Современная российская избирательная система в свете теории общественного выбора

УДК 342.82

Страницы в журнале: 49-55

А.А. Макарцев,

кандидат юридических наук, зав. кафедрой конституционного и муниципального права Новосибирского государственного университета экономики и управления Россия, Новосибирск Makarzew@mail.ru

На основе теории общественного выбора проводится анализ осуществляемой в последние годы реформы российской избирательной системы, и высказывается мнение о том, что содержание современного избирательного законодательства должно способствовать достижению в ходе политической борьбы согласия, направленного на устранение конфликта между личными и общественными интересами. Показано, что иррациональный характер российской избирательной системы определяется как объективными, так и субъективными факторами. Формулируются предложения по совершенствованию современного российского избирательного законодательства.

Ключевые слова: избирательное право, выборы, субъекты избирательного права, общественный выбор, конституционная экономика.

Теория общественного выбора, лежащая в основе конституционной экономики, заключается в экономическом анализе процессов принятия решений по вопросам нерыночного характера. Основной ее задачей является разработка концепции оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве [14, с. 13].

Фактически речь идет о применении экономических теорий в политологии и других связанных с государствоведением науках. Рассмотрение избирательного права с точки зрения теории общественного выбора позволит выявить в его содержании рациональные и иррациональные составляющие. Возможность применения этого подхода определялась тем, что четкая грань между политикой и методами ведения бизнеса отсутствует и все участники политического процесса в своей деятельности руководствуются экономическими принципами, оценивая издержки и возможность получения выгоды [3, с. 146].

Избирательное законодательство является одним из средств регулирования политической жизни государства и общества, в рамках которых на основании разработанных правил и процедур осуществляется политический обмен, направленный на создание условий общественного выбора в отношениях, связанных с ротацией властных субъектов. Важная роль народного представительства, формируемого на основе выборов, в развитии институтов современной экономической системы отмечается многими западными учеными. Так, основатель «висконсинской школы» институционализма Джон Р. Коммонс отмечал, что расширение избирательных прав в Англии и Америке обусловило появление новых субъектов политического процесса, принимающих участие в формировании коллективного мнения о значении таких основополагающих институтов, как собственность и свобода. Содержание этих категорий стало формироваться на основе как «частной воли не имеющего собственности рабочего, так и коллективной воли корпораций и других действующих предприятий» [8, с. 349].

В современном обществе избирательное законодательство должно способствовать достижению в ходе политической борьбы согласия, направленного на устранение конфликта между личными и общественными интересами. Ведь каждый человек обладает индивидуальным видением общего интереса, а также по-своему представляет собственное место в государственном механизме [17, с. 99]. При этом интересы государства, общества, отдельных индивидов могут корректироваться и сталкиваться друг с другом, образуя непрерывную «борьбу за право» [6, с. 16]. При этом закон должен установить охранительный механизм, который может быть использован гражданами для защиты их интересов [10, с. 5], а деятельность избирательных комиссий должна рассматриваться как деятельность по оказанию соответствующих публичных услуг [18, с. 48].

В связи с этим при анализе конкретной ситуации стоит задача не только выявить публичный и частный интересы, но и зафиксировать между ними баланс, который должен найти воплощение в действующей правовой доктрине и стать механизмом применения законодательства. Конструкция интереса в этом случае выступает одним из критериев справедливости. Вследствие этого, рассматривая дела, связанные с защитой избирательных прав, уполномоченный орган (судебные органы, избирательные комиссии и др.), с одной стороны, должен обеспечить реализацию субъективного избирательного права избирателя, направленного на выражение его политической воли и связанных с ней субъективных интересов, касающихся тех или иных политических предпочтений. С другой стороны, необходимо отразить в решении адекватное выражение суверенной воли многонационального народа Российской Федерации, которая материализуется в объективных результатах выборов.

