Совершенствование правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

В.Ю. МАЗУРОВ,

кандидат юридических наук, доцент

Статья посвящена рассмотрению проблемы совершенствования правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Для решения указанной проблемы предлагается, в частности, преобразование указанного института в институт префектов федеральных округов Российской Федерации с включением их по должности в состав Правительства Российской Федерации в ранге федеральных министров (или заместителей Председателя Правительства Российской Федерации).

Ключевые слова: Российская Федерация, Президент Российской Федерации, Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, Правительство Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, заместители Председателя Правительства Российской Федерации, федеральные министры, федеральные округа, префект, префектура.

On improvement of legal status Presidential Plenipotentiary in the federal districts.

V. Mazurov.

Тhe article deals with the problem of improvement of legal status of plenipotentiary representatives of the President of the Russian Federation in federal districts. As a possible solution to the above-mentioned problem, the author suggests transformation of the above-mentioned institution into institution of prefects of federal districts of the Russian Federation and ex officio incorporation of these prefects into the Government of the Russian Federation in the rank of federal ministers (or deputy Chairmen of the Government of the Russian Federation).

Keywords: Russian Federation, President of the Russian Federation, plenipotentiary representatives of the President of the Russian Federation in federal districts, Government of the Russian Federation, Chairman of the Government of the Russian Federation, deputy Chairmen of the Government of the Russian Federation, federal ministers, federal districts, prefect, prefecture.

Датированный 29 января 2010 г. Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"»  ввел в отечественное законодательство о государственном строительстве весьма интересную новеллу. Отныне полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах законодательным путем предоставлена возможность одновременно замещать и государственные должности членов Правительства РФ (заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров).

Идея введения в состав российского Правительства «территориальных» членов вовсе не нова. Еще во времена премьерства Евгения Примакова, на рубеже 1998—1999 гг. на высшем уровне всерьез обсуждалась идея введения в состав правительства (в качестве вице-премьеров) губернаторов одного из регионов каждого экономического района нашей страны[1]. Строго говоря, и до этого в составе Правительства РФ периодически то возникал, то вновь исчезал пост территориального «министра (или вице-премьера) без портфеля» (сферой ответственности которого, как правило, был Северный Кавказ). Собственно говоря, и на этот раз первым (и пока единственным) должностным лицом, совместившим пост полпреда и члена Правительства, стал именно полномочный представитель Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Александр Хлопонин[2].

Лежащие на поверхности очевидные, что называется, конкретно-политические аспекты такого решения достаточно подробно анализировались в средствах массовой информации (в том числе и в моих публикациях). Повторение соответствующего материала в данном случае представляется малоцелесообразным. Куда более интересным, я полагаю, может быть разговор о более глубинных политико-юридических проблемах, порожденных рассматриваемыми изменениями законодательства. При этом я не собираюсь призывать акцентировать внимание на, что называется, «внутриорганизационных» вопросах — например, на проблеме «двойного служебного статуса» лица, одновременно занимающего государственную должность (члена Правительства РФ) и государственную должность государственной службы (полномочного Представителя Президента РФ в федеральном округе). В конце концов, проблема действительно многочисленных различий между правами, обязанностями и ограничениями государственного служащего и политического руководителя может быть наилучшим образом решена путем перевода должности полпреда из категории должностей госслужбы в категорию госдолжностей (что неоднократно предлагалось в работах российских ученых-"окружников», в частности, в работах К.В. Черкасова).

Гораздо более интересен другой вопрос. Становясь членами Правительства РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, по сути дела, становятся представителями не только Президента, но и Правительства России, а, следовательно — представителями всей системы федеральной исполнительной власти (и шире — всей предусмотренной ст. 77 Конституции РФ единой системы исполнительной власти в Российской Федерации). По сути, при таком подходе полпреды главы государства в федеральных округах становятся фактически представителями Российского государства в целом.

