Советская доктрина о характере консульской службы и правовом статусе консула

УДК 341.8
 
О.А. ЛАВРИЩЕВА,
соискатель кафедры теории и истории государства и права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина
 
В статье рассматривается проблема изменения в советский период научного представления о характере консульской службы и правовом статусе консула. Выделяются главные особенности присущие советской доктрине.
Ключевые слова: советская доктрина, советский консул, торговые представительства, монополия на внешнеэкономическую деятельность. 
 
The Soviet doctrine of the character of consular service and consul’s legal status
The article enlarges upon the problem of changing scientific views on the character of consular service and consul’s legal status in the Soviet period. The main peculiarities characteristic of the Soviet doctrine are singled out.
Keywords: Soviet doctrine, Soviet consul, trade representation, monopoly on foreign-economic activity.
 
Возникновение консульского института было связано с защитой интересов внешней торговли и частных лиц представляемого государства. В результате политики советского государства, установившего монополию на внешнеэкономическую деятельность, появляются специальные органы — торговые представительства, в компетенцию которых стало входить осуществление внешнеторговых функций на государственном уровне. Формирование закрытого общества ограничило выезд советских граждан за рубеж. Получалось, что в круге ведения советского консула не осталось ничего, связанного с традиционной консульской деятельностью. Перед советскими исследователями встал вопрос: «Что представляет собой советский консул?»[1] Соответственно, изменились и научные представления о характере консульской службы.
В первые годы существования Советского государства высказывались сомнения в необходимости сохранения консульской службы. А.Б. Сабанин в своей работе «Посольское и консульское право» указывал, что первые годы существования советской власти протекали под углом зрения сомнений в том, стоит ли ради административных функций содержать дорогостоящий консульский аппарат и не поглотится ли он агентурой торгующего государства[2].
Далее А.Б. Сабанин отмечал, что исследователи, которые ранее правильно указывали, что «центр тяжести консульской деятельности переносится на выполнение…административных функций», были вынуждены признать, что потребность в защите интересов советских граждан, советских судов, советского государства вызвала необходимость воспользоваться этим институтом[3]. Таким образом, А.Б. Сабанин пришел к выводу, что советский консульский аппарат необходим для защиты интересов «советских граждан, советских судов, советского государства», и констатировал, «что даже путем отрицания и эти авторы пришли к выводу о полезности для советского строительства консульского института как одного из путей к осуществлению вне пределов республики государственно-административных функций и функций по защите граждан»[4].
В связи с сужением сферы консульской деятельности стали высказываться мнения о сохранении консульского института, но о придании ему другого значения, прежде всего административного. Большинство советских исследователей (Н.Н. Кравченко, В.Н. Дурденевский, И.П. Блищенко, А.М. Ладыженский, Ю.Д. Ильин, Е.А. Коровин и др.) отмечали в наборе консульских обязанностей приоритет административных функций. Это было связано с тем, что непосредственно вопросами торговли консулы СССР не занимались, следовательно, защита интересов сферы бизнеса перестала входить в их компетенцию. Профссор А.М. Ладыженский, давая характеристику Инструкции консулам РСФСР, подчеркивал резко административный уклон советской консульской службы. Он писал, что «при национализации внешней торговли и при существовании особых агентов Наркомвнешторга отделение задач торгового представительства от задач чисто административных особенно необходимо»[5]. Аналогичной позиции придерживался и Н.Н. Кравченко, который утверждал, что «в отличие от традиционного широко распространенного (как в иностранных государствах, так и в дореволюционной России) порядка, согласно которому консулы считаются представителями по преимуществу интересов торговых, наши консульства построены на ином принципе, а именно на определенно подчеркнутом воззрении Советской власти на консулов как на носителей прежде всего известных административных функций»[6]. «Центр тяжести всей деятельности наших консулов, — указывал исследователь, давая характеристику Консульского устава СССР 1926 года, — является ныне перемещенным и вместо обычно присущего данной деятельности хозяйственно-коммерческого, на первый план оказывается выдвинутым момент административный»[7]. Н.Н. Кравченко считал, что установление преимущественно административного характера консульских функций «обнаруживает все своеобразие специфической советской точки зрения на сущность и назначение этого рода заграничных наших органов»[8].
