Совершенствование управления землями сельскохозяйственного назначения России

К.Х. ИБРАГИМОВ,

доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор Российской правовой академии Минюста России

В статье рассматриваются цели управления землями сельскохозяйственного назначения, а также законы и принципы, присущие управлению вообще и обусловленные особенностями земель и субъектов земельных отношений.

Ключевые слова: земельная реформа, управление землями сельскохозяйственного назначения.

Я не знаю никаких решительных и действенных сил в обществе, кроме самих людей. И если мы считаем этих людей недостаточно просвещенными, чтобы осуществить разумное управление, то выход состоит в том, чтобы вооружить их достаточными знаниями для этого.

Томас Джеферсон, 3-й Президент США

Осуществление земельной реформы «сверху», а не «снизу» при недооценке роли граждан России в ее реализации — вот, на наш взгляд, главное препятствие прогресса на пути земельных преобразований.

Под целью управления землями сельскохозяйственного назначения следует понимать производство максимального урожая конкурентоспособной сельскохозяйственной продукции с единицы площади при одновременном обеспечении воспроизводства и повышения плодородия данных земель и устойчивого развития сельских территорий.

Поскольку от состояния и характера использования земель сельскохозяйственного назначения во многом зависит обеспечение продовольственной безопасности и занятости населения, его здоровье, а также развитие сельской местности, являющейся источником духовности и процветания страны, данная категория земель имеет судьбоносное значение для настоящего и будущих поколений россиян.

От характера управления данными землями в конечном итоге зависит социальная стабильность в российском обществе, развитие всей экономики, суверенитет и территориальная целостность России. Поэтому вопросы управления данной категорией земель касаются каждого гражданина России независимо от того, имеет ли он дачу, садовый, приусадебный, огородный или иной земельный участок.

Следовательно, управление данными землями должно базироваться не только на учете интересов государства, но и на системе интересов граждан страны. Последнее предполагает использование в управлении землями новейших научных знаний, инновационных технологий и методов управления, накопленных не только в данной области, но и в других сферах человеческой деятельности.

Управление землями сельскохозяйственного назначения имеет как общие законы и принципы, присущие управлению вообще, так и специальные, обусловленные особенностями земель и субъектов земельных отношений.

К общим законам относятся:

— закон единства и целостности системы земельного управления, предполагающий организационное и функциональное единство управления. В настоящее время в Российской Федерации этого единства нет, поскольку земельное управление размыто между девятью министерствами страны. Отсутствие целостности управления землями препятствует достижению системности и эффекта синергизма, т. е. не позволяет реализовать преимущества всех связей составляющих управление элементов, мобилизовать их функции, необходимые для эффективного развития управленческих процессов;

— закон обеспечения необходимого числа степеней свободы системы управления. Отсутствие единства системы земельного управления серьезно ограничивает и число степеней свободы управляющих подсистем, что выражается большим числом подзаконных актов, содержащих взаимоисключающие или дублирующие нормы. Например, государственный земельный контроль в Российской Федерации могут осуществлять Росреестр, Ростехнадзор, Росприроднадзор, Россельхознадзор и другие органы государственной власти. Следовательно, эффективность земельного управления предполагает как общность системы управления, так и универсальность законодательных актов, регулирующих земельные отношения. Отсутствие этих двух элементов не обеспечивает гибкости системы земельного управления и ее способности к адаптации к часто меняющимся социальным, экономическим и экологическим условиям. Число степеней свободы управляющей системы, т. е. Правительства РФ, всегда должно превосходить число степеней управляемой подсистемы, т. е. Росреестра, Ростехнадзора, Росприроднадзора, Россельхознадзора и др. Однако фактически число степеней свободы Правительства РФ намного меньше суммарного числа степеней свободы перечисленных ведомств, что подтверждается п. 1 ст. 3 ЗК РФ, согласно которому к полномочиям государственного управления Российской Федерации в области земельных отношений относятся лишь управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и землеустройства. Отсутствие необходимого превосходящего диапазона числа степеней свободы у Правительства РФ в регулировании земельных отношений перед управляемыми им подсистемами (министерствами и ведомствами) подтверждается и тем, что решение наиболее важных земельно-правовых проблем в ЗК РФ более 20 раз отсылается к «уполномоченным органам исполнительной власти». Причем этим мифическим «уполномоченным органам» делегировано право на регулирование и таких важных вопросов, как установление порядка определения цены земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и их оплаты (ст. 36 ЗК РФ), порядка организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (п. 4 ст. 38 ЗК РФ), порядка осуществления государственного мониторинга земель (п. 4 ст. 67 ЗК РФ), государственного земельного контроля (п. 2 ст. 71 ЗК РФ) и др.;

