Совершенствование территориальной организации Федеральной службы судебных приставов

УДК 342.951 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №6 2011 Страницы в журнале: 63-67

В.А. ГУРЕЕВ,

кандидат юридических наук, зав. кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Минюста России,

А.А. САЛОВ

аспирант Российской правовой академии Минюста России

Обосновывается значимость роли, которую играет территориальная организация Федеральной службы судебных приставов, с учетом специфики российских регионов; анализируются недостатки и противоречия в данной сфере, осуществляется поиск путей их устранения.

Ключевые слова: территориальная организация, территориальные органы, управление, отдел.

Perfection of the territorial organization Federal Agency of court enforcement officers

Gureev V., Salov A.

The importance of a role which is played by the territorial organization of Federal Agency of court enforcement officers  taking into account specificity of the Russian regions is proved; lacks and contradictions in the given sphere are analyzed, search of ways of their elimination is carried out.

Keywords: territorial organization, territorial bodies, department, division.

В  современной научной литературе практически отсутствуют исследования, посвященные вопросу территориальной организации Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП). Несмотря на свою актуальность, данный аспект не получил должного внимания в рамках многочисленных работ, связанных с организационно-управленческой деятельностью ведомства. Между тем анализ проблем, существующих в области территориального устройства, мог бы послужить дополнительным материалом для целей дальнейшего развития темы совершенствования службы в целом.

Территориальная организация является важным инструментом, используемым ведомством для повышения эффективности и качества взаимодействия с населением, наиболее рационального и продуктивного распределения имеющихся штатных единиц. Как известно, само понятие «организация» может быть рассмотрено с двух точек зрения: с одной стороны, как деятельность (процесс организовывания), с другой — как результат организационной деятельности (организованность)[1]. В рамках триады «управление — организация — руководство» категория организации (как деятельности) направлена на построение организационной структуры; в то же время организационная деятельность определяет цели и смыслы руководства. Именно в условиях организации как сложившегося результата возможно непосредственное управление людьми. Таким образом, организация ФССП (в том числе территориальная) выполняет важнейшую роль в обеспечении стабильности ее функционирования, и от эффективности принимаемых решений в этой области во многом зависят итоги работы всего ведомства.

Основой территориальной организации ФССП выступают ее территориальные органы. В соответствии с Положением о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов (утв. приказом Минюста России от 09.04.2007 № 69) территориальный орган ФССП — управление (отдел) ФССП, действующее на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом единственным на сегодняшний день субъектом Российской Федерации, в котором территориальным органом выступает не управление (УФССП), а отдел (ОФССП), является Ненецкий автономный округ. Управление территориальными органами и контроль их деятельности осуществляет центральный аппарат ФССП.

Раздел IX Регламента Федеральной службы судебных приставов (утв. приказом ФССП России от 27.10.2006 № 140) устанавливает, что создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов ФССП происходит по решению директора службы, на основании схемы размещения территориальных органов, определяемой министром юстиции. В соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30)[2] схема размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти включает их перечень, фонд оплаты труда и предельную численность работников территориальных органов каждого федерального органа исполнительной власти. В настоящее время в требуемом виде схема размещения территориальных органов ФССП не утверждена. В ее отсутствие следует руководствоваться приказом ФССП России от 07.12.2004 № 3 «Вопросы организации территориальных органов Федеральной службы судебных приставов»[3], а также Перечнем территориальных органов Федеральной службы судебных приставов (утв. приказом Минюста России от 09.04.2007 № 69).

Территориальный орган ФССП, руководимый главным судебным приставом субъекта Российской Федерации, состоит из аппарата управления территориального органа и структурных подразделений территориального органа, возглавляемых старшими судебными приставами. При этом структурным подразделением территориального органа является отдел, действующий на установленной территории одной или нескольких административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Различают районные, межрайонные и специализированные отделы.

По состоянию на конец 2009 года общее количество структурных подразделений судебных приставов в российских регионах составило 2557 (в 2007 году — 2574, в 2008 году — 2584)[4]. Безусловно, обеспечение должного уровня обслуживания населения в столь значительном числе подразделений требует системного подхода к проблеме их территориальной организации.

Принципиальное значение в этом вопросе приобретает учет специфики различных регионов. В научной литературе уже отмечалось, что от расположения территориального органа ФССП должна зависеть его структура, количество подразделений, выделяемая ему штатная численность и ресурсное обеспечение[5]. Предлагалось введение категорий территориальных органов ФССП в зависимости от их значимости для ведомства, а также численности населения субъектов Российской Федерации, в которых они расположены[6]. На основе выделяемых признаков было бы возможно определять типовые организационные структуры, штатное расписание и другие характеристики.

