Совершенствование процедуры досудебного урегулирования спора как необходимое условие повышения доступа к Суду Евразийского экономического союза

УДК 341.64

Страницы в журнале: 154-159

Е.В. Трунина,

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева Россия, Саранск trunina-customs@list.ru

Исследуются проблемы правового регулирования и практики применения процедуры досудебного урегулирования спора, которая является обязательным этапом рассмотрения спора в Суде Евразийского экономического союза. Рассматривается ряд вопросов, требующих скорейшего разрешения с целью повышения эффективности и востребованности данной процедуры.

Ключевые слова: Евразийский экономический союз, Суд Евразийского экономического союза, Евразийская экономическая комиссия, хозяйствующий субъект, статут, процедура, решение, спор.

Досудебный порядок урегулирования споров, достаточно широко применяемый в экономическом правосудии, является обязательным этапом рассмотрения спора в Суде Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС). Согласно п. 43 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение № 2 к Договору о Евразийском экономическом союзе; далее — Договор о ЕАЭС) спор не принимается к рассмотрению Судом ЕАЭС (далее также — Суд) без предварительного обращения заявителя к государству-члену или Евразийской экономической комиссии (далее — Комиссия) для урегулирования вопроса в досудебном порядке путем консультаций, переговоров или иными способами, предусмотренными Договором о ЕАЭС и международными соглашениями в рамках ЕАЭС, за исключением случаев, прямо предусмотренных Договором о ЕАЭС [1]. Вместе с тем обязательность указанной процедуры для хозяйствующих субъектов государств-членов ЕАЭС не должна превращать ее в формальный этап, предшествующий обращению в Суд ЕАЭС, а напротив, должна являться оперативным, экономичным и результативным способом разрешения конфликтной ситуации. Необходимое условие выполнения данной задачи — наличие четкой и полной правовой регламентации процедуры досудебного урегулирования спора, позволяющей сделать ее действительно эффективной и востребованной.

Досудебный порядок урегулирования — обязательный элемент рассмотрения споров в Суде ЕАЭС, он был закреплен п. 25 Статута Суда ЕАЭС (далее — Статут), а также ст. 4 Договора об обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним 2010 года (далее — Договор 2010 года). При этом в своем первом заключении от 05.09.2012 Суду ЕАЭС пришлось решать вопрос о возможности принятия заявления российского хозяйствующего субъекта ОАО «Угольная компания “Южный Кузбасс”» без предварительного обращения субъекта в Комиссию ввиду отсутствия регламентации предварительного рассмотрения спорных вопросов в Комиссии [11]. В итоге Суд ЕАЭС принял заявление к рассмотрению, ибо обратное, с позиции Суда, означало бы отказ в доступе к правосудию, что является нарушением ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее — Европейская конвенция). Таким образом, уже в первом своем решении Суд ЕАЭС сформулировал правило, согласно которому требования ст. 25 Статута и ст. 4 Договора 2010 года не могут являться абсолютными и не должны применяться автоматически, чтобы в противном случае не были нарушены нормы более высокого уровня, принцип равенства сторон (ст. 2 Статута) и право заявителя на доступ к суду [2].

Решением Коллегии Комиссии от 19.03.2013 № 46 был утвержден Порядок рассмотрения обращений хозяйствующих субъектов об оспаривании решений (актов) Евразийской экономической комиссии, Комиссии Таможенного союза, их отдельных положений или действий (бездействия) Евразийской экономической комиссии (далее — Порядок). Рассмотрим ряд важных его положений в контексте судебной практики международных судов евразийского правосудия.

В соответствии с п. 9 Порядка обращение в Комиссию составляется в письменной форме на русском языке и подписывается заявителем либо его представителем. К обращению прилагается доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия заявителя либо его представителя на подписание этого обращения, также могут предоставляться копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица или физического лица в качестве предпринимателя; документы, подтверждающие обстоятельства, на которых основываются требования заявителя; иные документы и сведения, обосновывающие претензию (п. 10 Порядка). Разбирательство по жалобе проводит Комиссия на основе принципов законности, объективности и открытости (п. 7 Порядка).