В.Н. Дурденевский считал, что основной задачей советского консула является защита экономических и правовых интересов советского государства и его граждан за границей, при
решении этой задачи консул выступает «своеобразным административным центром»[9].
Ю.Д. Ильин также указывал на смещение акцента с коммерческого характера деятельности советских консулов на административный. Он писал, что «за границей органами осуществления государственной монополии внешней торговли являются торговые представительства, на которые возложены функции представления торговых интересов СССР, регулирования внешней торговли и ее осуществления. Создание системы специальных органов привело к тому, что в советской литературе ipso facto резюмируется, что деятельность консулов сосредоточена исключительно в области административно-нотариальной»[10].
Наиболее точное определение института советских консулов, не выявляющее торговых функций, дал В.Л. Санчов. Консулы, считал он, это «органы международной администрации, призванные охранять социальные интересы граждан пославшего их государства, и которые отличаются от дипломатических агентов, преследующих по преимуществу чисто политические интересы государства»[11]. Он также подчеркнул, что «консулы РСФСР при существовании Наркомвнешторга фактически обязанностей коммерческих агентов не выполняют»[12].
Советские исследователи придерживались мнения о существовании единой дипломатической службы, консулы и дипломаты рассматривались как политические агенты разного уровня. Интересной точки зрения в отношении определения правового статуса советского консула придерживались Трутко-Гуль и А.М. Ладыженский. Они указывали на сближение характеров советской дипломатической и консульской службы и утверждали, что советский консул такой же дипломатический представитель, но только несколько иного ранга. Первым таким исследованием явилась работа Трутко-Гуля «О советском консуле и консульском кодексе»[13]. По его мнению, советский консул если не «де-юре», то, по крайней мере, «де-факто» является таким же политическим представителем Советской власти в своем округе, каким полпред для всего данного государства. «Консул СССР — такой же политический агент, как и полпред, только иного масштаба. В общем и целом, советский консул является помощником полпреда по известному району; это как бы советник посольства или атташе, имеющий лишь пребывание вне столицы»[14]. Трутко-Гуль, рассматривая консула как представителя правительства СССР в своем округе, подчеркивал, что основной задачей консула является не только защита социально-экономических интересов, но и вообще всех интересов своего государства за границей, в том числе и политических, «поскольку нарушение их может быть констатировано в его консульском округе независимо от того, будет ли ему присвоен дипломатический характер или нет»[15].
Здесь любопытно отметить, что еще А.М. Ладыженский в своей статье «Инструкция консулам Р.С.Ф.С.Р.» утверждал, что советские консулы являются, по преимуществу, дипломатическими представителями, а именно «так сказать, помощниками дипломатических представителей»[16]. Таким образом, и А.М. Ладыженский, и Трутко-Гуль исходили из того, что советский консул — это дипломатический представитель, но иного масштаба.
В.Л. Санчов указывал, что консулы могут выполнять функции помощников дипломатических агентов, но только в случаях защиты политических интересов государства и его граждан[17].
В связи с развитием законодательства о консульской службе приоритетной сферой консульской деятельности стала защита государственных интересов. Многие советские исследователи стали отмечать политический характер консульской службы и настаивать на признании представительного характера консульских органов. Так, А.Б. Сабанин подчеркивал общегосударственное значение консульской работы и ее политический характер[18]. Он отмечал, что консулы не обладают представительным характером, однако, «будучи лишенными права вступать без специального полномочия своего правительства в переговоры политического характера с властями страны своего пребывания, консулы, тем самым, в рамках международного общения образуют особый разряд должностных лиц», вхождение их в число «международноправовых должностных лиц» влечет необходимость признания за ними политического характера»[19].
