Совершенствование системы государственного территориального управления в Российской Федерации

К.В. ЧЕРКАСОВ,

кандидат юридических наук, завкафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского юридического института (филиал) Российской правовой академии Минюста России

Как показывает практика, осуществляемая в настоящее время в России административная реформа, к сожалению, носит во многом избирательный характер в отношении органов государственной власти, относящихся к различным ветвям власти, и их уровней. В субъектах Российской Федерации реформа реализуется лишь в немногих экспериментах[1]. При этом, по справедливому мнению ряда авторов, административная реформа сейчас  заключается в основном в уточнении полномочий органов публичной власти, что напрямую связано с конкретизацией функций не только органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Поэтому все более острым становится вопрос о взаимодействии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также об оптимизации деятельности последних. Система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий Российской Федерации[2].

Однако на сегодняшний день размещение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти проведено крайне неравномерно и бессистемно. Границы их территориальной подведомственности могут не совпадать с субъектами Российской Федерации[3]. Налицо избыточность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации действует свыше 50 федеральных структур, охватывая все без исключения стороны жизни региона. Эти структуры не несут практически никакой ответственности перед населением и обязаны отвечать за свои действия только перед федеральным центром[4]. Так, экс-губернатор Курской области А. Руцкой, говоря о своем регионе, с сожалением заметил: «У нас даже инспекция речных судов имеется, хотя одну речку курица вброд переходит, а другую — теленок»[5].

Ожидаемый управленческий эффект, связанный с осуществленной к настоящему времени реорганизацией территориальных органов федеральных органов государственной власти по окружному принципу, в большинстве случаях не достигнут из-за незавершенности данного процесса[6]. Сложилась ситуация, когда одни федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы или представительства в федеральных округах, другие — в субъектах Российской Федерации, третьи — в федеральных округах и субъектах Российской Федерации, четвертые — одновременно в федеральных округах, регионах и субъектах Российской Федерации, пятые — вообще не имеют таковых.

До сих пор не налажен действенный механизм контроля исполнения части полномочий, переданных вышестоящими органами публичной власти нижестоящим, что приводит к возникновению ситуации, когда важнейшие государственные функции либо не исполняются, либо исполняются крайне неэффективно. Типичные недостатки территориальных органов федеральных органов исполнительной власти — отсутствие стратегической перспективы, последовательности действий, неумение определять приоритеты развития вверенной отрасли, находить резервы и пути привлечения внебюджетных инвестиций. Как и ранее, отмечаются факты местничества, ведомственности, дублирования функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Сложившаяся сегодня многоуровневая система федеральных органов исполнительной власти и, как следствие, повышенная бюрократизация государственного управления могут при определенных обстоятельствах привести к снижению эффективности управленческих решений. Более того, составление схемы управления федеральными округами Администрацией Президента России совместно с Правительством Российской Федерации содержит опасность «формирования двойной системы органов исполнительной власти по “вертикали” — по линии президентских и правительственных структур»[7].

Устранение указанных недостатков в построении и деятельности органов публичной власти выступает одним из приоритетных направлений административной реформы на ближайшую перспективу[8]. В этой связи в юридической литературе неоднократно высказывались суждения о способах и направлениях совершенствования функционирования системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, заключающиеся, в частности, как в предложении включить руководителей территориальных органов федеральных органов государственной власти в состав высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации[9], так и в идее полной ликвидации территориальных структур федеральных органов государственной власти[10]. Выдвигались и иные планы модернизации системы территориального управления в России[11]. Однако данные точки зрения весьма неоднозначны, спорны, а в ряде случаев недостаточно аргументированы.

В то же время следует согласиться с точкой зрения профессора М.А. Лапиной, утверждающей, что формирование окружного уровня территориального управления и передача существенной части полномочий исполнительной власти из центра в федеральные округа — объективная необходимость[12]. Представляется целесообразным начать реализацию административной реформы на уровне федерального округа: путем принятия федеральных программных правовых актов осуществить структурную перестройку территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, образованных как по окружному принципу, так и в субъектах Российской Федерации. Такие акты необходимо ориентировать на долгосрочную перспективу, они должны определять цели, принципы, направления реформы, материальное обеспечение, государственные органы, ответственные за ее проведение, а также систему контроля[13].

Основная цель предлагаемой реформы системы территориального управления в России видится в функционировании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, образованных на уровне федерального округа, с одновременной ликвидацией территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и делегированием их полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Последние станут органами «двойного подчинения». Исключение составят только «силовые» органы, которые вправе иметь свои территориальные структуры и на уровне субъекта Российской Федерации.

Таким образом, низовым звеном практически всех федеральных органов исполнительной власти станут территориальные органы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа. Их полномочия должны позволять регулировать процессы, носящие межрегиональный, межсубъектный характер, а также осуществлять контроль реализации исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им федеральных полномочий, обеспечивать их координацию и соблюдение общегосударственного интереса в субъектах Российской Федерации.

Передача исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных полномочий осуществляется одновременно с передачей соответствующих финансовых ресурсов. Дальнейшая реализация исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных полномочий также финансируется из средств федерального бюджета. Вместе с тем должна быть предусмотрена возможность изъятия переданных федеральных полномочий в случае их неисполнения или ненадлежащего исполнения и соответствующих финансовых средств с последующим наделением ими территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа.