Территориальная организация службы судебных приставов каждого конкретного региона должна формироваться с учетом особенностей его масштаба, местности, численности и плотности населения. При принятии решения о создании или упразднении структурных подразделений соответствующего территориального органа необходимо тщательным образом проанализировать и сопоставить все перечисленные факторы в их совокупности с целью нахождения наиболее оптимального варианта, обеспечивающего учет интересов как местного населения, так и самого ведомства. На практике же во многих субъектах Российской Федерации за районным отделом судебных приставов автоматически закрепляется территория, на которой осуществляет свою деятельность определенный федеральный районный суд. В ряде случаев такой подход вполне оправдан и позволяет вести эффективную работу, но подводить «под общий знаменатель» в данном вопросе все регионы неприемлемо.

Обратимся к конкретным примерам. Общее количество исполнительных производств, находившихся на исполнении в Ненецком автономном округе, за 11 месяцев 2010 года[7], составило 13 055. При площади округа 176,8 тыс. км2 и плотности населения 0,2 чел./км2 всю территорию обслуживает Отдел ФССП по Ненецкому автономному округу в отсутствие каких-либо структурных подразделений[8]. Стоит отметить, что наличие единственного в данном регионе районного суда не должно обусловливать подобный подход к организации службы. Характер работы судебных приставов-исполнителей и судей различен. В существующих условиях практически каждый выход пристава на территорию к должнику в отдаленные местности округа увеличивает транспортные издержки, подчас делая их сопоставимыми с размером самой задолженности (труднопроходимые участки тундры позволяют передвигаться на дальние расстояния в основном только посредством воздушных судов). Как следствие, в подобной ситуации судебный пристав-исполнитель скорее склонен, осуществив минимум действий, окончить исполнительное производство с актом о невозможности взыскания, что, в свою очередь, влечет ущемление прав взыскателя.

Если же обратиться к опыту иных субъектов Российской Федерации, близких по уровню нагрузки к Ненецкому автономному округу, то можно констатировать наличие у них более удобной для работы приставов территориальной организации службы, несмотря на существенную разницу в плотности населения, размере территории и т. д.

В частности, в Республике Ингушетия, площадь территории которой составляет 3,6 тыс. км2, при плотности населения  140 чел./км2 и количестве исполнительных производств, находившихся на исполнении за 11 месяцев 2010 года, — 18 783, действуют семь районных и один межрайонный отдел судебных приставов, расположенные в различных частях региона.

В Чукотском автономном округе, имеющем большую территорию (721,5 км2) и меньшую плотность населения (0,1 чел./км2) по сравнению с Ненецким автономным округом, функционирует девять районных и один межрайонный отдел (при общем числе исполнительных производств, находившихся на исполнении за вышеуказанный период, — 19 190).

Данный анализ свидетельствует о том, что территориальная организация службы судебных приставов отдельно взятого субъекта Российской Федерации на общем фоне сравнимых с ним регионов выглядит не всегда логично. Непосредственное «отражение» ведомством территориального устройства районных судов должно использоваться лишь в тех случаях, когда это действительно в полной мере соответствует реальным потребностям, существующим в конкретной местности. При выявлении явных недостатков такой организации необходимо осуществлять поиск путей ее оптимизации, в том числе путем изменения количества структурных подразделений. При этом увеличение числа отделов не должно быть направлено лишь на разрешение сугубо внутренних управленческих задач (появление большего числа старших судебных приставов, их заместителей и т. п.): подразделения должны организовываться для удобства населения. В частности, с точки зрения территориальной организации не вполне оправданным выглядит обслуживание города Петропавловск-Камчатский Камчатского края судебными приставами-исполнителями четырех районных отделов, которые расположены в одном и том же административном здании. Более приемлемым их размещение все же видится в различных частях города.

Особого внимания заслуживает вопрос территориальной организации службы в Москве. Столичное управление на протяжении нескольких лет испытывало потребность в проведении ряда организационно-штатных мероприятий. Несоответствие штатной численности судебных приставов-исполнителей реальной потребности в них, острая нехватка служебных площадей — все это негативно сказывалось на сроках и эффективности исполнения юрисдикционных актов.

Для разрешения сложившейся ситуации было принято решение начать системную реорганизацию московской службы. Речь шла не просто о кадровых перестановках и увеличении числа штатных единиц. Мегаполис с населением более чем 10 млн человек, который обслуживался всего лишь одиннадцатью отделами судебных приставов[9], сформированными на уровне административных округов, безусловно, нуждался в иных подходах к вопросу их территориальной организации. В связи с этим было принято решение о поэтапном увеличении числа структурных подразделений до тридцати трех по принципу территориального деления районных судов, что могло бы, в сравнении с прежним устройством, повысить эффективность деятельности московской службы и сделать ее более доступной для населения.