Из признания за советскими консулами представительного характера исходили так же И.П. Блищенко и В.Н. Дурденевский, но в отличие от Трутко-Гуля и А.М. Ладыженского, они не приравнивали советского консула к дипломатическому представителю: «Мы не можем согласиться с А.М. Ладыженским и с Трутко-Гулем, отстаивавшими взгляд, что консул — прямой помощник полпреда и только»[20]. Они отмечали, что в широком смысле работу консула часто считают работой дипломата, но формально в состав дипломатического корпуса он не входит и политических сношений с иностранными государствами без особых полномочий вести не может[21]. «Консул, — писал И.П. Блищенко, — это официальное должностное лицо, состоящее на дипломатической службе, представляющее свое государство, но не являющееся дипломатом в полном смысле слова, хотя и выполняющее определенные политические функции»[22]. В.Н. Дурденевский отмечал, что «современный консул — не дипломат,  во всяком случае, не только дипломат по своим прямым обязанностям: в первую очередь он — помещенный за границу административный центр, нотариус и отчасти даже судья, имеющий сложные и обширные полномочия»[23].
В.Н. Дурденевский сделал вывод, что неизбежность связи правовых и экономических моментов с политическими объясняет вышеуказанные моменты деятельности консула, а его подчинение дипломатическому ведомству может обосновать трактовку В.Н. Дурденевского в духе Гефтера, как «особого рода дипломатического агента»; «но «особенность» именно заключается в широких административных функциях консула»[24].
Достаточно близкой позиции придерживался К.К. Сандровский. Он полагал, что консульства «обладают представительным характером, выступают от имени государства в целом и являются одним из видов представительств данного государства за рубежом», однако «в отличие от посольств и миссий они не обладают качеством универсального представительства государства за рубежом, а действуют, как правило, в сфере, не затрагивающей собственно политические аспекты отношений с государством пребывания, которыми занимаются посольства и миссии»[25]. Он рассматривал консульства как государственные органы внешних сношений.
Некоторые отечественные исследователи (Н.Г. Зубков, Н.Ш. Блинков, Ю.Д. Ильин и др.) отмечали тенденцию сближения и даже слияния консульской и дипломатической служб. Это объяснялось тем, что между дипломатической и консульской службой установилась самая тесная связь, а дипломатические и консульские кадры во многих случаях были взаимозаменяемы. В. Буланенко писал: «Под влиянием практики Советского Союза и других социалистических стран наблюдается тенденция к повышению политического представительного характера консульского института. Эта тенденция находит выражение в расширении функций, иммунитетов и привилегий консулов, объединении консульской и дипломатической деятельности»[26]. Н.Ш. Блинков указывал: «В условиях современных международных отношений происходит сближение дипломатической и консульской службы, т. е. возникает основание для возрождения точки зрения, отожествляющей консульское представительство с дипломатическим»[27]. Н.Г. Зубков подчеркивал, что «с точки зрения процесса слияния дипломатической и консульской служб, консульское право становится составной частью дипломатического права»[28].
В советской историографии изменился подход и к определению объема консульских иммунитетов и привилегий. Связано это с тем, что в практике социалистических государств наметилась тенденция сближения консульских и дипломатических иммунитетов и привилегий. Если И.П. Блищенко и В.Н. Дурденевский считали, что в отличие от дипломата представительный характер консула выражен менее ярко и, соответственно, его консульский иммунитет более узок[29], то К.К. Сандровский отмечал, что в двухсторонних консульских договорах и конвенциях СССР с зарубежными странами объем привилегий и иммунитетов консульских должностных лиц практически приравнивается к объему привилегий и иммунитетов дипломатических агентов[30].
В советской доктрине появились обоснования отказа от функционального подхода в определении объема консульских иммунитетов. Ю.Г. Демин в своей работе, посвященной проблеме служебного иммунитета в международном праве, высказал мысль о необходимости отказа «от использования служебного иммунитета как не только несовершенного с правовой точки зрения, но и таящего потенциальную опасность возникновения конфликтных ситуаций в международных отношениях»[31]. Он пришел к выводу, что на протяжении веков в консульском праве предусматривалось предоставление консульскому персоналу лишь служебного иммунитета, однако «вот уже два десятилетия характерная особенность консульской практики СССР и других социалистических стран» заключается в предоставлении персоналу консульств не служебного, а дипломатического иммунитета; тенденция, «направленная на замену служебного иммунитета дипломатическим»  объяснялась им невозможностью четко определить границы функционального иммунитета, а так же отсутствием универсального решения проблемы его определения[32]. Ю.Г. Демин подчеркнул, что проводимая Советским Союзом и другими социалистическими государствами «линия на уравнивание консульских иммунитетов и привилегий с иммунитетами и привилегиями дипломатических работников отражает устойчивое направление развития консульского права»[33].