Эффективность избирательного процесса по выборам органов публичной власти определяется не только качеством действующих нормативных правовых актов, но и субъективными факторами, которые вытекают из поведения людей, выступающих в роли избирателей, кандидатов в депутаты и на выборные должности. Участвуя в современных выборах, каждый из них, в соответствии с собственными представлениями, играет свою роль, связанную сформированием  публичных структур. В этом контексте представляет интерес мнение Б. Каплана, который считает, что, с одной стороны, с точки зрения теории публичного интереса демократия прекрасно выполняет свои функции, поскольку предоставляет избирателям то, что они хотят. С другой стороны, результативность реализации этих функций минимизируется, так как в итоге желания избирателей не исполняются. Одна из причин — в том, что избиратели являются иррациональными участниками этого процесса и, принимая решение по политическому вопросу, чаще всего не разбираются в нем. По образному сравнению Б. Каплана, «люди, которые принимают окончательное решение — избиратели, — делают нейрохирургическую операцию, будучи неспособными изучить элементарную анатомию». В современном мире эта иррациональность избирателя стала вполне рациональной: выгоды от того, чтобы разобраться во всех хитросплетениях политической жизни и быть способным голосовать за кандидатов осознанно, на основе изучения их программ, для самого избирателя абсолютно ничтожны (так как его голос ничего не решает), а затраты колоссальны. Если подобное иррациональное решение избиратель принимает в повседневной жизни (оформляя кредит, заключая трудовой договор и т. д.), то для него вскоре наступают негативные последствия. В области политики же, санкция, распространяясь на всех избирателей, теряет свою эффективность, и избиратель, так и не решив индивидуальную политическую проблему, продолжает и в дальнейшем принимать иррациональные решения [7, с. 16—21].

В связи с этим в условиях прямой демократии, механизмы которой в настоящее время не позволяют учесть всю совокупность выгод отдельного индивида, решение может быть принято в пользу экономически неэффективного результата — например, недопроизводства или перепроизводства общественных благ. На это обращал внимание еще Ж.-Ж. Руссо, отмечая, что решения народа не являются всегда безошибочными. По его мнению, каждый желает для себя блага во всем, но не всегда способен увидеть, в чем оно заключается [13, с. 138].

Но это не означает, что необходимо отказаться от форм прямой демократии, в ходе применения которых воля индивида трансформируется в коллективное волеизъявление, не всегда направленное на формирование эффективных механизмов решения политических вопросов. Ведь если рациональное поведение и возможно, то только в рамках индивидуальных действий.

Именно индивидуализм позволяет различным людям действовать разнообразными методами и средствами для достижения одних и тех же целей. По мнению современных ученых, индивиды являются единственными субъектами, принимающими окончательное решение по поводу как коллективных, так и индивидуальных действий [3, с. 64]. Как отмечается в первом российском учебнике по конституционной экономике, «только на первый взгляд идеи о необходимости решать все важнейшие государственные вопросы с участием каждого гражданина кажутся наивными. Однако обратим внимание на те моменты, которые подтверждают схожесть новых современных явлений с практикой голосования малых городов-коммун прошлого. Исход последних выборов в США решался пересчетом голосов в небольших избирательных округах Флориды, где разница составляла сотни и даже десятки голосов, практически как в Древних Афинах и Риме» [1, с. 20—21].

Теория общественного выбора предполагает последовательное проведение принципов индивидуализма во всех сферах жизни, включая и политические отношения. Индивидуальный характер принятия решений характерен для многих политических действий, направленных на реализацию прав личности в сфере участия в решении публично-значимых дел, то есть принятие решений относительно общественного блага. Именно следствием проявления индивидуализма является то, что люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы. Государство или иное публично-правовое образование является площадкой для конкуренции людей за возможность получения политической ренты: влияния на принятие решений, доступа к распределению ресурсов,  места в иерархической лестнице. Политическую ренту в этом случае можно представить в качестве одной из разновидностей экономической ренты, получаемой через политические институты.

