Современное состояние теории и практики в сфере кодифицированных актов [1]

С.В. БОШНО,

кандидат юридических наук, заведующая кафедрой теории права и государства МГОУ

Наиболее проработанной разновидностью кодифицированных актов, бесспорно, является кодекс. Следует заметить, что наименование это получило распространение не только в юридической материи, но и за ее пределами — на грани между правом и моралью (мы имеем в виду Кодекс чести судей, Кодекс чести таможенника). Трудно найти рациональное объяснение такому выбору названия; полагаем, это следствие желания авторов подчеркнуть значимость и какую-то связь с правом и государством своих «произведений». Современным сторонникам подобных конструкций следует учитывать, что объединение юридических форм и нравственного содержания обречено на неудачу вследствие разной природы таких регуляторов, как право и мораль.

Кодекс — это систематизированный свод актов, правил и норм, который единообразно регулирует определенную сферу общественных отношений. Достаточно полное определение сформулировано в Российской юридической энциклопедии. Кодексы — это крупные сводные акты, детально и конкретно регулирующие определенную сферу отношений и подлежащие непосредственному применению. Кодекс либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (УК РФ), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (ГК РФ, ТК РФ). Наряду с принципами и дефинициями в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулирования, которые составляют основное их содержание[2]. Он имеет широкую сферу применения в рамках отрасли права, поскольку объединяет нормы всех ее основных институтов.

Исследование сущности кодексов затруднено отсутствием ее законодательного определения. В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» предпринята попытка восполнить этот пробел. В нем предложено следующее определение кодекса: «...это систематизированный акт, принимаемый по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, требующим единообразного регулирования; кодекс содержит все или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений»[3].

Кодексы могут быть классифицированы по разным основаниям. Так, они подразделяются на отраслевые и комплексные (межотраслевые). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это УК РФ, УПК РФ, ГК РФ, ТК РФ и др. Комплексный кодекс систематизирует нормы, собранные вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства) и объединены компетенцией, общими принципами регулирования (ЛК РФ, КТМ РФ, ТУЖД РФ и др.)[4].

В зависимости от предмета правового регулирования выделяют кодексы материальные (ГК РФ, ТК РФ) и процессуальные (АПК РФ, ГПК РФ). В большей части кодексов описывается необходимое, желаемое, допустимое поведение. В таком подходе правонарушения представляют собой несоблюдение правовых норм положительного содержания (ТК РФ, ГК РФ). Некоторые кодексы имеют исключительно репрессивный характер; они описывают недопустимое, противоправное поведение и устанавливают меры юридической ответственности (УК РФ, КоАП РФ).

С точки зрения законодательной техники, «...кодекс отличается достаточно сложной структурированной системой. Нормативные понятия, принципы и предписания отдельных правовых институтов объединяются в параграфы, главы, разделы, подразделы, части. Основу для регулирования отдельных институтов могут создавать нормы, объединенные под названием “общие положения” или “основные положения”, которые обычно являются начальными статьями всего кодекса или его частей, разделов»[5]. Повышение юридической техники законодателя несколько пошатнуло значение указанных признаков как профилирующих именно для кодекса. Действительно, законы последних десяти лет по нарастающей имеют вид: общие положения — основное содержание — заключительные положения. Это и достоинство их, и недостаток одновременно. Увлечение законодателя определительно-установочными нормами приводит к тому, что определения разных законов противоречат друг другу. Во избежание коллизий была изобретена специальная формулировка — «определения для целей настоящего закона». Именно такую формулировку используют в общих положениях 253 действующих закона.

Особую важность для характеристики кодексов играет устойчивость, сформированность общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования данного акта. Это свойство приобрело острый характер в связи с существенным расширением использования формы кодекса законодателем. За последнее десятилетие появились кодексы с новыми предметами правового регулирования: Таможенный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ. При их принятии наряду с содержательными вопросами обсуждались и систематические (например: нужны ли вообще такие акты?). Отрицательных мнений было достаточно. Сегодня можно подвести промежуточные итоги устойчивости новых кодексов, которые подтверждают отрицательные прогнозы.

