Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля

В.В. ДЕНИСЕНКО,

доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России

В  настоящее время между характером задач, возложенных на органы государственного финансового контроля, и существующим уровнем нормативно-правового обеспечения их деятельности наблюдается несоответствие.

Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля, на наш взгляд, должно состоять в создании такой нормативно-правовой базы, которая законодательно закрепляла бы механизм эффективного функционирования системы государственного финансового контроля. Для этого прежде всего следует определиться с тем, что понимать под этой системой, из чего она складывается сегодня и какой она должна стать в будущем.

Под системой государственного финансового контроля можно понимать систему правомочий специального федерального органа либо нескольких органов, выполняющих функции финансового контроля.

В первом случае, когда функции государственного финансового контроля сосредоточены в одном органе, возникает необходимость усиления законодательной поддержки Счетной палаты РФ. В своей деятельности Счетная палата РФ руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 01.12.2004; далее — Закон о СП РФ) и другими законами Российской Федерации. Следует обратить внимание на то, что в текстах многих законодательных актов используется формулировка «и другими законами...». Чаще всего это означает необходимость обращения к уже принятым федеральным законам. Но нередко за такой формулировкой скрывается потребность в принятии новых законов, которые должны дополнять базовый закон. На наш взгляд, Закон о СП РФ является именно базовым законом. Соответственно требуется принять дополнительные федеральные законы и доработать действующие.

За 10 лет действия Закона о СП РФ проявились слабые его стороны. Так, в нем практически не закреплены права и обязанности аудиторов и инспекторов Счетной палаты РФ, не определены механизмы обеспечения ее полномочий, не конкретизированы формы реализации представлений Счетной палаты РФ и процедуры привлечения к ответственности лиц, игнорирующих либо ненадлежащим образом реагирующих на представления. Кроме того, Счетная палата РФ должна иметь реальные рычаги воздействия на тех, кто допускает нецелевые расходы бюджетных средств, и возможность обеспечения возвращения в бюджет таких средств.

В ст. 22 Закона о СП РФ перечислены контрольные органы Российской Федерации, на которые возлагается обязанность оказывать содействие деятельности Счетной палаты РФ, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Однако сам механизм взаимодействия Счетной палаты РФ с этими органами не определен и не регламентирован.

Например, согласно п. 2.1 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ проверку бюджета субъекта Российской Федерации могут проводить как контрольный орган Министерства финансов РФ, так и Счетная палата РФ. Кроме того, законодатель включает в систему органов государственного или муниципального финансового контроля, обладающих бюджетными полномочиями, Счетную палату РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные отделы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Но до настоящего времени не определено, каким образом исключить дублирование деятельности указанных органов. Полагаем, для этого следует законодательно разделить функции между внешними органами государственного финансового контроля и органами внутриведомственного финансового контроля и аудита, создать эффективный механизм их взаимодействия.

Необходимо разработать и принять федеральный закон «О системе государственного финансового контроля», в котором закрепить понятие государственного финансового контроля, обозначить всю систему государственного финансового контроля в целом, определить ее структурные компоненты, статус субъектов контроля, конкретизировать систему органов управления в области государственного финансового контроля. Реализация данного предложения позволит реально сформировать в России институт единого государственного финансового контроля.

Представляется целесообразным уточнить статус Счетной палаты РФ. В соответствии с законом о СП РФ она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и под-

отчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью.

Конституция РФ устанавливает порядок образования и отчетности Счетной палаты РФ (ч. 5 ст. 101, п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «г» ч. 1 ст. 103), но при этом не относит ее ни к одной из ветвей государственной власти, что подтверждает особый статус Счетной палаты РФ как независимого органа государственной власти. Представляется, что только Счетная палата РФ может и должна быть наделена полномочиями специального органа высшего государственного финансового контроля, независимого от исполнительной власти.

При реализации возложенных на нее задач Счетная палата РФ осуществляет подготовку и представление заключений по входящим в ее компетенцию вопросам не только по поручениям Совета Федерации или Государственной думы, но и на основании запросов Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, комитетов обеих палат парламента, депутатов.

Вполне очевидно, что направление поручения свидетельствует об организационной подчиненности Счетной палаты РФ Федеральному Собранию РФ, а необходимость направления запроса — об отсутствии ее зависимости от Президента РФ и Правительства РФ. Однако последнее не исключает обязательности исполнения таких запросов. Можно утверждать, что существует юридическая равнозначность исполнения и поручений, и запросов, а это говорит о том, что Счетная палата РФ обслуживает не только законодательную, но и исполнительную власть, а также Президента РФ. В связи с этим необходимо регламентировать механизм порядка и очередности рассмотрения поручений и запросов, полученных Счетной палатой РФ.

Целесообразно придать деятельности Счетной палаты РФ большую прозрачность. Потребность в этом подтверждает сравнение следующих поручений. Постановление Совета Федерации от 24.04.2002 № 216-СФ состоит из двух пунктов. Первый из них содержит само поручение Счетной палате РФ о проведении анализа использования в I квартале 2002 года средств финансового резерва и анализа использования средств, выделенных из федерального бюджета. Второй пункт гласит о том, что данное постановление вступает в силу со дня его принятия.

Совсем иной и, на наш взгляд, более конструктивный подход отражен в Постановлении Государственной думы от 13.03.2002 № 2542-111 ГД, состоящем из пяти пунктов. Наряду с поручением Счетной палате РФ о проведении комплексной проверки целевого использования Правительством Республики Бурятия средств, выделенных из федерального бюджета в 1999—2001 гг., в постановлении содержится дополнительное указание на то, что при проведении указанной проверки особое внимание следует обратить на целевое использование средств федерального бюджета во исполнение федеральных законов «О ветеранах» и «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей». Важно и то, что в постановлении указаны конкретные сроки, в которые Счетной палате РФ надлежит проинформировать Госдуму о результатах проверки. Обращает на себя

внимание и то обстоятельство, что данное постановление направлено не только председателю Счетной палаты РФ, но и в «Парламентскую газету» для официального опубликования.

Представляется, что при регламентации формы постановления, содержащего поручение Счетной палате РФ, предпочтение следует отдать практике, сложившейся в Госдуме.

Конечно, результативность деятельности Счетной палаты РФ зависит от целого ряда факторов. Однако реализация названных предложений способна в определенной мере содействовать совершенствованию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.