Индивидуализм электоральных отношений подтверждается механизмами реализации субъективного избирательного права, закрепленными в российском законодательстве для каждого избирателя. Этим определяются и изменения российского законодательства, направленные на отмену порога явки избирателей. До середины 2000-х годов для признания выборов состоявшимися была необходима явка определенного количества зарегистрированных избирателей. Федеральный закон от 05.12.2006 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» отменил порог явки избирателей для всех выборов, кроме федеральных. Для выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы порог явки избирателей был отменен Федеральным законом от 26.04.2007 № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона ‘‘О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”, а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах».

Наиболее ярко социальная значимость индивидуализма проявляется в периоды политического кризиса. Перефразируя Ф. Хайека, который считал, что «экономическая проблема возникает, как только различные цели начинают конкурировать за имеющиеся ресурсы» [15, с. 129], политический кризис наступает, когда политические цели начинают конкурировать за средства их реализации. В частности, в конце 2011 — начале 2012 годов, после выборов депутатов Государственной Думы, отдельные представители российских политиков посчитали, что избирательная система по выборам нижней палаты федерального законодательного органа не выполняет своей задачи по формированию общенародного представительства, и предприняли попытку использовать для ее решения иные институты прямой и представительной демократии. В частности, в октябре 2012 года прошли выборы координационного совета оппозиции, к задачам которого, по мнению их инициаторов, относилось выдвижение требований оппозиционных сил о проведении в России политических реформ.

Негативным фактором в процессе правового регулирования избирательных отношений является отсутствие в российской правотворческой политике четкой стратегии развития избирательного законодательства, и как следствие, постоянное его реформирование. Так, в первой половине 2014 года были приняты законы, связывавшие возможность политической партии выдвигать кандидатов (списки кандидатов) без представления подписей с уровнем ее поддержки среди избирателей. Например, согласно изменениям, внесенным в российское законодательство Федеральным законом от 05.05.2014 № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» условием поддержки выдвижения политической партией, ее структурным подразделением кандидатов (списков кандидатов) на региональных и муниципальных выборах, при соблюдении которого не требуется представление подписей избирателей, является получение списком кандидатов, выдвинутых этой политической партией, не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу на выборах депутатов Государственной Думы  либо по единому избирательному округу по выборам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Фактически эти законы положили начало новому этапу развития российского избирательного права, который можно рассматривать в качестве некоторой контрреформы по отношению к изменениям, которые были внесены в избирательное законодательство несколько лет назад. В соответствии с принятым по инициативе Президента РФ Федеральным законом от 02.05.2012 № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» политические партии освобождались от сбора подписей избирателей на всех выборах, за исключением выборов главы государства.

С одной стороны, подобный подход согласовывался с ролью политических партий в общественно-политической жизни. Они являются необходимым условием должного функционирования механизма демократии и выражают интересы той или иной части общества и выполняют его волю [16, с. 10]. В силу действовавшей на момент внесения законодательной инициативы редакции Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» с 1 января 2012 г. в политической партии должно было состоять не менее 40 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия обязывалась иметь региональные отделения с численностью не менее 400 членов. Наличие такого количества членов партии в большинстве субъектов Российской Федерации можно было считать показателем уровня поддержки российскими гражданами кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых этой партией, поэтому их регистрация в упрощенном порядке, без предоставления подписей избирателей, видится логичной.

С другой стороны, подобный подход не в полной мере соответствовал уменьшению количества членов политических партий: согласно Федеральному закону от 02.04.2012 № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"» в политической партии должно состоять не менее 500 членов. Создание всероссийских политических партий, состоящих из небольшого количества членов, снизило уровень их легитимности. Эти политические объединения не обладали поддержкой значительного числа российских граждан, но имели право выдвигать кандидатов (списки кандидатов) почти на всех выборах  без предоставления подписей избирателей.

Период 2013—2014 годов являлся «экспериментальной площадкой» избирательных кампаний по выборам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Политические партии, количество которых, в связи с либерализацией институциональных требований к ним, к началу 2014 года увеличилось до 661, оказались в условиях «идеального политического рынка», с точки зрения отсутствия у них различных преференций в сфере выдвижения кандидатов (списка кандидатов).