Часть вторая НК РФ за 3 года менялась 30 раз, а с 1 января 2004 г. вообще действует в новой редакции. Часть первая НК РФ менялась 11 раз, и также подготовлена новая редакция. Схожая ситуация с Таможенным кодексом РФ (изменялся 10 раз, 5 раз был предметом рассмотрения Конституционного суда РФ). В его развитие принят 151 подзаконный акт. Бюджетный кодекс РФ изменялся 12 раз за 3 года.

Относительную устойчивость демонстрирует Градостроительный кодекс РФ: он менялся только 2 раза. Объяснение его устойчивости может быть в опережающем принятии Закона РФ от 14.07.92 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (в ред. от 19.07.95 г.). К сожалению, законодатель не продолжил в полной степени традиции двухуровневого регулирования «основы — кодексы», так как в ст. 73 Кодекса указанный Закон признан утратившим силу.

В отличие от российских, кодексы СССР отличались большей устойчивостью. Так, например, КЗоСБ с 1969 по 1995 год изменялся 8 раз, причем большая часть новелл была введена в период новейших реформ. На этом фоне желание законодателей еще более расширить использование кодексов как формы закона вызывает беспокойство. Так, высказываются предложения о разработке хозяйственного, торгового кодексов и даже отдельных видов службы (дипломатической, пограничной). Представляется, что объективных оснований для увеличения числа кодексов нет. Ю.А. Тихомиров и Е.А. Юртаева полагают, что «...вряд ли оправдано использование наименования “кодекс” для акта, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму»[6]. В качестве примера они приводят Кодекс областных государственных должностей Иркутской области.

Кодексы отличаются от иных систематизированных актов особым положением не только в общей иерархии нормативных правовых актов, но и среди актов, равных по формальным признакам. То есть кодексы, хотя и являются федеральными законами, устанавливают нормы, возвышающие их над законами-некодексами. Эта тенденция получила наименование самопровозглашения. Кодексы республик в СССР, как правило, не имели подобных правил (см. КЗоТ РСФСР, ЖК РСФСР); редкие примеры такого рода все же были, но они представляли собой исключение. Например, КоАП РСФСР имел положение о его верховенстве в системе административного законодательства. Новелла отечественного право-творчества в виде самопровозглашения успела достаточно явно оформиться, став практически правилом. Так, ст. 5 Трудового кодекса РФ установила положение о том, что нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Кодексу; аналогичные требования содержатся в ст. 1.1 КоАП РФ, в ст. 3 АПК РФ. Впрочем, имеются и исключения: Жилищный кодекс РСФСР, КЗоТ РСФСР такого ограничения не содержат. Рассмотрим эту проблему подробнее на примере ГК РФ.

Еще на стадии обсуждения проекта основного гражданско-правового акта шли дискуссии о его месте в системе нормативных правовых актов. Правило о том, что в случае противоречия между иными законами и Гражданским кодексом подлежат применению нормы Гражданского кодекса, из проекта Гражданского кодекса было в свое время исключено. Такой подход позволял бы правоприменителю более уверенно ориентироваться в гражданском законодательстве, ликвидировать пробелы с помощью основных начал, т. е. принципов, закрепленных в ГК РФ, использовать гражданское законодательство как единую внутреннюю организованную и непротиворечивую систему, ликвидировать имеющиеся противоречия на основе преимущественного применения норм Гражданского кодекса[7]. Действующий кодекс в ст. 3 содержит смягчающую формулировку: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу», но для Председателя Высшего арбитражного суда РФ этого недостаточно. Причина такой оценки видится в том, что в имеющейся схеме установление непротиворечивой системы права возлагается на законодателя, а в проекте центральное место отводилось судебной власти.

