Совершенствование таможенно-правового регулирования в особых экономических зонах

УДК 346

Страницы в журнале: 91-97 

П.В. ПАВЛОВ,

доктор экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов Таганрогского института управления и экономики

Эффективность функционирования особых экономических зон (ОЭЗ) характеризуется в первую очередь предоставлением таможенных льгот, привлекательных для инвесторов (резидентов зон). В статье рассматриваются существующие таможенные льготы для резидентов различных типов особых зон, в том числе в Калининградской и Магаданской областях, обосновывается недостаточность данных преференций, что не позволяет резидентам зон работать на полную мощность. На основании изучения опыта функционирования ранее существовавших в России свободных экономических зон представлены предложения по совершенствованию таможенно-правового регулирования  в ОЭЗ.

Ключевые слова: особая экономическая зона, резидент зоны, таможенные льготы (преференции), критерии происхождения товаров из особой зоны, таможенный контроль, электронное декларирование.

Improvement of Customs and Legal Regulation in Special Economic Zones

Pavlov P.

Efficiency of special economic zones (SEZ) function is characterized, first of all, as extension of customs privileges attractive for investors (zone residents). In this article author considers existing customs privileges for residents of different types of special zones including in Kaliningrag and Magadan regions, gives the grounds of present preferences deficiency, non permitted to residents to work at capacity. Based on the study of experience of previous free economic zones function in Russia, the author offers ways to improve customs and legal regulation in SEZ.

Keywords: special economic zone, zone resident, customs privileges (preferences), criteria of origin of goods from special zone, customs control, electronic declaring.

В  последние годы в мировой и отечественной практике все чаще стали прибегать к созданию свободных экономических зон как инструментов привлечения инвестиций и апробации новых технологий финансово-правового регулирования экономической деятельности. До недавних пор в российском законодательстве при определении специальных территориальных образований с особым режимом предпринимательской деятельности повсеместно использовался термин «свободные экономические зоны» (ст. 23 Федерального закона от 13.10.1995 № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»). Под свободными экономическими зонами (СЭЗ) в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых в целях решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий[1].

Начиная с 2003 года в нашей стране понятие «свободные экономические зоны» стало постепенно замещаться понятием «особые экономические зоны»[2]. Основное различие между ними состоит в том, что для СЭЗ в первую очередь характерно предоставление таможенных и иных внешнеторговых льгот, привлекающих иностранных инвесторов. В случае с особой экономической зоной отсутствует четко обозначенный порядок создания преференциального экономического режима исключительно для иностранных инвесторов. Государство создает общий льготный режим предпринимательской деятельности, пользователями которого в равной степени могут быть как национальные, так и иностранные инвесторы[3].

Особой экономической зоной (ОЭЗ) согласно ст. 2 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Закон об ОЭЗ) признается определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

На территории Российской Федерации могут создаваться следующие типы ОЭЗ:

— промышленно-производственные;

— технико-внедренческие;

— туристско-рекреационные;

— портовые.

Следовательно, ОЭЗ — это разновидность СЭЗ комплексного типа. Они создаются в целях производства новых видов продукции, развития обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, транспортной и портовой инфраструктуры, организации туристской деятельности[4].

Наиболее интересен для инвесторов, осуществляющих внешнеторговую деятельность в ОЭЗ, льготный таможенный режим свободной таможенной зоны (СТЗ). В ст. 155 Таможенного кодекса РФ СТЗ включена в систему таможенных режимов, применяемых в Российской Федерации, и определена в качестве разновидности экономических таможенных режимов. Нормы же, непосредственно касающиеся применения таможенного режима свободной таможенной зоны, в ТамК РФ 2003 года отсутствуют: «Таможенный режим свободной таможенной зоны (свободного склада) устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим правоотношения по установлению и применению таможенного режима свободной таможенной зоны (свободного склада)» (п. 2 ст. 155 ТамК РФ), т. е. ТамК РФ отсылает к Закону об ОЭЗ. До вступления в силу данного закона вопросы применения таможенных режимов регулировались двумя основными источниками:

ТамК РФ 1993 года (гл. 12) — по таможенным режимам СТЗ и свободного склада;

ТамК РФ 2003 года (раздел II, подраздел 2) — по всем остальным таможенным режимам.

С момента вступления в силу Закона об  ОЭЗ законодательная база регулирования таможенных режимов выглядит следующим образом:

ТамК РФ 2003 года — по всем таможенным режимам, кроме таможенных режимов свободного склада и СТЗ;

ТамК РФ 1993 года (гл. 12) — по таможенному режиму свободного склада;

Закон об ОЭЗ (ст. 37) — по таможенному режиму СТЗ[5].

