Совершенствование правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

В.Ю. МАЗУРОВ,

кандидат юридических наук, доцент Красноярского государственного аграрного университета

Проблема правового статуса полномочных представителей Президетна РФ в федеральных округах рассматривается автором в связи с назначением А. Хлопонина вице-премьером и полномочным представителем Президента РФ в новом Северо-Кавказском федеральном округе.  Становясь членами Правительства РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, по сути дела, становятся представителями не только Президента РФ, но и Правительства России. Повлечет ли это назначение изменения в правовом статусе полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе?

Ключевые слова: правовой статус, исполнительная власть,  полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе.

Датированный 29 января 2010 г. Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”»  ввел в отечественное законодательство о государственном строительстве весьма интересную новеллу. Отныне полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах законодательным путем предоставлена возможность одновременно замещать и государственные должности членов Правительства РФ (заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров).

Собственно, идея введения в состав российского Правительства «территориальных» членов вовсе не нова. Еще во времена премьерства Евгения Примакова, на рубеже 1998-1999 гг. на высшем уровне всерьез обсуждалась идея введения в состав правительства (в качестве вице-премьеров) губернаторов одного из регионов каждого экономического района нашей страны. Строго говоря, и до этого в составе Правительства РФ то возникал, то вновь исчезал пост территориального «министра (или вице-премьера) без портфеля» (сферой ответственности которого, как правило, был Северный Кавказ).

На этот раз первым (и пока единственным) должностным лицом, совместившим пост полпреда и члена Правительства, стал именно полномочный представитель Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Александр Хлопонин. Лежащие на поверхности очевидные, что называется, конкретно-политические аспекты такого решения достаточно подробно анализировались в средствах массовой информации. Повторение соответствующего материала в данном случае представляется малоцелесообразным. Куда более интересным,  полагаем, может быть разговор о глубинных политико-юридических проблемах, порожденных рассматриваемыми изменениями законодательства.

При этом нет нужды призывать акцентировать внимание на, что называется, «внутриорганизационных» вопросах, например, на проблеме «двойного служебного статуса» лица, одновременно занимающего государственную должность (члена Правительства РФ) и государственную должность государственной службы (полномочного Представителя Президента РФ в федеральном округе). В конце концов, проблема действительно многочисленных различий между правами, обязанностями и ограничениями государственного служащего и политического руководителя может быть наилучшим образом решена путем перевода должности полпреда из категории должностей госслужбы в категорию госдолжностей (что неоднократно предлагалось в работах российских ученых, в частности, К.В. Черкасова).

Гораздо более интересен другой вопрос. Становясь членами Правительства РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, по сути дела, становятся представителями не только Президента РФ, но и Правительства России, а следовательно — представителями всей системы федеральной исполнительной власти (и шире — всей предусмотренной ст. 77 Конституции нашей страны единой системы исполнительной власти в Российской Федерации). По сути, при таком подходе полпреды главы государства в федеральных округах становятся фактически представителями Российского государства в целом.

Не должно ли это повлечь за собой определенные изменения в правовом статусе (в том числе и в наименовании должности) рассматриваемых лиц?

Возможно, что и должно…

Какими могли бы быть эти изменения? На данный момент прогнозировать их характер затруднительно, однако некоторые суждения на эту тему предложить можно.

Может быть, к примеру, было бы целесообразно изучить опыт Французской Республики — страны с богатой историей правового регулирования вопросов централизации территориального управления. В 1982—1988 гг. там был сформирован институт комиссаров Французской Республики — представителей французского правительства в некоторых видах территориальных коллективов страны. С другой стороны, банальное копирование этого опыта, наверное, не нужно. Вряд ли целесообразно создавать, к примеру, институт полномочных представителей Российской Федерации на ее собственной территории.

Не исключено, что стоит присмотреться к институту префектов (существующему, кстати, не только во Франции, но и во многих других зарубежных странах). В конце концов, Россия — Третий Рим, а в первом, равно как и во втором Риме существовали надрегиональные префектуры. Кроме того, институт префектов успешно апробирован в России на субфедеральном уровне (в Москве, где десять префектов являются руководителями соответствующего количества административных округов и одновременно — членами Правительства г. Москвы).

Наконец, возможны и какие-то иные, неизвестные пока пути.  Их открытие — задача научных дискуссий, на инициирование которых и направлена настоящая публикация.