Таким образом, в связи с внесением серьезных корректив в функциональные обязанности советских консулов произошло изменение ориентации советской консульской службы, что породило новые подходы к определению правового статуса консула и характера консульской службы. Функция защиты интересов сферы бизнеса перестала быть для советских консулов определяющей.  Первые годы существования советской консульской службы протекали под углом сомнений в том, стоит ли только ради административных функций содержать консульский аппарат. На это советские исследователи давали положительный ответ и раскрывали полезность развития советского консульского института. На практике советская консульская служба превратилась в административно-хозяйственный придаток дипломатической службы. Советская доктрина правовой статус консула стала идентифицировать со статусом дипломата, а именно сложилось представление о советском консуле как о дипломатическом агенте особого рода, что объяснялось служебным подчинением дипломатическому ведомству. Однако позднее позиция уточнилась. Главными особенностями советской доктрины стали: признание представительного характера советской консульской деятельности, обоснование необходимости сближения дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов, признание политической окраски деятельности консула.
 
Библиография
1 Трутко-Гуль. О советском консуле и консульском кодексе // Советское государство и право.1925. № 1. С. 82.
2 Сабанин А.Б. Посольское и консульское право. — М.-Л., 1930. С. 252—253.
3 Там же. С. 253.
4 Там же.
5 Ладыженский А.М. Инструкция консулам Р.С.Ф.С.Р. // Международная жизнь. 1922. № 16. С. 22.
6 Кравченко Н.Н. Об основных началах консульского права применительно к Советской России. — Саратов, 1925. С.4.
7 Кравчено Н.Н. О консульском уставе С.С.С.Р. // Международная жизнь. 1926. № 9. С. 79.
8 Кравченко Н.Н. По поводу советского консульского устава СССР. — М., 1927. С. 6.
9 Дурденевский В.Н. Консульский Устав СССР // Советское право. 1926. № 3. С. 110.
10 Ильин Ю.Д. Консульства и внешняя торговля // Советское государство и право. 1966. № 8. С. 134.
11 Санчов В.Л. Консульское право. — М., 1923. С. 19.
12 Там же.
13 Трутко-Гуль. О советском консуле и консульском кодексе // Советское государство и право. 1925. № 1. С. 79—84.
14 Там же. С. 82.
15 Труткр-Гуль. Указ. соч. С. 82.
16 Ладыженский А.М.Указ. соч. С. 26—27.
17 Санчов В.Л. Указ. соч. С. 19.
18 Сабанин А.Б. Указ. соч. С. 255.
19 Там же.
20 Блищенко И.П. Дурденевский В.Н. Дипломатическое и консульское право. — М., 1962. С. 220.
21 Там же. С. 217.
22 Блищенко И.П. Правовая организация внешних сношений государств: Дисс. … канд. юрид. наук. — М., 1964. С. 249.
23 Дурденевский В.Н. Международное право. — М., 1947. С. 319.
24 Дурденевский В.Н. Консульский устав Союза Советских Социалистических Республик // Советское право. 1926. № 3.
С. 110.
25 Сандровский К.К. Право внешних сношений. — Киев, 1986. С. 282.
26 Буланенко В. Советское государство и консульское право // Актуальные проблемы современного международного права. Вып. 1. — М., 1971. С. 335.
27 Блинков Н.Ш. Совершенствование консульского института в практике СССР на современном этапе: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1986. С. 58.
28 Зубков Н.Г. Международно-правовое положение консульских представительств и их персонала: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1980. С. 15.
29 Блищенко И.П., Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 217.
30 Сандровский К.К. Указ. соч. С. 282.
31 Демин Ю.Г. О проблеме служебного иммунитета в международном праве // Советский ежегодник международного права. 1988. — М., 1989. С. 213—214.
32 Там же. С. 214.
33 Там же.