Впрочем, позиция недостаточного возвышения ГК РФ над другими актами гражданского законодательства не единственная. На эту проблему можно посмотреть со стороны общеизвестных правил действия законов во времени в сочетании с правилами законодательной техники. Даже если ГК РФ «равен» всем федеральным законам, то каждый из них в любом случае будет принят позднее ГК РФ. В силу этого хронологического порядка будет действовать закон, принятый позднее. В связи с этим на законодателя возлагается обязанность не принимать акты без отмены существующих, но противоречащих новому акту. Это полезное правило, которое заслуживает того, чтобы быть исполненным. Собственно, к такому же выводу, но в ином ключе пришел В.Ф. Яковлев. Он отмечает, что отсутствие механизма решения противоречий между ГК РФ и другими законами привело к тому, что «...устранение противоречий между законами — это теперь задача законодателя, который должен ее постоянно решать путем внесения необходимых изменений и уточнений в Гражданский кодекс и другие законы, содержащие нормы гражданского права»[8]. Различие же приведенных мнений состоит в том, что В.Ф. Яковлев говорит о появлении дополнительной работы законодателя, мы же считаем ее полезной и необходимой.

Порядок, при котором планируемые новеллы гражданского законодательства сочетались бы с превентивным или хотя бы одновременным изменением ГК РФ, привел бы к существенному повышению качества такого рода инициатив. Это тем более важно, что имеется печальный опыт недостаточно продуманных, скороспелых поправок[9]. Комплексное решение путем приведения в соответствие вновь принимаемых гражданско-правовых актов и ГК РФ на стадии их принятия будет способствовать единству норм и институтов этой отрасли права.

Если кодекс провозглашает себя незыблемым (по типу конституции), то законодатель, принимая акт с другим содержанием, нарушает федеральный закон и вводит граждан в заблуждение. Это действие похоже на правонарушение (имеются все признаки правонарушения, за исключением противоправности), но только в нем нет соответствующей юридической ответственности. Для ее установления можно скопировать механизм защиты Конституции РФ от актов, ей не соответствующих, однако это будет чрезмерно громоздкой конструкцией.

Конституционный суд РФ не поддержал идею безоговорочного верховенства ГК РФ в системе федеральных законов с точки зрения конституционного текста. В 2000 году Конституционный суд РФ установил следующее: «Противоречия же между ГК РФ и другими федеральными законами, регулирующими указанные отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой»[10].

Достаточно оригинальный путь повышения статуса ГК РФ в ретроспективном плане предлагает В.Ф. Яковлев. Он полагает, что кодекс мог бы лучше выполнить свои системообразующие функции, если бы он был принят в качестве федерального конституционного закона. К сожалению, сложность процедуры принятия этого вида законов исключила практически возможность принятия Гражданского кодекса в качестве конституционного закона[11]. Нам представляется, что подобное пояснение выбора вида федерального закона, в форме которого мог бы существовать ГК РФ, не соответствует сущности конституционных норм и практике правотворчества. Бесспорно, принятие конституционного закона намного сложнее принятия текущего законодательного акта, но эта сложность — неизбежный спутник тех вопросов, которые могут регулироваться только конституционными актами. То есть выбрать более или менее сложный путь практически нельзя, так как конституционные законы могут быть приняты только по предметам, указанным в Конституции РФ. А гражданское законодательство к ним не относится.

Попытки повышения значимости формы гражданского кодекса предпринимались и раньше. Так, например, О.С. Иоффе использовал по отношению к данному акту наименование «органический закон». Эту органичность он видел в том, что в нем должна быть сосредоточена основная масса действующих гражданско-правовых норм, приведенных к тому же в стройное логическое целое[12]. Однако термин «органический» в некоторых иностранных государствах (например, в Испании) используется для обозначения конституционных законов. Такое понимание не в полной мере соответствует содержанию и предназначению ГК РФ в системе законодательства.

Следует отметить, что сущность термина «кодекс» претерпела определенные изменения после трансформации советской правовой системы в российскую. Большинство отраслей в советском праве регулировалось следующим образом: на уровне СССР — основы законодательства, на уровне республик — кодексы. Отступлений от этого правила советская правовая система не знала. Устойчивость этой традиции подтверждается тем, что намерение создать общесоюзный гражданский кодекс в течение 21 года не дало никакого результата, и от этой идеи пришлось отказаться. Традиции, в том числе и правовые, с трудом преодолеваются даже при наличии конституционных норм.