В соответствии с п. 11 Порядка при рассмотрении обращения изучаются (анализируются) следующие вопросы:

а) требование заявителя о признании решения, его отдельных положений и (или) действий (бездействия) Комиссии нарушающими права, предоставленные ему международными договорами, заключенными в рамках Таможенного союза  и единого экономического пространства, а также его законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

б) причины несогласия с решением, его отдельными положениями и (или) действиями (бездействием) Комиссии, которые, по мнению заявителя, не соответствуют международным договорам, заключенным в рамках Таможенного союза и единого экономического пространства;

в) соответствие решения, его отдельных положений и (или) действий (бездействия) Комиссии положениям международных договоров, заключенных в рамках Таможенного союза и единого экономического пространства;

г) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым решением, его отдельными положениями и (или) действиями (бездействием) Комиссии;

д) обстоятельства, которые послужили основанием для заявителя считать, что нарушены его права и законные интересы, созданы препятствия для их реализации или на него незаконно возложена какая-либо обязанность;

е) иные доводы и обстоятельства, касающиеся рассматриваемого обращения.

Остановимся на пп. «г» п. 11 Порядка, включение которого связано с тем, что в Комиссию хозяйствующий субъект обращается с оспариванием ее решений и актов, имеющих обязательный характер и затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Все вполне логично и обоснованно, однако как быть в случае, если хозяйствующий субъект считает, что имело место нарушение его прав и законных интересов, а Комиссия утверждает обратное? Подобная ситуация возникла в связи с обращением в Комиссию ООО «Забайкалресурс» и ООО «Ника» о признании не соответствующим международным договорам, заключенным в рамках Таможенного союза, и иным международным договорам, обязательным для государств-участников Таможенного союза, решения от 18.11.2011 № 851 «О Пояснениях к единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза». Комиссия пришла к выводу, что оспариваемым решением не нарушены права и законные интересы заявителей, так как вывоз и классификация товаров осуществлялись ими до вступления в силу решения. В связи с этим Комиссия отказала в удовлетворении требований ООО «Забайкалресурс» и ООО «Ника», что послужило поводом для последующего обращения хозяйствующих субъектов в Суд ЕАЭС.

Коллегия Суда ЕАЭС не поддержала вывод Комиссии, указав, что предполагаемое нарушение их прав и законных интересов, выразившееся в изменении классификации товара, начислении и взыскании таможенных пошлин и соответствующих сумм пени, произошло в период действия решения [6]. Очевидно, что если хозяйствующий субъект не подтверждает нарушение прав и законных интересов, то Комиссия не осуществляет административную процедуру по досудебному урегулированию спора, хотя возможность и основания для отказа в применении процедуры Порядок не устанавливает. Получается, что в данном случае процедура не то чтобы не привела к урегулированию разногласий, она фактически не была проведена. Нельзя не учитывать, что условием обращения в Суд является не просто факт нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, а непосредственное нарушение прав и законных интересов, в связи с чем перед Судом ЕАЭС остро стоит задача выработки критериев приемлемости заявления в Суд [5]. В свете этого возникает вопрос, требующий решения — вправе ли Комиссия в досудебном порядке оценивать наличие непосредственного нарушения прав и законных интересов как необходимого условия осуществления процедуры по досудебному урегулированию спора?

Не менее интересным в рассматриваемом контексте является судебное дело по апелляционной жалобе Комиссии на постановление Коллегии Суда ЕАЭС от 17.02.2014 о принятии жалобы ООО «Вичюнай-Русь» к рассмотрению. Как следовало из материалов дела, общество обратилось в Суд ЕАЭС с жалобой об оспаривании действия (бездействия) Комиссии по отказу в направлении запроса в Суд о толковании и разъяснении применения норм международных договоров Таможенного союза и единого экономического пространства. В обоснование жалобы Комиссия сослалась на то, что общество не обращалось для досудебного рассмотрения спора. Вместе с тем общество утверждало, что 9 сентября 2013 г. оно обращалось в Комиссию по поводу того, что имеет место правовая неопределенность в применении норм международных договоров Таможенного союза и единого экономического пространства, в связи с чем указывало на бездействие Комиссии и просило обратиться в Суд ЕАЭС. 16 октября 2013 г. Комиссия проинформировала общество об отсутствии правовой неопределенности в указанных им нормативных актах. С учетом того, что в ответе Комиссии вполне определенно была изложена ее позиция относительно тех обстоятельств, на которые ссылался заявитель, общество расценило действия Комиссии как реализацию процедуры досудебного урегулирования спора. Комиссия в свою очередь не отрицала факта обращения общества в Комиссию, однако, по ее мнению, жалоба на действия (бездействие) Комиссии, поданная в Суд, и обращение общества являются разными по предъявляемым требованиям документами, в связи с чем предварительное обращение общества не может свидетельствовать о соблюдении обществом предусмотренной досудебной процедуры обжалования. На основании этого общество просило отменить постановление Суда и прекратить производство по делу. Решением Апелляционной палаты Суда ЕАЭС от 31.03.2014 апелляционная жалоба Коллегии была оставлена без удовлетворения. Суд констатировал, что из ответа Комиссии усматривается, что ею «проведен анализ сложившейся ситуации, определена собственная позиция в отношении поставленных перед ней заявителем вопросов, тем самым Комиссией реализовано право досудебного урегулирования спора» [10].

