лица без гражданства. Однако статус иностранца в России до сих пор законодательно четко не определен.

В юридической литературе понятие «иностранец» употребляется в двух смыслах: широком («иностранцем считается всякое лицо, которое не обладает гражданством данного государства»[4], «иностранные граждане и лица без гражданства»[5]) и узком («под “иностранцем” понимается всякое лицо, находящееся на территории Советского Союза, не являющееся гражданином СССР и имеющее доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства»[6]; всякое лицо, находящееся на территории советского государства, не являющееся советским гражданином и состоящее в гражданстве или подданстве другого государства[7]; «иностранцы — субъекты советского права — это граждане зарубежных государств или их организаций, находящиеся на территории нашей страны»)[8].

На наш взгляд, в настоящее время назрела необходимость определения и законодательного закрепления термина, определяющего статус неграждан России. Правовое состояние, в котором такое лицо находится, можно определить как состояние вне гражданства, а лиц, которые находятся в таком состоянии, — как неграждане. Такая классификация может компенсировать вакуум терминологии, существующий в законодательстве. К сожалению, в действующем законодательстве России такая терминология не востребована. Так в п. 2 ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 02.11.2004) содержится такая формулировка: «В целях настоящего Федерального закона понятие “иностранный гражданин” включает в себя понятие “лицо без гражданства”, за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан». Таким образом, законодатель делает попытку определения интегрированного статуса неграждан.

Поэтому в целях исключения многозначности понятия «иностранец», в российском законодательстве целесообразно применять единый термин («неграждане»), обобщающий понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Определение можно трансформировать из международных договоров. Так, в Европейской конвенции о гражданстве ETS № 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.)[9] и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Нью-Йорк, 7 марта 1966 г.) наравне с понятиями «граждане» и «лица без гражданства» употребляется понятие «неграждане».

Можно отметить, что понятие «неграждане» уже начало внедряться в лексикон законодателя.

Так, в постановлениях Государственной думы Федерального Собрания РФ от 24.02.1995 № 555-I ГД «О гуманном отношении к нуждам населения Абхазии» и от 14.10.2003 № 4441-III ГД «О заявлении Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации в связи с грубыми нарушениями в Латвийской Республике прав человека и прав национальных меньшинств», в Постановлении Правительства РФ от 04.01.2001 № 4 «О порядке въезда в Россий-скую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве CCCР и проживающих в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике» термин «неграждане» употреблен в соответствующем значении, однако до сих пор он применяется лишь в отдельных документах и не имеет применения в законах Российской Федерации.

Считаем, что отечественному законодателю необходимо выделить самостоятельное понятие, определяющее в целом иностранных граждан и лиц без гражданства и дающее возможность осуществления правового регулирования комплексно — для всех таких групп лиц.

Библиография

1 См., например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юрид. вузов и ф-тов. — М., 2003; Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. — М., 1998; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 1998.

2 См.: Тесленко А.М. Правовой статус иностранцев в России, вторая половина XVIII — начало ХХ вв.: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2000.

3 См., например: Бойцов В.Я. Система субъектов советского государственного права. — Уфа, 1972; Новицкий А.И. Понятие субъектов государственного права и правоотношений в социалистических странах // Тр. ВЮЗИ. Т. 48. — М., 1977; Он же. Система субъектов государственного права и правоотношений в социалистических странах // Тр. ВЮЗИ. Т. 58. — М., 1978.

4 Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. — М., 1982. С. 6.

5 Богуславский М.М. Международное частное право. — М., 2003. С. 61.

6 Кузнецов М.Н., Ильинская И.М., Микеладзе Д.И. Гражданско-правовое положение иностранцев в СССР. — М., 1981. С. 6—7.

7 См.: Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР. — М., 1962.

8 Арбузкин А.М., Мураметс О.Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев. — М., 1979. С. 5.

9 Текст конвенции официально опубликован не был.