— закон обеспечения необходимого разнообразия систем управления земельными ресурсами, предполагающий, что системы управления должны быть согласно ст. 1 ЗК РФ дифференцированными, равно как и правовые режимы земель. Это обусловлено наличием у субъектов Российской Федерации существенных отличий в природно-климатических, социальных, экономических и иных факторах. Однако, как свидетельствует фактическое положение дел, в большинстве регионов земельные законы, как правило, копируют федеральное законодательство. Стремление к соблюдению требований ЗК РФ просматривается в нормативных правовых актах Российской империи и бывшего СССР. Например, Екатерина II повелевала башкирскому губернатору самостоятельно организовать государственное межевание земель с учетом местных особенностей;

— закон соотносительности управляющих и управляемых систем. Управляющая (Правительство РФ) и управляемые (министерства, ведомства, муниципалитеты) подсистемы  должны иметь схожие структуру и функциональные возможности, а также цели, задачи и направления деятельности. Только при соблюдении данного положения возможно достижение рационального сочетания преимуществ единоначалия и коллегиальности в управлении земельными ресурсами.

К специальным законам управления землями сельскохозяйственного назначения относятся:

— закон сезонного выполнения мероприятий по сохранению плодородия сельскохозяйственных угодий, обусловленный сезонностью погодно-климатических условий. Ввиду доминирования климатических различий, на севере страны сезон реализации мероприятий по сохранению и повышению плодородия почв будет короче, чем на юге. Следовательно, на севере страны при выполнении данных мероприятий необходимо в сжатые сроки оперативно сконцентрировать финансовые, трудовые, технические, научные и иные ресурсы на выполнение намеченных задач по охране почв;

— закон целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, предусматривающий согласно статьям 1 и 77 ЗК РФ устройство правового режима данных земель таким образом, чтобы они использовались сугубо для нужд сельского хозяйства. Причем особо ценные из них не подлежат изъятию для несельскохозяйственных нужд либо ограничиваются в таком изъятии;

— закон обязательного наличия квалификации и опыта работы на земле для лиц, претендующих на использование земель сельскохозяйственного назначения. Игнорирование требований данного закона действующим земельным законодательством привело к обвальному снижению плодородия земель России, что выражается в массовых случаях эрозии, опустынивания, засоления, заболачивания, уплотнения и других видах негативных проявлений деградации сельскохозяйственных угодий на миллионах гектарах. Если Земельный кодекс РСФСР 1991 года и Закон РСФСР от 22.11.1990 № 348-1 «О крестьянских (фермерских) хозяйствах» предусматривали в качестве обязательного требования наличие у претендентов-земледельцев соответствующей квалификации и опыта работы, то ныне действующие их законы-аналоги полностью игнорируют эти требования. Это недопустимо, поскольку современное сельское хозяйство в условиях глобального потепления климата вынуждено использовать для снижения рисков неурожая современные высокотоксичные агрохимикаты и технические и технологические средства, наносящие почвам, окружающей среде и здоровью человека непоправимый вред. Более того, засилье  генно-модифицированных сортов сельскохозяйственных культур требует дополнительного внимания к экологичности аграрного производства. Прежде чем получить право использовать земли сельскохозяйственного назначения, претенденты, на наш взгляд, обязаны получить соответствующее образование и диплом на краткосрочных аграрных курсах.

Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что главные беды России относительно нерационального и неэкологичного использования земель сельскохозяйственного назначения происходят от игнорирования перечисленных выше законов управления землями. Многие проблемы в данном направлении были бы решены, если бы управление землями сельскохозяйственного назначения было сконцентрировано в рамках единого министерства земельных отношений России, как нами предлагалось в монографии «Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения» [1].

Библиография

1 Ибрагимов К.Х. Правовой режим сельскохозяйственного назначения. — М., 2004. С. 232—237.