Схожая ситуация возникла в связи с направлением в Суд ЕАЭС заявления компании «Фольксваген» об оспаривании отдельных положений решения Комиссии от 14.05.2013 № 113 «О применении антидемпинговой пошлины в отношении легких коммерческих автомобилей, происходящих из Федеративной Республики Германия, Итальянской Республики и Турецкой Республики и ввозимых на единую таможенную территорию Таможенного союза» (далее — Решение № 113). Постановлением Коллегии Суда ЕАЭС от 07.10.2014 компании было отказано в принятии к рассмотрению заявления в связи с нарушением процедуры досудебного урегулирования спора [8]. Причиной данного отказа послужило направленное в Суд ЕАЭС возражение Комиссии о несоблюдении предварительного порядка урегулирования спора. При этом аргументация Комиссии о нарушении досудебной процедуры заслуживает пристального внимания и осмысления, так как вносит серьезные коррективы в ее применение. В частности, несоблюдение процедуры заключалось не в отсутствии факта предварительного обращения компании в Комиссию, которое имело место, а в изложении в заявлении ряда новых аргументов и требований, которые не были приведены в предварительном обращении в Комиссию. По мнению Комиссии, это обстоятельство не позволило ей принять во внимание все аргументы компании по урегулированию спора в досудебном порядке. Коллегия Суда поддержала позицию Комиссии и указала в постановлении, что «изложенные заявителем дополнительные требования и аргументация имеют существенное значение, возможность урегулирования спора в Евразийской экономической комиссии во внесудебном порядке не исчерпана». В свете изложенного появление особого мнения судьи Т.Н. Нешатаевой, которая не согласилась с подобным выводом Суда, представляется вполне закономерным [7]. В частности, ею отмечается, что правило о досудебном урегулировании спора не является абсолютным и не запрещает заявителю изменять доводы после обращения в Комиссию и до обращения в Суд. Судьей приводится пять веских аргументов в подтверждение соблюдения в данном случае досудебной процедуры.

Во-первых, Договор 2010 года не содержит императивной нормы о том, что все доводы хозяйствующего субъекта должны быть изложены в заявлении в Комиссию. Более того, изменение и улучшение аргументации в ходе подготовки к рассмотрению дела является неотъемлемой частью юридической практики и, учитывая сложность и относительную редкость споров из антидемпинговых правоотношений, служит лишь правильному и всестороннему рассмотрению спора.

Во-вторых, практика международных судебных учреждений демонстрирует взвешенный и гибкий подход к вопросу об исчерпании средств правовой защиты, правилу, которое имеет аналогичную природу по отношению к установке о досудебном урегулировании спора в Комиссии. Более того, заявитель обращался в Комиссию дважды — в 2013 и 2014 годах, и Комиссия в своих ответах затронула все эти вопросы.

В-третьих, есть основания утверждать, что отказ в принятии заявления к рассмотрению со стороны Суда ЕАЭС и указание в судебном акте на необходимость повторного обращения в Комиссию является нарушением принципа res judicata о запрете повторного принятия правоприменительным органом акта по тому же предмету, основанию и с теми же сторонами в споре.

В-четвертых, в отказе усматривается нарушение принципа свободы доступа к суду (ст. 6 Европейской конвенции), поскольку попытка неоднократно использовать досудебную процедуру объективно не может рассматриваться иначе, чем как нежелание Суда оказать быструю, эффективную помощь в разрешении конфликта в целях защиты прав и интересов хозяйствующих субъектов на территории Таможенного союза, что является основной функцией Суда.

В-пятых, подобный отказ Суда ЕАЭС исключительно по основаниям необходимости изложения одних доводов в Комиссии и Суде производит подмену понятий «судебная процедура» и «досудебная процедура». Доводы не могут меняться лишь в суде высшей инстанции при проверке решения нижестоящей инстанции, вступившего в законную силу (принцип estoppel).

