Совершенствование правового регулирования проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) в целях повышения ее эффективности

УДК 342.951 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №6 2011 Страницы в журнале: 58-62

А.В. КУДАШКИН,

доктор юридических наук, профессор, заместитель директора НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации,

Д.А. ДМИТРИЕВ,

аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Предложены решения некоторых проблемных вопросов правового регулирования проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов).

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, прокуратура Российской Федерации, совершенствование правового регулирования.

Perfection of legal regulation of carrying out by bodies of Office of Public Prosecutor Anticorruption examination of standard legal certificates (projects) with a view of increase of its efficiency.

Kudashkin A., Dmitriev D.

We propose solutions to some problematic issues of legal regulation of the anti-corruption expertise of legal acts (draft normative legal acts).

Keywords: anti-corruption expert examination, prosecutor of the Russian Federation, the improvement of legal regulation.

В  2010 году в структурных подразделениях Минюста России была проведена антикоррупционная экспертиза 138 745 нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов. В 3256 документах выявлены коррупциогенные факторы. Из 927 152 нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, изученных  Прокуратурой РФ за 2010 год, коррупциогенные факторы были выявлены в 37 647 документах.

Приведенная статистика свидетельствует об эффективном осуществлении органами прокуратуры антикоррупционного анализа российского законодательства. В то же время, начиная с 2008 года, практика антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры выявила ряд проблем, решение которых позволит повысить эффективность ее проведения.

Прежде всего необходимо определиться с перечнем коррупциогенных факторов. Так, В.Л. Кудрявцев предлагает изменить порядок расположения в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96; далее — Методика) коррупциогенных факторов, поставив в начало те из них, которые связаны с компетенцией правотворческого органа, делегированием ему полномочий по принятию нормативных правовых актов[1]. Допущенные дефекты делают нормативный правовой акт незаконным, что неизбежно влечет его отмену.

Как справедливо отмечает А.Ю. Винокуров, едва ли можно согласиться с авторами Методики в том, что любой факт принятия нормативного правового акта за пределами компетенции есть коррупциогенный фактор[2].

Из средств прокурорского реагирования для приведения нормативных правовых актов (в том числе принятых с нарушением компетенции) в соответствие действующему законодательству широко применяется протест прокурора, которого вполне достаточно для того, чтобы отменить или «исправить» незаконный акт. Так, в 2010 году принесено 18 924 протеста (в 2009 году — 23 747).

Корректировка Методики должна идти по пути исключения из нее такого коррупциогенного фактора, как нарушение компетенции правотворческого органа, и включения в нее нормативных коллизий, игнорирование которых, по мнению специалистов, неоправданно[3].

Еще одним шагом на пути совершенствования механизма антикоррупционной экспертизы может стать включение в главу 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон; Закон о прокуратуре) положений, которые отнесли бы проведение прокурором антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов к деятельности по надзору за исполнением законов, а требование прокурора, вносимое по результатам экспертизы, — к числу актов прокурорского реагирования.

Закон о прокуратуре в принципе не дает ответа на вопрос, является ли проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов неотъемлемой составляющей надзорной функции. Если исходить из сути механизма применения требования об изменении нормативного правового акта, который закреплен в ст. 9.1 Закона о прокуратуре, можно обнаружить, что фактически он детально заимствован из ст. 23 Закона, регламентирующей порядок принесения прокурором протеста на незаконный правовой акт. В связи с этим логично дополнить главу 1 Закона о прокуратуре статьей 23.1 «Требование прокурора», в содержание которой следует перенести положения частей 2 и 3 ст. 9.1 Закона[4]. Тем самым будет внесена определенность в понимание нового направления деятельности прокуратуры как разновидности ее надзорной функции.

В настоящее время ведется дискуссия об обязательности исполнения требования прокурора о внесении изменения в нормативный правовой акт в связи с выявленным в нем коррупциогенным фактором. По мнению Е.Р. Ергашева, требования прокурора обязательны лишь для рассмотрения, но не для исполнения. Обязанностью является также направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта реагирования[5]. Однако такое мнение не основано на норме, сформулированной в п. 1 ст. 6 «Обязательность исполнения требований прокурора» Закона о прокуратуре, согласно которой требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Такое трактование законодательной нормы чревато, с одной стороны, неисполнением закона, а с другой — подрывом авторитета прокуратуры. Требование об изменении нормативного правового акта, предъявленное в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, обязательно для исполнения органом, которому оно предъявлено.