Согласно Закону об ОЭЗ, свободная таможенная зона — это таможенный режим, при котором иностранные товары размещаются и используются в пределах ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость (НДС), а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин, если иное не предусмотрено в отношении товаров, размещаемых и (или) используемых в портовой ОЭЗ. Схематично режим СТЗ представлен на рисунке.

Под таможенный режим СТЗ помещаются:

— товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации с территорий иностранных государств;

— товары, ввозимые на территорию ОЭЗ с остальной части таможенной территории Российской Федерации;

— товары, находящиеся в промышленно-производственной или технико-внедренческой ОЭЗ и приобретаемые у лиц, не являющихся резидентами ОЭЗ ;

— транспортные средства, ввозимые в портовую ОЭЗ в целях осуществления их ремонта, в том числе капитального ремонта, и (или) модернизации.

Товары могут находиться на территории ОЭЗ в соответствии с таможенным режимом СТЗ в течение всего срока существования ОЭЗ. Ввоз товаров на территорию ОЭЗ и вывоз его с этой территории осуществляются с разрешения таможенных органов. Территория ОЭЗ является зоной таможенного контроля. Таможенный контроль проводится таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации.

Преимуществами льготного режима осуществления предпринимательской деятельности может воспользоваться не каждая хозяйствующая организация, а лишь та, которая признается резидентом ОЭЗ.

Резидентом особой экономической зоны признается коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированная в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципального образования, в границах которого расположена ОЭЗ, и заключившая с органами управления ОЭЗ соглашение о ведении предпринимательской деятельности.

В первую очередь особый режим предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ проявляется в предоставлении резидентам ОЭЗ различного рода льгот:

— таможенных (внешнеторговых);

— налоговых;

— финансовых (различные формы субсидий — в виде снижения арендной платы за пользование земельными участками и производственными помещениями, льготных кредитов и т. п.);

— административных (упрощенные процедуры регистрации организаций, упрощенный режим въезда-выезда иностранных граждан и т. п.).

Специфика правового режима предпринимательской деятельности проявляется еще и в особых гарантиях, которые законодатель предоставляет резидентам ОЭЗ. В соответствии со ст. 38 Закона об ОЭЗ, резидентам ОЭЗ предоставлена гарантия от неблагоприятного изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, означающая, что акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков—резидентов ОЭЗ, за исключением актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, касающихся налогообложения подакцизных товаров, не применяются в отношении резидентов ОЭЗ в течение срока действия соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности.

Товары помещаются резидентами ОЭЗ под таможенный режим СТЗ в целях ведения ими промышленно-производственной, технико-внедренческой или портовой  деятельности. Резиденты ОЭЗ при ввозе и вывозе товаров  получают преференции, представленные в таблице.

Для Калининградской ОЭЗ[6] и Магаданской ОЭЗ[7] при вывозе иностранных товаров установлены особые правила, согласно которым к товарам, прошедшим  достаточную переработку в ОЭЗ, применяются такие же правила взимания таможенных пошлин и налогов, как и для вывозимых российских товаров. Критериями достаточной переработки товаров являются:

в Калининградской ОЭЗ. Товары считаются соответствующими критерию достаточной переработки, если в результате осуществления операций по переработке или изготовлению товаров произошло изменение классификационного кода товара по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД) на уровне любого из первых четырех знаков или изменение стоимости товара при достижении процентной доли добавленной стоимости 30%[8]; 

в Магаданской ОЭЗ. Произведенными в особой экономической зоне считаются товары, с которыми произошло одно из следующих событий:

— изменение классификационного кода товара в соответствии с ТН ВЭД на уровне любого из первых четырех знаков, произошедшее в результате переработки товара при выполнении производственных или технологических операций, достаточных для того, чтобы товар считался происходящим из ОЭЗ; 

— изменение стоимости товара, если величина добавленной стоимости его переработки (обработки) составляет не менее 30% доли цены поставляемого товара (если товар относится к электронной и сложной технике — не менее 15%)[9].

Таможенные органы осуществляют идентификацию товаров, ввозимых на территорию ОЭЗ. В этих целях таможенные органы вправе требовать документы, подтверждающие статус товаров для таможенных целей при их ввозе на территорию ОЭЗ, использовании на этой территории, а также при их вывозе с территории ОЭЗ.

С товарами, помещенными под таможенный режим СТЗ, допускается совершение любых операций, если такие операции соответствуют условиям соглашений о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой деятельности или об осуществлении деятельности в портовой ОЭЗ.

Товары, помещенные под таможенный режим СТЗ, могут быть уничтожены на территории ОЭЗ в случае утраты ими коммерческой ценности под контролем (с разрешения) таможенного органа или отчуждены в пользу другого резидента ОЭЗ с отражением факта их уничтожения или отчуждения в отчетности, представляемой таможенному органу. В портовой ОЭЗ допускается потребление товаров, помещенных под таможенный режим СТЗ.