Современная российская правовая система фрагментарно использует модель, заложенную в советской правовой системе, и частично складывается вопреки ей. То есть Россия в правотворчестве унаследовала опыт «части и целого», и пытается его развивать. Российская Федерация, как и некогда РСФСР, принимает кодифицированные акты по предметам совместного ведения, однако продолжение развития этой модели требует наличия общегосударственных основ, а их в настоящее время нет. Действуя как правопреемница СССР, Россия регулирует предметы исключительного ведения, однако делает это при помощи тех же кодексов. Таким образом, практические сложности в использовании кодекса как формы нормативного акта вызваны неопределенностью его места в общей системе. Использование кодексов по предметам совместного ведения противоречит природе этого акта как документа, содержащего все (практически все) или хотя бы основополагающую часть правил поведения в определенной сфере общественных отношений. Понятие «предмет совместного ведения» предполагает, что на федеральном уровне даются основные, установочные положения, а субъекты государства, руководствуясь общей линией, устанавливают частные правила. Не должно быть федеральных кодексов по предметам совместного ведения: в противном случае форма (кодекс) и содержание (предмет ведения) входят в очевидное противоречие. Еще более размывается понятие кодекса при использовании его для регулирования вопросов собственной компетенции субъектов Федерации.

Для кодексов, в отличие от других видов кодифицированных актов, важен правотворческий орган, уполномоченный на его издание, его место в общем механизме государства. В советской правовой системе вопрос этот был решен в пользу регионального законодателя. Специфический способ возникновения российского государства предопределил особенности государственного строительства, что в комплексе с противоречивым правовым опытом обострил проблему принятия кодексов законодательными органами субъектов Федерации.

Анализ действующих кодексов свидетельствует о намерении федерального законодателя при помощи кодексов одновременно регулировать вопросы как совместного, так и ис-ключительного ведения Российской Федерации. При отсутствии законодательного запрета пользования формой кодекса для субъектов Федерации мы получим кодексы субъектов по предметам совместного ведения с одноименными названиями (например, Земельный кодекс РФ и Земельный кодекс Башкортостана), а также кодексы субъектов по предметам их ведения, например, кодекс субъекта о государственной службе. Эту тенденцию осудили участники «круглого стола» журнала «Государство и право». Так, по мнению М.С. Студеникиной, следует признать нежелательным принятие тематически идентичных кодексов на уровне Федерации и на уровне субъекта[13]

Не решаясь на полный запрет издания кодексов субъектами Федерации, Ю.А. Тихомиров и Е.А. Юртаева дают две компромиссные рекомендации. Одна тяготеет к законодательной технике и указывает на избыточность одноименных кодексов; вторая сама является избыточной в силу витиеватого изложения и неопределенности содержания: «...учитывать, что принимаемый субъектами Федерации по предметам собственного ведения закон, при условии соблюдения требований к его содержанию, оформлению и признании его отраслевой значимости, может быть издан как кодекс. Но и здесь нужна оговорка: только в перспективе и по мере накопления нормативного материала»[14]. Компромиссное же предложение на неопределенное время отложить разрешение принимать кодексы субъектов вредно, так как служит сохранению децентралистских тенденций. Действительно, выбор в наименовании для субъекта Федерации между кодексом и основами в наименьшей степени мотивируется правилами законодательной техники, системой нормативных актов. Важнее то, что кодекс — это атрибут признания и самостоятельности, признак более высокого статуса.

Высказываются и другие бездоказательные предложения. Так, В.В. Ксенофонтов считает, что принятие кодексов субъектов по предметам совместного ведения после принятия федерального кодекса позитивно отразится на дальнейшем регулировании законодательства[15]. Представляется, что это предложение может привести к дублированию и названий, и частично содержания актов различных уровней, стать источником противоречий между актами. Допущение наличия региональных кодексов вредно с психологической точки зрения: с принятием местных кодексов о труде, о земле возникнет вопрос, почему не может быть регионального гражданского или уголовного кодекса, а это — путь к разрушению конституционных основ. И еще один аргумент против — хронологический. Кодификация представляет собой систематизацию сложившегося законодательства, а именно его и нет у субъектов Федерации.