Проецируя данную ситуацию на принципы экономической системы, можно предположить, что, с одной стороны, увеличение количества политических партий не способствует развитию политического рынка. Вспомним о парадоксе Е. Кантценбаха: чем больше участников рынка, тем ниже уровень конкуренции между ними. Перевод этого парадокса в политическую сферу означает, что идеальный рынок предусматривает наличие большого числа партий, сравнимых по степени влиятельности. Следовательно, доли электората, приходящиеся на каждую партию, снижаются до крайне малых величин. Это приводит к тому, что перемещение преференций избирателей становится малозаметным, конкуренция между партиями стремится к нулю. Перемещение электоральных предпочтений в этом случае носит случайный, нецеленаправленный характер [12, с. 57]. С другой стороны, мелкие политические партии можно сравнить с мелкими коммерческими банками. И те, и другие будут уделять особое внимание решению местных и региональных проблем, в отличие от крупных политических партий и банков.

Реализация в политической жизни принципа целесообразности, характерного для экономических отношений, определила состав субъектов выдвижения в избирательных кампаниях 2013—2014 годов. Несмотря на то, что на муниципальных выборах избирательным объединением может являться не только политическая партия, ее региональное отделение, но и иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения, именно политические партии, их структурные подразделения в избирательных кампаниях 2013—2014 годов стали основным субъектом выдвижения кандидатов по причине того, что в соответствии с действующим на тот момент законодательством политические партии при выдвижении кандидатов (списка кандидатов) не должны были представлять подписи избирателей.

Отсутствие у политических партий обязанности представлять подписи избирателей фактически превратило их в универсальный инструмент обеспечения выдвижения и регистрации кандидатов. Именно это демонстрируют данные электоральной статистики. Во время региональных и местных выборов, прошедших в России 8 сентября 2013 г., в одномандатных округах на основных выборах горсоветов региональных центров в порядке самовыдвижения было выдвинуто 327 кандидатов, в то время как политическими партиями — 1588 кандидатов. Из них было зарегистрировано 147 и 1458 соответственно [9, с. 117—118].

В ходе выборов мэра г. Новосибирска (январь-апрель 2014 года) к 22 февраля 2014 г., т. е. к окончанию срока подачи документов на регистрацию, правом выдвижения кандидатов воспользовались 35 его субъектов. Необходимо отметить, что три кандидата, заявившие о своем самовыдвижении в первые дни избирательной кампании, в дальнейшем были выдвинуты политическими партиями. Это произошло после того, как двое из них не смогли собрать необходимое для регистрации количество подписей, а часть подписей, представленных третьим кандидатом, согласно решению Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, были признаны недействительными [11]. В этом контексте позитивным моментом является принятие упомянутых выше законов, связывающих возможность политической партии выдвигать кандидатов без представления подписей с уровнем ее поддержки среди избирателей.

Участие в выборах 2013—2014 годов достаточно большого количества политических партий привело к их неформальному блокированию в рамках отдельных избирательных кампаний. Так, в ходе уже упоминавшихся выборов мэра г. Новосибирска пять кандидатов, выдвинутых политическими партиями, накануне дня голосования сняли свои кандидатуры в пользу одного из кандидатов. В связи с этим можно высказать мнение о необходимости закрепления в законодательстве возможности создания политическими партиями избирательных блоков. Известно, снижение требований к минимальной численности политических партий должно привести к возвращению в избирательное законодательство понятия «избирательный блок», а также к необходимости регулирования соглашений о создании и деятельности избирательных блоков. Это является логичным, если вспомнить обоснования их исключения из российской избирательной системы Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». В пояснительной записке к проекту этого закона отмечалось, что его принятие связывалось с тенденцией увеличения численности политических партий: «принятые в последнее время законодательные меры, направленные на увеличение численности политических партий, дают основание полагать, что отпала необходимость их объединения в избирательные блоки для совместного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и участия в иных избирательных действиях».