При прекращении существования ОЭЗ находящиеся на ее территории товары, помещенные под таможенный режим СТЗ, подлежат перемещению в другую ОЭЗ в соответствии с таможенным режимом  СТЗ либо помещению под иной таможенный режим в течение трех месяцев с момента прекращения существования ОЭЗ.

На сегодняшний день, по данным Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ), в реестре зарегистрировано 205 резидентов ОЭЗ, из них:

— 26 резидентов промышленно-производственных зон;

— 158 резидентов технико-внедренческих зон;

— 21 резидент туристско-рекреационных зон[10].

Однако, несмотря на ряд прописанных таможенных и налоговых преференций в Законе об ОЭЗ, возникает опасение, что резиденты зон не смогут работать на полную мощность и производить продукцию и технологии, конкурирующие с иностранными не только за рубежом, но и на российских рынках. Это связано с тем, что перечень предоставляемых резидентам ОЭЗ преимуществ должен содержать не только временные льготы по уплате таможенной пошлины и налогов при ввозе товаров на территорию ОЭЗ, которые можно получить, не становясь резидентом ОЭЗ, с помощью упрощенных процедур таможенного оформления (подача периодической таможенной декларации, выпуск товаров при представлении сведений, необходимых для идентификации товаров, проведение таможенного оформления на объектах таких лиц, хранение товаров на своих складах и др.) и определенного сочетания таможенных режимов (переработка на таможенной территории, временный ввоз, реимпорт и т. п.), но и ряд преференций в области таможенного и налогового обложения, административного регулирования, государственного контроля.

Государственное стимулирование и поддержка резидентов ОЭЗ должны быть, по нашему мнению, дифференцированы в зависимости от срока и объемов инвестиций, доли затрат, произведенных на территории ОЭЗ, важности и приоритетности осуществляемого резидентом проекта для экономики региона и страны в целом. Для реализации этого предложения необходимо учитывать перечисленные ниже рекомендации по совершенствованию правового регулирования в ОЭЗ.

Для стимулирования в промышленно-производственной зоне операций по глубокой переработке, увеличению доли российских затрат в себестоимости конечной продукции можно использовать имеющийся опыт таможенного обложения производимой продукции в ОЭЗ Калининградской и Магаданской областей, предусматривающий предоставление льгот по уплате таможенных платежей при вывозе товаров с территории ОЭЗ в зависимости от страны происхождения товаров с учетом следующих положений:

— товары, признаваемые происходящими из Российской Федерации, не облагаются таможенными  платежами  при  их  вывозе  с территории ОЭЗ и ввозе на остальную территорию России в пределах квот (в натуральном и стоимостном выражении), ежегодно устанавливаемых Правительством РФ. При реализации данных товаров на территории Российской Федерации они подлежат обложению налогами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

— товары, признаваемые происходящими из Российской Федерации, при их вывозе с территории ОЭЗ и ввозе на остальную территорию России сверх квот, установленных Правительством РФ в данном году, подлежат обложению таможенными платежами в отношении товаров иностранного происхождения, использованных для их изготовления, по ставкам  на эти товары, действующим на момент их помещения на территорию ОЭЗ;

— товары, не признаваемые происходящими из Российской Федерации, вывозятся с территории ОЭЗ на остальную территорию России в порядке, установленном таможенным законодательством Российской Федерации, и подлежат обложению таможенными платежами в отношении товаров иностранного происхождения,  использованных для их изготовления, по ставкам на готовые товары (произведенные на территории ОЭЗ), действующим  на момент их вывоза с территории ОЭЗ на остальную территорию России.

Критерий определения страны происхождения товаров необходимо устанавливать исходя из достижения определенной в процентном выражении добавленной стоимости произведенных товаров резидентами ОЭЗ в данной зоне. Размер добавленной стоимости может устанавливаться отдельно для каждого резидента ОЭЗ в зависимости от величины осуществляемых капиталовложений, количества создаваемых рабочих мест, производства продукции приоритетных отраслей народного хозяйства и т. п.

Для устранения  бесконтрольного использования льгот, предоставляемых при вывозе произведенных в ОЭЗ товаров, следует искусственно ограничивать количество льготируемых товаров путем установления квот на их беспошлинный вывоз с территории ОЭЗ на остальную территорию России.

Размер квоты должен пересматриваться каждый год РосОЭЗ и утверждаться Правительством РФ на  основе анализа представленных резидентом ОЭЗ материалов. При принятии решения об установлении квоты на беспошлинный выпуск товаров с территории ОЭЗ на очередной период следует исходить из размера ежегодных  фактических  инвестиций  в  реализацию проекта и объемов выпуска продукции в соответствии с соглашением о ведении предпринимательской деятельности.