В 2009 году на первом этапе проводимой реорганизации были упразднены 1-й и 2-й межрайонные отделы судебных приставов по Центральному административному округу, а также отдел судебных приставов по Восточному административному округу; на их месте в штате управления было образовано десять районных отделов[10].

На втором этапе были ликвидированы отделы Северо-Восточного, Западного и Южного административных округов и появились в рамках тех же административных округов десять отделов[11].

Наконец, в первой половине 2010 года завершился третий этап реорганизации: в Северо-Западном, Северном, Юго-Восточном и Юго-Западном административных округах были созданы в штате управления еще двенадцать структурных подразделений[12]. При этом на территории Зеленограда в настоящее время продолжает действовать прежний отдел судебных приставов по Зеленоградскому административному округу.

Таким образом, в условиях равенства числа структурных подразделений управления числу действующих на территории Москвы районных судов московская служба, как предполагалось, должна была бы стать более открытой и доступной для жителей города. Но практическая реализация этой идеи не смогла в полной мере обеспечить достижение желаемого результата. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на некоторые недостатки в новой организации столичного территориального органа и предложить возможные пути их устранения.

С точки зрения формальной стороны проведенных изменений не поддается объяснению идея придания структурным подразделениям, действующим на территории Центрального и Восточного административных округов, статуса районного отдела судебных приставов и отсутствие данного статуса у структурных подразделений службы, образованных в иных административных округах. В целях единообразия, учитывая отсутствие сущностных различий между всеми вновь созданными в ходе организационно-штатных мероприятий отделами, видится необходимым закрепить одинаковый для всех структурных подразделений районный статус, отразив его в их полных наименованиях. Кроме того, не вполне логично, что наименования семи из тридцати трех отделов судебных приставов не соответствуют наименованиям районных судов, в рамках территорий которых они действуют. Подобное положение, в частности, едва ли будет способствовать практической реализации идей о повышении доступности органов государственной власти для населения.

С содержательной точки зрения представляется необходимым придать организационному обновлению столичной службы более завершенный вид. Развитость городской транспортной инфраструктуры, дефицит служебных площадей и т. п. не могут оправдывать размещение трех, четырех или даже семи структурных подразделений в одном административном здании. В частности, в Юго-Западном, Южном, Юго-Восточном, Восточном, Северо-Восточном административных округах действует по три структурных подразделения, в Северном и Западном административных округах — по четыре структурных подразделения. В каждом из этих округов отделы судебных приставов расположены в одном административном здании. По сути, это нивелирует сам смысл проведенной реорганизации, который заключается в попытке приблизить службу к жителям столицы. Смена вывески упраздненного отдела судебных приставов по административному округу на несколько новых, увеличение числа старших судебных приставов — все это безусловно не решает актуальной проблемы больших очередей, в частности, при прохождении общего для всех отделов паспортного контроля или при подаче документов в канцелярию, которая в отдельных случаях так и продолжает работать в прежнем режиме одной очереди для нескольких структурных подразделений. Наличие же среди отделов судебных приставов, имеющих общее местонахождение, специального головного отдела, осуществляющего координацию деятельности всех остальных в пределах определенного административного округа, является рудиментом окружной модели организации службы и не способствует формированию полностью самостоятельных структурных подразделений. В подобной ситуации переход к новым условиям работы столичного ведомства выглядит не вполне завершенным. В целом же сама идея реорганизации московского управления, несмотря на отмеченные недостатки в ее реализации, может только приветствоваться.

Хотелось бы подчеркнуть, что все без исключения субъекты Российской Федерации требуют индивидуального решения вопроса размещения на их территории тех или иных структурных подразделений ФССП. В основе этого подхода должен лежать учет многих разнообразных факторов, при этом каждому конкретному управлению (отделу) необходимо осуществлять поиск собственной оптимальной модели территориальной организации, не ограничиваясь лишь опытом территориального устройства судов.

Следует отметить, что в ФССП видят возможность совершенствования ведомства также и на уровне взаимодействия аппаратов территориальных органов с их структурными подразделениями. В частности, директором ФССП А.О. Парфенчиковым было выдвинуто предложение рассмотреть целесообразность создания специальных межотраслевых отделов с делегированием им ряда полномочий аппарата управления[13]. Это связано со значительной удаленностью отдельных структурных подразделений от самих аппаратов. Территориальные органы соответствующих субъектов Российской Федерации должны как можно тщательнее рассмотреть варианты возможных мест размещения подобных отделов на своей территории.