Не должно ли это повлечь за собой определенные изменения в правовом статусе (в том числе и в наименовании должности) рассматриваемых лиц? Возможно, что и должно…

Какими бы могли быть эти изменения? На данный момент спрогнозировать их характер затруднительно, однако некоторые суждения на эту тему предложить можно… Может быть, к примеру, было бы целесообразно изучить опыт Французской Республики — страны с богатой историей правового регулирования вопросов централизации территориального управления. В 1982—1988 гг. в ней был сформирован институт комиссаров Республики — представителей французского правительства в некоторых видах территориальных коллективов страны. С другой стороны, банальное копирование этого опыта, наверное, не нужно. Вряд ли целесообразно создавать, к примеру, институт полномочных представителей Российской Федерации на её собственной территории.

Не исключаю, что стоит присмотреться к институту префектов (существующему, кстати, не только во Франции, но и во многих других зарубежных странах).

В конце концов, Россия — «Третий Рим»[3], а в первом, равно как и во Втором Риме существовали надрегиональные территориальные  префектуры.

Их появление тесно связано с реформами Константина Великого (305-337 гг.) и установлением новой формы политико-территориальной организации Римской империи. В эпоху Константина и его наследников вся территория римской державы была разделена на 120 провинций (территориальных единиц регионального уровня), объединенных в 15 диоцезов (надрегиональных территориальных единиц), в свою очередь, сведенных в четыре префектуры претория:

1. Префектуру претория для Галлии.

2. Префектуру претория для Италии.

3. Префектуру претория для Иллирии.

4. Префектуру претория для Востока[4].

Четыре префекта претория были наделены на подведомственных им территориях высшей (после императорской) судебно-административной юрисдикцией, а также полномочиями по осуществлению надзора за наместниками провинций и викариями диоцезов.

После падения в 476 г. императорской власти в западной половине Империи захватившие Италию остготы, как ни странно, сохранили систему префектур как институт территориального управления. Префект претория для Италии стал «первым министром» остготского двора и представителем интересов римского населения Италии при новых варварских правителях (в этом качестве особенно хорошо зарекомендовал себя известный позднеантичный философ Кассидор). Ну, а префект претория для Галлии остался высшим гражданским должностным лицом на территории захваченного готами Прованса.

В 532 году Прованс был отвоеван у готов франками и … институт префекта, постепенно «мельчая», стал распространяться по франкским, а затем — уже по французским землям, пока, наконец, уже в эпоху Капетингов-Валуа-Бурбонов (987-1792 гг.) «префект» не превратился в «прево» — главу судебно-административного округа («превотажа»), остававшегося вплоть до Великой французской революции основной территориальной единицей Франции.

Меж тем институт префектов в восточной части Римской империи в V—VI веках также претерпел определенные изменения, связанные в том числе и с тем, что Второй Рим в этот период активно стремился вернуть себе владения Рима Первого. В эпоху императора Юстиниана Великого (527-565) ему это отчасти удалось — под власть империи вернулись Италия, Африка, Далмация и южная часть Испании. На возвращенных под власть империи землях были созданы новые префектуры претория. В 534 году была создана префектура Африки, а 20 лет спустя — префектура Италии.

Таким образом, уже к середине VI века в Византийской империи существовало несколько высших должностных лиц в области территориального управления, относившихся к категории «светлейших» (illustres) префектов. Кодекс Юстиниана провозглашал, что «те, кто был удостоен величия [указанных должностей] … будут сообразно со всей мудростью и славой своего достоинства вершить [государственные дела] … так же, как вершил бы [соответствующие дела] сам [император]» (Книга первая, титул XI). Иначе говоря, достоинство власти префектов претория и приравненных к ним лиц, по сути, уравнивалось с достоинством императорской власти —  вернее, рассматривалось как прямое продолжение последней на соответствующих территориях…

 Увы, спустя сто лет после появления Corpus juris civilis новая волна германских, славянских, персидских и арабских нашествий вскоре оставила от описанной выше стройной системы лишь пару отдельных элементов. Восстановлением института префектов как должностных лиц территориального гражданского управления спустя почти 1200 лет Европа оказалась обязанной наполеоновской Франции, стремившейся максимально копировать римские образцы. Кстати, именно из Франции удачно прижившийся институт префектов территориальных единиц (департаментов, провинций, регионов и т.д.) был заимствован многими странами Европы (в первую очередь — Италией).