При выявлении страны происхождения товаров следует определять минимальный перечень компонентов, из которых производится сборка конечной продукции. Необходимость присутствия минимального перечня в порядке определения страны происхождения — это уход от простой «отверточной» сборки и исключение «псевдосборки», а также возможность постепенной замены иностранных товаров товарами отечественного производства.

С целью дальнейшего углубленного развития отечественных отраслей промышленности минимальный перечень компонентов следует разбить на две группы: отечественные и иностранные комплектующие. Причем в зависимости от сроков реализации проекта ОЭЗ необходимо увеличивать количество российских компонентов в минимальном перечне, уменьшая тем самым количество иностранных компонентов, т. е. осуществлять своеобразный переход компонентов из иностранного списка в отечественный. Это приведет к увеличению доли затрат российской стороны в общей себестоимости производимой продукции.

В связи с непрерывным производственным процессом система учета и контроля товаров и операций в ОЭЗ должна быть мобильной, гибкой, упрощенной. Оформление отчетной документации на товары и операции, происходящие на территории ОЭЗ, можно осуществлять с использованием правил электронного обмена данными. Электронный обмен данными не имеет недостатков, присущих бумажной документации, и дает значительные преимущества и экономию, обеспечивая точность, скорость и сокращение расходов. Замена бумажной документации электронной обработкой данных не только не меняет содержания основных требований к совершаемым операциям и не противоречит действующему таможенному законодательству[11], но и позволит ускорить таможенную обработку грузов и транспортных средств, стать катализатором дальнейшей реформы и модернизации неэффективных таможенных процедур.

Следуя основному принципу таможенной деятельности — содействия развитию торговли без ущерба для эффективности таможенного контроля — при проведении таможенного контроля на территории ОЭЗ таможенные органы должны исходить из принципа выборочности и ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. При выборе форм таможенного контроля должна использоваться система управления рисками (СУР).

Основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование СУР, закреплены в Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации[12]. Управление рисками позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников внешнеэкономической деятельности от излишнего бюрократического контроля. Процедуры, основанные на управлении рисками, дают возможность контролировать производство таможенного оформления на участках, где существует наибольший риск, позволяя основной массе товаров и физическим лицам сравнительно свободно проходить через таможню.

Мировая практика свидетельствует, что правильно построенная система  электронного декларирования, увязанная с СУР, приводит к повышению собираемости платежей и снижению количества нарушений, допускаемых как участниками внешнеэкономической деятельности (резидентами ОЭЗ), так и должностными лицами контролирующих ОЭЗ органов.

Применение данных предложений по совершенствованию таможенно-правового регулирования в ОЭЗ позволит, по нашему мнению, в еще большей степени использовать предоставляемые зонами преимущества межгосударственной кооперации и интеграции,  что будет способствовать снижению транзакционных издержек, удешевлению стоимости конечной продукции, повышению конкурентоспособности различных отраслей народного хозяйства, разработке и внедрению в отечественное народное хозяйство новейших технических достижений мирового уровня.

Библиография

1  См.: Богуславский М.М. Международное частное право. 5-е изд. — М., 2004. С. 247.

2   Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах  государственного регулирования внешнеторговой деятельности» // Российская газета. 2003. 18 дек.

3  См.: Доронина Н.Г. «Особые экономические зоны» во внешнеэкономической деятельности // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 101—102.

4  См.: Егоров В.Е. Туристско-рекреационные особые экономические зоны Российской Федерации: понятия, перспективы и проблемы в профессиональной подготовке специалистов // Туризм: право и экономика. 2009. № 1.

5  Постатейный комментарий Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина. — М., 2006.

6  См.: Федеральный закон  от 10.01.2006  № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

7  См.: Федеральный закон от 31.05.1999 № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области».

8  См.: Постановление Правительства РФ от 30.03.2006 № 171 «Об утверждении Правил применения критериев достаточной переработки и выдачи соответствующих сертификатов в отношении продуктов переработки товаров, ввезенных в соответствии с таможенным режимом свободной таможенной зоны, применяемым в Калининградской области».

9  См. п. 6 ст. 6 Федерального закона от 31.05.1999 №104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области».

10  См.: Информационный портал  ОЭЗ // URL: http: // www.rosoez.ru / Резиденты ОЭЗ / Реестр резидентов ОЭЗ. 09.09.2009.

11 Согласно п. 8 ст. 63 ТамК  РФ 2003 года, документы, необходимые для таможенного оформления, могут быть представлены в форме электронных документов.

12  Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур, заключенная в г. Киото 18.05.1973,  в ред. Брюссельского протокола от 26.06.1999 (International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures (Bruxelles, 1999), Kyoto Convention). General Annexes, Chapter 6, Guidelines on Customs Controls.