Для этого надлежит определить четкий круг федеральных органов исполнительной власти, которые должны сформировать свои территориальные структуры на уровне федеральных округов. Федеральные органы исполнительной власти, которые своих территориальных подразделений в округах не формируют, направляют в федеральные округа представителей (количество таких органов должно быть минимально). Решение федерального органа исполнительной власти о создании или ликвидации своих окружных подразделений должно приниматься по согласованию с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах[14].

В федеральном законодательстве следует закрепить перечень органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, создание которых обязательно. Систему и структуру данных органов целесообразно выстроить по аналогии с системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, что повысит эффективность их взаимодействия и, как следствие, качество государственного управления[15]. Назначение на должность руководителей указанных органов должно осуществляться только после предварительного согласования кандидатуры как с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе, так и с соответствующим руководителем федерального органа исполнительной власти.

Важно отметить, что Конституция РФ не исключает возможности перехода к предлагаемой организации системы территориального управления. Реализацию управленческих решений в субъектах Российской Федерации должно обеспечить неукоснительное исполнение положений статей 77—78 Конституции РФ, в соответствии с которыми в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России; федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Целесообразность указанной децентрализации исполнительной власти обусловлена происшедшим укреплением в стране властной вертикали, изменением порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Это позволяет сегодня главе государства контролировать соблюдение норм Конституции РФ и федерального законодательства, а также принятых на федеральном уровне государственных решений руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом следует юридически грамотно определить формы и механизмы взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах не только с реформированными окружными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, но и с измененными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом принципа разделения властей. Такая система органов исполнительной власти будет вполне соответствовать конституционным основам разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и принципам федеративного устройства российского государства.

Проведение преобразований территориального управления Российской Федерации должно носить стадийный характер и возможно только после того, как будут окончательно определены полномочия всех уровней и органов государственной власти, объемы ресурсов, которые необходимы каждому из них для самостоятельной реализации своих полномочий. Первоначально целесообразно осуществить изменения в виде пилотного проекта в одном из федеральных округов.

Думается, последовательная реализация предложенного позволит отойти от наблюдающейся сегодня очередной аппаратной перестройки федеральных органов исполнительной власти, существенно повысить эффективность системы государственного управления территориальным развитием, преодолеть несогласованность действий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и исключить дублирование в их работе, устранить мелочное вмешательство территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, усилить контроль над деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, снизить численность федеральных государственных служащих, повысить правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В контексте изложенного логичным видится остановиться на проблеме возможности образования правительства федерального округа. Думается, постановка вопроса о необходимости и целесообразности учреждения на уровне федерального округа правительства во главе с полномочным представителем Президента Российской Федерации или специальным представителем Правительства Российской Федерации как преждевременна, так и абсурдна.

Создание правительства федерального округа, придание полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах и аппаратам полномочных представителей или специальным представителям Правительства Российской Федерации статуса администраций федеральных округов, автономных субрегиональных органов государственной власти с возможным утверждением бюджетов для каждого из семи федеральных округов приведет либо к нарушению принципа разделения властей, либо к ведомственной (отраслевой) вертикали федеральных органов исполнительной власти, спровоцирует сепаратизм федеральных округов (фактически — государств в государстве, федераций в федерации).

Не ясны будут в этом случае и круг полномочий правительств федеральных округов как предположительно органов общей компетенции, их соотношение с Правительством Российской Федерации, степень подчинения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как их центральным аппаратам, так и правительствам федеральных округов. Кроме того, на федеральные органы государственной власти будет необоснованно возложена политико-правовая ответственность за просчеты в сфере регионального развития, допущенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Библиография

1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах».

2 См.: Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С. 38; Константинов П.Ю., Соловьева А.К., Стуканов А.П. Административно-деликтная политика как одно из направлений административной реформы в Российской Федерации // Правоведение. 2007. № 1. С. 6; Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 22.

3 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. для вузов. — М., 2007. С. 246; Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Тюмень, 2005. С. 6, 16.

4 См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 4; Алехнович С.О. Федеративные отношения и безопасность регионального развития // Право и политика. 2007. № 4. С. 52.

5 Цит. по: Кузьмищев В. Не представлять, а управлять. О последних проектах Президента // Российская газета. 2000. 19 мая.

6 См.: Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»; Постановление Правительства РФ от 12.08.2000 № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

7 Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 83.

8 См.: Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 3.

9 См.: Опрятов В.И. Принципы построения системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Центрального федерального округа): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Воронеж, 2006. С. 17.

10 См.: Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. — М., 2004. С. 123.

11 См.: Лобанов И.В. Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2000. С. 22—23; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. — М., 2002. С. 36—38.

12 См.: Лапина М.А. Административная реформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительной власти // Право и политика. 2005. № 10. С. 15.

13 См.: Соловьева А.Н. Проблемы административной реформы в субъектах Российской Федерации / Административная реформа: проблемы развития и совершенствования (IX Лазаревские чтения) // Гос-во и право. 2006. № 8. С. 8.

14 См.: Тихомиров Ю.А. Административная реформа — разработка ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 135—154.

15 См.: Черных А. Некоторые проблемы правового регулирования органов исполнительной власти в субъектах РФ // Власть. 2006. № 12. С. 29.