Также в особом мнении отмечено, что при рассмотрении фактов обстоятельства изучаются с разных точек зрения, и стороны вправе представлять свои доводы свободно (принцип состязательности). До тех пор, пока решение не вступило в силу, доводы подлежат трансформации. В такой конструкции принцип estoppel не действует до появления решения, имеющего силу закона. Введение принципа estoppel ранее законного решения означает, что у хозяйствующего субъекта никогда не будет свободы на реализацию принципа состязательности. Иными словами, принцип estoppel может лишить возможности реализовать принцип состязательности. В итоге судья делает вывод, что в данных обстоятельствах Суд ЕАЭС был обязан принять заявление к рассмотрению, ибо все необходимые досудебные процедуры были соблюдены, и, совершив обратное, Суд нарушил основные принципы правосудия: доступ к суду, состязательность, res judicata, estoppel и т. д.

Однако если постановлению Суда ЕАЭС дано обстоятельное заключение, то оценка порядку проведения Комиссией урегулирования спора отсутствует, хотя вопрос о том, были ли приняты меры к тому, чтобы исчерпать в досудебном порядке все возможные средства и механизмы урегулирования конфликтной ситуации, имеет немаловажное значение. Обратимся к нормам Порядка. Согласно п. 12 этого документа общая координация работы в Комиссии возлагается на Правовой департамент Комиссии, который вправе:

а) определять соисполнителей по обращению, запрашивать у соисполнителей и других департаментов Комиссии заключение и в случае необходимости иные материалы и документы, касающиеся существа обращения;

б) привлекать для участия в рассмотрении обращения сотрудников других департаментов Комиссии, к компетенции которых относятся изложенные в обращении вопросы;

в) запрашивать в установленном порядке у органов государственной власти государств-членов, заявителей, иных юридических и физических лиц государств-членов материалы (в том числе аналитические), заключения, статистическую информацию, иные документы и сведения, необходимые для рассмотрения обращения, либо по своему усмотрению поручать выполнение этих действий соисполнителям;

г) организовывать и проводить совещания с участием представителей департаментов Комиссии, органов государственной власти государств-членов, а также органов, созданных в соответствии с международными соглашениями и решениями консультативных органов (при необходимости);

д) проводить переговоры (консультации) с заявителем (представителем заявителя) в случае, если в обращении имеется соответствующее ходатайство, а также по собственной инициативе.

Кроме того, согласно п. 8 Порядка «Правовой департамент Комиссии, соисполнители не связаны доводами, содержащимися в обращении, и могут проверить оспариваемые решения, их отдельные положения или действия (бездействие) Комиссии в полном объеме». Иными словами, арсенал правовых средств позволяет Комиссии получать достаточно информации для принятия решения. Для полноты представления последствий рассмотренного судебного решения укажем, что в последующем хозяйствующим субъектом был выбран иной способ обжалования Решения № 113 — в Орган по разрешению споров Всемирной торговой организации (далее — ОРС ВТО). В частности, 21 мая 2014 г. Европейский союз направил официальное сообщение в секретариат ВТО с просьбой о проведении консультаций с Российской Федерацией об антидемпинговых пошлинах, введенных в отношении легких коммерческих автомобилей из Германии, Италии и Турции. Таким образом, Российская Федерация стала ответчиком уже по третьему спору, рассматриваемому в рамках ОРС ВТО [4].