А что же Третий Рим — Россия? Увы, пока институт префектов на его территории существует, как известно, лишь на региональном уровне — в рамках «Третьего Рима в узком смысле этого слова». Или, говоря другими словами — на территории Москвы, где еще в 1991-1993 годах усилиями сначала Г.Х. Попова, а затем Ю.М. Лужкова была создана система префектур как возглавляемых префектами руководящих инстанций 10-ти административных округов города (Центрального, Южного, Юго-Западного, Западного, Северо-Западного, Северного, Северо-Восточного, Восточного, Юго-Восточного и Зеленоградского). Префекты указанных выше административных округов являются членами Правительства Москвы в ранге министров.

Думается, стоит всерьез обсудить вопрос о том, не пора ли внедрить аналогичную модель и на уровне округов федеральных. Словосочетание «полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе», да еще с возможным прибавлением не менее длинного префикса в виде должности федерального министра или заместителя Председателя Правительства РФ, конечно, звучит. Но не будет ли гораздо лучше звучать словосочетание «префект федерального округа»? Думается, что с точки зрения традиционных державных начал отечественной государственности — безусловно лучше. Да и ex officio соединение статуса представителя Президента и члена Правительства повлечет за собой немало позитивных последствий для обеспечения надлежащей координации вопросов территориального управления…

Конечно, предлагаемая модель может в определенной мере усложнить процедуру назначения «федеральных префектов». Но и здесь существует уже готовый вариант решения. Достаточно, думается, нормативно закрепить в данном случае принцип «двойного ключа» (назначения и освобождения от должности Президентом России по представлению Председателя Правительства РФ), который действует для всех членов Правительства нашей страны. Стоит, думается, отметить, что аналогичные механизмы взаимодействия президентской и правительственной «ветвей власти» предусматриваются и при формировании корпуса префектов Французской Республики… В силу этого, кстати, принцип «двойного ключа», на мой взгляд, следовало бы распространить не только на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (уровень которых аналогичен уровню региональных префектов — комиссаров Республики), но и на уровень главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов, осуществляющих свои функции в конкретных российских регионах (уровень которых аналогичен уровню французских департаментов).

Получив статус префектов федеральных округов и став (в ранге министров или вице-премьеров ) членами Правительства по должности, нынешние полномочные представители Президента РФ станут надрегиональными представителями единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (а не только «президентской вертикали»). Да и сама «президентская вертикаль» в этом случае превратится в куда более мощный «становой хребет» государственного управления — подлинную административно-организующую основу государственного единства Третьего Рима.

Библиография

1  При этом в данном случае, по-видимому, имела место явная или скрытая апелляция к опыту советского периода, когда (начиная с определенного времени) заместителями председателя союзного Правительства были представители всех союзных республик

2 Что интересно, являвшийся ранее губернатором Красноярского края (что показывает, что, по крайней мере, применительно к Северному Кавказу была в принципиальном плане реализована именно описанная выше идея «из губернаторов - в вице-премьеры").

3 Именно Россия, а не только Москва: в письме старца Филофея речь идет о том, что Третьим Римом является все Российское государство, а не только его столица.

4 Подробнее об этом см.: Кулаковский Ю.А. История Византии. Т. I. 395-518 годы. — СПб.: Алетейя, 2003. C. 83. Atlante Storico, Istituto Geografico DeAgostini, Novara, 2007, pp. 52-53. Atlante Storico DeAgostini, Istituto Geografico DeAgostini, Novara, 2005, pp. 38-39; Historischer Weltatlas, Cornelsen Verlag, Berlin, 1997, p. 28; История Древнего Рима / В.И. Кузищин, И.Л. Маяк, О.И. Савостьянова, — М., 1994. С. 336—339.

5 Для «особых», наиболее важных федеральных округов (например, для Северо-Кавказского федерального округа).