Ключевым же для ФССП является обеспечение качественной работы структурных подразделений с населением. Учитывая тот факт, что территориальную организацию ведомства в ряде регионов не всегда можно признать вполне удачной, нам видится целесообразным введение такого нового для современной службы судебных приставов института, как институт участковых судебных приставов. Его наличие, с одной стороны, позволило бы компенсировать отсутствие достаточного числа отделов в некоторых субъектах Российской Федерации, а с другой — помогло бы сделать саму организацию ФССП более гибкой, а деятельность в регионах — более оперативной. При этом предполагается, что участковые судебные приставы, осуществляя функции по принудительному исполнению актов юрисдикционных органов в рамках закрепляемых за ними участков (оптимальные размеры которых должны определяться территориальными органами), будут постоянно находиться в тесном контакте с местным населением, что, безусловно, положительно скажется на результатах работы.

Необходимость использования фигуры участкового судебного пристава должна определяться каждым территориальным органом в зависимости от площади региона, наличия труднодоступных территорий с концентрацией значительного числа жителей и т. п.

Принципиальное значение приобретает вопрос правового статуса участкового судебного пристава, который должен будет найти адекватное отражение в нормах Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах». В условиях значительной отдаленности от структурного подразделения территориального органа, обладая лишь статусом судебного пристава-исполнителя, участковый судебный пристав не сможет своевременно осуществлять ряд исполнительных действий и применять отдельные меры принудительного исполнения, которые предполагают обязательное утверждение соответствующих постановлений старшим судебным приставом. Разрешение этой проблемы возможно найти в наделении участкового судебного пристава необходимыми полномочиями.

Участковый судебный пристав должен владеть всей полнотой информации о том, что происходит на его участке. В рамках отведенной ему территории он имеет больше возможностей, в отличие от отдаленного структурного подразделения, вести активную работу с лицами, уклоняющимися от уплаты алиментных платежей, осуществлять контроль  исполнения судебных актов об административном приостановлении деятельности, периодически проводить у местных работодателей проверку исполнения судебных постановлений в отношении работающих у них должников и т. д.

В заключение хотелось бы отметить, что проблемы территориальной организации ФССП при должном внимании к ним со стороны руководителей территориальных органов вполне разрешимы. Каждому региональному ведомству при осуществлении поиска оптимального варианта размещения структурных подразделений на своей территории важно обращаться в том числе к опыту иных субъектов Российской Федерации, заимствуя у них наиболее удачные решения в этой области. В то же время хотелось бы выразить искреннюю надежду на активизацию диалога науки и практики в части выработки конструктивных предложений, касающихся совершенствования территориальной организации ФССП.

Библиография

1 См.: Латфуллин Г.Р., Райченко А.В. Теория организации: Учеб. для вузов. — СПб., 2004. С. 19—20.

2 СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305. Применяется совместно с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452) // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.

3 КонсультантПлюс.

4 См.: Ведомственная статистическая отчетность ФССП России по форме № 1-1 за 2007, 2008, 2009 г. // http://www.fssprus.ru

5 См.: Головин В.В., Калганова Л.А. Повышение эффективности государственного управления (на примере Федеральной службы судебных приставов России) / Под общ. ред. Н.А. Винниченко — М., 2005. С. 392.

6 См.: Головин В.В. Основания принятия управленческих решений главными судебными приставами // Роль органов юстиции в правовом государстве: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Москва, 13—14 ноября 2001 г.). С. 296.

7 Здесь и далее количество исполнительных производств указывается на основе ведомственной статистической отчетности ФССП России за 11 месяцев 2010 года // http://www.fssprus.ru

8 Здесь и далее размер площади территории субъектов Российской Федерации, а также уровень плотности их населения приводятся по данным Росстата по состоянию на 1 января 2009 г. // http://www.gks.ru

9 Кроме окружных отделов действовал также межрайонный отдел по особым исполнительным производствам УФССП России по Москве, который сохранен и сегодня.

10 См.: Приказ Управления ФССП России по Москве от 24.07.2009 № 649 «О структурных изменениях в штатном расписании Управления Федеральной службы судебных приставов по Москве» // КонсультантПлюс.

11 См.: Приказ Управления ФССП России по Москве от 17.09.2009 № 777 «О структурных изменениях в штатном расписании Управления Федеральной службы судебных приставов по Москве» // Там же.

12 См.: Приказ Управления ФССП России по Москве от 18.05.2010  № 433 «О структурных изменениях в штатном расписании Управления Федеральной службы судебных приставов по Москве» // КонсультантПлюс.

13 См.: Доклад директора ФССП России А.О. Парфенчикова на заседании коллегии ФССП России «Об итогах деятельности Федеральной службы судебных приставов в первом полугодии 2009 года и мерах по активизации работы во втором полугодии 2009 года» // Практика исполнительного производства. 2009. № 4. С. 11.