Суд ЕАЭС демонстрирует более жесткий подход к применению процедуры досудебного урегулирования споров, что следует из анализа немногочисленной судебной практики Суда ЕАЭС, состоящей только из постановлений Коллегии Суда ЕАЭС. В этом контексте следует отметить постановление Коллегии Суда ЕАЭС от 01.04.2015 об отказе в принятии заявления ЗАО «Компания автоприцепов» к Комиссии об оспаривании абзаца 2 пп. «а» п. 5 Решения Коллегии от 25.12.2012 № 294 «О Положении о порядке ввоза на таможенную территорию Таможенного союза продукции (товаров), в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза» (далее — Решение № 294) [9]. Из приложенных к заявлению документов следует, что 11 июля 2014 г. заявитель обратился в Комиссию с просьбой внести изменения в Решение № 294. Письмом от 24.10.2014 № 16-659 Комиссия сообщила ЗАО «КАПРИ» о том, что специальная техника (полуприцепы для перевозки наливных грузов) являются объектами регулирования технического регламента (Решение Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 № 877 «О принятии технического регламента Таможенного союза “О безопасности колесных транспортных средств”» (вместе с «ТР ТС 018/2011. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности колесных транспортных средств»); далее — ТР ТС) и что письмо заявителя направлено на рассмотрение в Министерство промышленности и торговли РФ, так как данный орган является ответственным разработчиком ТР ТС. Как справедливо подметил А.С. Исполинов, «Суд истолковал эту ситуацию в режиме наибольшего благоприятствования для ЕЭК, постановив, что факт отсутствия письма Минпромторга “не позволяет сделать вывод о завершении и соблюдении порядка досудебного урегулирования спора”» [3]. При этом Суд ЕАЭС сослался на следующие положения Регламента Суда ЕАЭС (утв. решением Высшего Евразийского экономического совета от 23.12.2014 № 101 «Об утверждении Регламента Суда Евразийского экономического союза»; далее — Регламент): в соответствии с пп. «е» п. 1 ст. 9 Регламента в заявлении хозяйствующего субъекта о разрешении спора должны указываться сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора. Подпунктом «в» п. 3 ст. 9 Регламента установлено, что к заявлению хозяйствующего субъекта прилагаются документы, подтверждающие соблюдение досудебного порядка урегулирования спора. Иными словами, в число указанных документов с точки зрения Суда ЕАЭС должен был входить ответ Минпромторга России, хотя из дела видно, что ЗАО «Компания автоприцепов» обратилось в Комиссию в июле 2014 года, письмо заявителя на рассмотрение в Минпромторг России было направлено Комиссией в октябре 2014 года, однако до момента обращения в Суд ЕАЭС ответ так и не был получен. Следует отметить: согласно п. 44 Статута, если государство-член или Комиссия в течение 3 месяцев со дня поступления к ним обращения заявителя не приняли мер по урегулированию вопроса в досудебном порядке, заявление о рассмотрении спора может быть направлено в Суд. Нельзя оставить без внимания и п. 45 Статута, в соответствии с которым по взаимному согласию сторон спор может быть передан на рассмотрение Суда до истечения установленного срока. Представляется, что реализация данного пункта требует пояснения необходимости и порядка фиксации выражения взаимного согласия.

Рассмотренный пример ставит под сомнение оперативность осуществления досудебного урегулирования спора, выступающую одним из главных преимуществ досудебных процедур, а также, на наш взгляд, поднимает проблему исчерпания процедуры досудебного урегулирования спора и неопределенности перечня документов, подтверждающих ее завершение, от взвешенного и гибкого подхода к которой зависит обеспечение свободного доступа к евразийскому правосудию.

Вышеизложенное позволяет прийти к выводу, что назрела необходимость в изменениях правовой регламентации процедуры досудебного урегулирования споров Комиссией с учетом уже накопленного опыта по ее применению. Данная процедура должна стать предельно четкой, прозрачной, оперативной, качественной. Только в этом случае она сможет стать действенным способом защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в рамках евразийского интеграционного объединения.

Список литературы

1. Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014). URL: http://www.eurasiancommission.org

2. Дьяченко Е.Б., Мысливский П.П., Нешатаева Т.Н. Евразийская интеграция: роль Суда / под ред. Т.Н. Нешатаевой. М.: Статут, 2015.

3. Исполинов А.С. Суд ЕАЭС: первые решения, первые вопросы. URL: http://zakon.ru/blog/2015/ 05/21/sud_eaes_pervye_resheniya_pervye_voprosy

4. Исполинов А.С. Третья жалоба ЕС на Россию в ВТО: оценки и перспективы. URL: http://zakon.ru/blog/2014/5/27/tretya_zhaloba_es_na_rossiyu_v_vto_ocenki_i_perspektivy#_ftn1

5. Сейтимова В.Х. О некоторых вопросах компетенции Суда Евразийского экономического союза. URL: http://pravo.zakon.kz/4728386-o-nekotorykh-voprosakh-kompetencii-suda.html

6. URL: http://courteurasian.org/sm.aspx?guid= 11023

7. URL: http://courteurasian.org/sm.aspx?guid= 12073

8. URL: http://courteurasian.org/sm.aspx?guid= 12093

9.  URL: http://courteurasian.org/sm.aspx?guid= 12913

10. URL: http://worklib.ru/law/392064/

11. URL: http://www.rg.ru/2012/12/03/reshenie-site-dok.html