Частое внесение изменений в избирательное законодательство приводит к отсутствию стабильной избирательной системы по выборам отдельных органов и выборных должностных лиц. Это в свою очередь устанавливает зависимость между датой и условиями проведения выборов, закрепленными в законодательстве, и в конечном итоге с результатами голосования. Так, на результаты стартовавших в январе 2014 года досрочных выборов мэра г. Новосибирска, которые согласно законодательству могли быть проведены до июля 2014 года, могло существенно повлиять принятие закона, направленного на введение формы голосования против всех кандидатов1, что позволяет на практике манипулировать сроками избирательной кампании с целью достижения определенного результата на выборах.

Таким образом, необходимо признать, что иррациональный характер российской избирательной системы определяется как объективными, так и субъективными факторами. С одной стороны, имеет место иррациональность избирателя, который, принимая решение по политическому вопросу, чаще всего не разбирается в нем. С другой стороны, как было показано выше, иррациональность российской избирательной системы может являться следствием реформы избирательного законодательства, проводимой в последние годы.

Анализ российской избирательной системы на основе теории общественного выбора позволяет сделать вывод о необходимости обеспечения стабильности избирательного законодательства, которая должна находить отражение как в формах, так и в сроках принятия и введения в действие законов, регулирующих избирательные отношения.

Закрепление в законодательстве возможности блокирования политических партий приведет к уменьшению перечня избирательных объединений, внесенных в избирательные бюллетени избирательных объединений, а в дальнейшем это может привести к увеличению рационалистической составляющей выборов. Дальнейшее реформирование избирательного законодательства должно проходить в рамках проводимой в Российской Федерации долговременной электоральной политики, направленной на создание эффективных механизмов правового регулирования избирательных отношений. Институты и нормы избирательного права должны приниматься в рамках определенной системы и быть направлены на реализацию в полном объеме активного и пассивного избирательного права, а не рассчитаны на идеальные в правоприменении ситуации.

Список литературы

1. Баренбойм П.Д. Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика. М., 2006.

2.            Безруков А.В., Кондрашев А.А. Российские конституционно-правовые контрреформы 2012-2013 гг.: реализация в законодательстве и перспективы правоприминения // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6.

3.            Бьюкенен Дж. Издержки и выбор: исследование экономической теории // Экономическая политика. 2008. № 2.

4.            Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии. М., 1997. Т. 1.

5.            Заикин С.С. Перспективы законодательного закрепления института избирательных блоков в России // Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы: материалы секции конституционного и муниципального права V Междунар. науч.-практ. конф. «Кутафинские чтения» / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2014.

6.            Иеринг Р. Борьба за право. М., 1874.

7.            Каплан Б. Миф о рациональном избирателе: почему демократии выбирают плохую политику. М., 2012.

8.            Коммонс Дж. Р. Правовые основания капитализма. М., 2013.

9.            Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 г.: тенденции, проблемы и технологии. М., 2014.

10.          Невинский В.В. Конституционное право граждан на судебное обжалование решения избирательной комиссии об итогах голосования на выборах // Российская юстиция. 2013. № 11.

11.          Об отказе П. в регистрации кандидатом на должность мэра города Новосибирска: решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 20.02.2014 № 48/272. URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения: 10.03.2014).

12.          Румянцев А.Г. Много партий хороших и разных?.. Анализ изменений российского закона «О политических партиях» с точки зрения экономической теории демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 6 (91).

13.          Руссо Ж.-Ж. Политические сочинения. СПб., 2013.

14.          Сергеев А.М. Методологические основы и концептуальные положения конституционной экономики // Российский юридический журнал. 2014. № 3.

15.          Хайек Ф. Индивидуализм и экономический порядок. М., 2001.

16.          Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. 2011. № 11.

17.          Шерстобоев О.Н. Теория интересов в административно-правовом измерении: на примере высылки иностранных граждан за пределы принимающего государства // Российский юридический журнал. 2014. № 3.

18.          Шугрина Е.С. Некоторые организационно-правовые проблемы в работе избирательных комиссий в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1.