В целях повышения эффективности проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы Закон о прокуратуре необходимо дополнить положениями о порядке обжалования протеста прокурора, требования прокурора, а также о порядке обращения прокуроров с заявлениями в суд о неисполнении протеста прокурора, требования прокурора. В частности, ч. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре целесообразно дополнить абзацами вторым и третьим следующего содержания:

«Протест прокурора, требование прокурора могут быть обжалованы органом государственной власти, органом местного самоуправления, органами управления коммерческой или некоммерческой организации или их должностными лицами вышестоящему прокурору или в суде до истечения установленного срока рассмотрения (принятия мер) по соответствующему акту прокурорского реагирования с незамедлительным уведомлением прокурора, внесшего соответствующий акт реагирования.

Прокурор вправе в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, обратиться в суд в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок протеста прокурора, требования прокурора».

Отсутствие у прокурора возможности реализации права на обращение в суд с целью исключения из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов обусловливает необходимость внесения в ГПК РФ и АПК РФ изменений и дополнений, касающихся порядка обращения прокуроров в суд об изменении или отмене нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы.

Проблемы процессуального механизма оспаривания нормативных правовых актов, в которых выявлены коррупциогенные факторы, вполне очевидны, о чем свидетельствуют многочисленные предложения территориальных прокуратур о необходимости скорейшего изменения процессуального законодательства.

Так, согласно ст. 56 ГПК РФ и ст. 65 АПК РФ при подготовке заявления в суд прокурор должен доказать те обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Как известно, доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. Эти сведения могут быть получены из объяснений сторон и третьих лиц, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств, заключений экспертов и других источников.

На какие обстоятельства можно и должно ссылаться в заявлении, подаваемом прокурором, обосновывая необходимость изменения нормативного правового акта, в котором выявлены коррупциогенные факторы, и доказывая факт создания таким актом (проектом) условий для проявления коррупции? Здесь мы упираемся в сущностное понимание коррупциогенного нормативного правового акта: соответствует он закону или нет?[6]

Полагаем, что в данном случае таким обстоятельством является сам факт принятия уполномоченным лицом или органом нормативного правового акта, в котором прокурором выявлены коррупциогенные факторы, потенциально способствующие возникновению коррупционных правонарушений. Однако для поддержки такой позиции целесообразно внести соответствующие изменения в процессуальное законодательство.

В порядке, предусмотренном главой 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части» ГПК РФ и главой 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» АПК РФ, могут быть поданы заявления о признании недействующими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы. Судебная практика свидетельствует, что именно по этой категории дел органы прокуратуры подают заявления в суды.

Проблема заключается в том, что действующие ГПК РФ и АПК РФ не содержат процессуального механизма рассмотрения поданных прокурорами в суд заявлений о внесении изменений в нормативный правовой акт с целью исключения из него коррупциогенных факторов.

В порядке, предусмотренном главой 25 «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» ГПК РФ могут быть поданы заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые могут быть выражены в отклонении (неисполнении) внесенного прокурором требования об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы. Однако такое регулирование не позволяет в полной мере реализовать новые полномочия прокуроров.

Прежде всего целесообразно ч. 1 ст. 45 «Участие в деле прокурора» ГПК РФ дополнить положением, предусматривающим возможность обращения прокурора в суд с заявлением об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, вытекающих из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 52 АПК РФ.

В статью 245 ГПК РФ, которой определен перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, следует внести категорию дел, рассматриваемых судом по заявлениям прокурора об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, вытекающих из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 192 АПК РФ.

В части 1 ст. 251 «Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов» ГПК РФ необходимо предусмотреть возможность обращения прокурора в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части по основаниям наличия в нем коррупциогенных факторов. Чтобы процессуальный механизм заработал, необходимо изменить ст. 253 «Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта» ГПК РФ, установив, что, если оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо содержит коррупциогенные факторы, суд признает его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 194 АПК РФ.

Процессуальный механизм рассмотрения заявления об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, вытекающих из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре, целесообразно рассмотреть в двух альтернативных вариантах.

1. Дополнить главу 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части» и главу 25 «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» ГПК РФ статьями, учитывающими особенности рассмотрения судами данной категории дел. При этом название главы 24 ГПК РФ изложить как «Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

2. Дополнить подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» раздела II ГПК РФ главой, в которой определить особенности рассмотрения судами данной категории дел.

Также заслуживают внимания следующие предложения А.Н. Дорохова по дополнению процессуального законодательства:

— заявление прокурора должно рассматриваться по правилам рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, что предполагает распределение обязанности по доказыванию по правилам ст. 249 ГПК РФ[7];

— необходимо сохранить подведомственность, подсудность, порядок обращения в суд и рассмотрения заявления судом, установленные процессуальным законодательством по делам об оспаривании нормативных правовых актов;

— следует предусмотреть отсутствие обязанности доказывать нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций при наличии коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте;

— закрепить возможность обращения в суд с соответствующим заявлением в любой момент в течение срока действия нормы (нормативного правового акта);

— предусмотреть возможность приостановления действия нормы, содержащей коррупциогенный фактор, при наличии негативной правоприменительной практики;

— обязательно указывать в резолютивной части решения суда на наличие коррупциогенного фактора в нормативном положении, а также на обязанность органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт, устранить коррупциогенный фактор в течение определенного срока[8].

Требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов, протест на незаконный нормативный правовой акт, направленные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, в соответствии с ч. 3 ст. 91, ч. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре подлежат обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

На практике возникают случаи, когда ближайшее заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления откладывается на длительное время. При этом содержащий коррупциогенные факторы нормативный правовой акт продолжает действовать, что может повлечь за собой коррупционные проявления путем принятия должностными лицами решений, совершения определенных действий, направленных на извлечение выгоды.

Для предотвращения возможности возникновения коррупционных последствий предлагается предоставить право прокурору требовать созыва внеочередной сессии законодательного (представительного) органа[9].

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе) и Закон о прокуратуре не содержат норм об обязательном рассмотрении требования с участием представителя прокуратуры. В то же время участие прокурора позволяет обосновать позицию прокуратуры и разъяснить негативные последствия практики правоприменения нормативного правового акты, содержащего коррупциогенный фактор. Такой подход следует из п. 1.6 приказа Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», в котором руководителям органов прокуратуры предписано обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления (помимо законодательных (представительных) органов), организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. В форме требования об изменении нормативного правового акта в целях исключения коррупциогенного фактора содержатся положения о необходимости рассмотрения требования в определенные сроки и заблаговременного информирования прокурора о времени и месте его рассмотрения.

Очевидно, что такое подзаконное регулирование не дает возможности применения мер административной ответственности в случае неизвещения прокурора о месте и времени рассмотрения требования, что также обусловливает необходимость внесения изменений в законодательство.

В целях повышения оперативности проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы необходимо в Законе об антикоррупционной экспертизе предусмотреть норму, обязывающую нормотворческие органы направлять принятые нормативные правовые акты в органы прокуратуры в течение определенного срока.

В заключение необходимо отметить, что, несмотря на положительную динамику в сфере противодействия коррупции (в частности, введение института антикоррупционной экспертизы и законодательное его обеспечение), на практике нередко возникают как организационные, так и правовые проблемы, для решения которых целесообразно продолжить совершенствование правового регулирования.

Библиография

1 См.: Кудрявцев В.Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. статей / Под общ ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. — М., 2010. С. 60.

2 См.: Винокуров А.Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Там же. С. 254.

3 См.: Карманов А.Е. Деятельность Минюста России по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Официальный сайт Академии Генеральной прокуратуры РФ (http://agprf.org/news/karmanov.rtf).

4 См.: Винокуров А.Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения. С. 256.

5 См.: Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. № 3.

6 Подробнее об этом см.: Кудашкин А.В. Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 25—26.

7 Согласно ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

8 См.: Дорохов А.Н. Заявление прокурора в суд как способ устранения коррупциогенного фактора из нормативного правового акта // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения. С. 74.

9 См.: Бадмацыренова Ю.С. Проблемы реализации полномочий органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы // Там же. С. 248.