Говоря о недопустимости региональных кодексов, следует иметь в виду две возможные правотворческие модели. Согласно первой Федерация в основах законодательства закрепляет основные начала, их нормы — принципы, дефиниции и другие исходные нормы; основы не должны содержать норм, непосредственно регулирующих общественные отношения. О невостребованности законотворческой практикой данной модели свидетельствует полное отсутствие основ такого рода. Вторая модель — это запрет на кодифицированные акты для законотворчества субъектов Федерации. В случае централизации термина «кодекс» он должен быть в законодательном порядке определен как акт федерального законодательства. Бесспорно, что лучше всего эту роль выполнил бы федеральный закон о системе нормативных правовых актов, определивший бы, какие названия актов для каких целей должны использоваться. В связи с тем, что правотворчество — деятельность компетентная, выход за пределы названия акта, несоответствие формы и содержания можно считать правонарушением и, соответственно, основанием для отмены акта. По причине отсутствия такого закона запрет на региональные кодификации может проводиться только через правовое воспитание субъектов в этом духе.

Традиции и новеллы государственного строительства могут сочетаться на следующих основаниях. Предмет совместного ведения означает наличие двух взаимосвязанных компетенций: центральной и местной. Федеральный орган формулирует принципиальные положения, а на следующем уровне власти прописываются детальные правила. Однако из этого тезиса как закономерное следствие вытекает аксиома: по предметам совместного ведения должны быть федеральные основы, но не кодексы.

Что касается основ, то общеизвестно, что они являются определительно-установочным документом, тогда как кодекс комплексно и детально регулирует сферу общественных отношений. Оспорить это положение не представляется возможным. Субъект Федерации в развитие основ принимает собственные акты. По своему содержанию это могут быть кодифицированные акты, однако использовать наименование «кодекс» по отношению к ним нельзя.

Несмотря на острую необходимость принятия решения относительно кодифицированных актов, федеральный законодатель не торопится, а правотворческие органы субъектов Федерации пользуются возникшей неопределенностью положения.

Кодифицированные акты представляют собой вершину правотворческой техники. По содержанию, порядку и принятию эти акты выделяются в системе нормативных правовых актов. Современному законодателю следует более взвешенно относиться к использованию такого рода форм. Угроза единству правового пространства от небрежного и ненаучного создания кодифицированных форм очевидна. Предотвращение разрушения механизма правового регулирования видится через повышение правовой культуры законодателя и принятие соответствующих материальных (федерального закона «О нормативных правовых актах») и процессуальных (федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов») актов. Кодексы, основы, уставы приобретают определенность за счет признания их формы как закона. Положение — это самостоятельная правовая форма, для принятия которой необходима управомочивающая норма, устанавливающая компетенцию органа.

Библиография

1 Окончание. Начало см.: «Современное право». 2003. № 12. С. 35.

2 См.: Российская юридическая энциклопедия. — М., 1999. С. 992.

3 Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 10.

4 См.: Российская юридическая энциклопедия. С. 993.

5 Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Указ. ст. С. 8.

6 Там же. С. 11.

7 См.: Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). — М., 2000. С. 212.

8 Там же. С. 213.

9 Об этом говорили разработчики Концепции развития гражданского законодательства. См. Журнал российского права. 1999. № 2. С. 15—16.

10 Постановление Конституционного суда РФ от 03.02.2000 г. № 22-О. Данная правовая позиция, сохраняющая свою силу, впервые была сформулирована в Постановлении КС РФ от 16.06.98 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ и неоднократно подтверждена в ряде решений КС РФ.

11См.: Яковлев В.Ф. Указ. раб. С. 213.

12 См.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. — Л., 1958.

13 См.: Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности. Материалы «круглого стола» // Государство и право. 2001. № 7. С. 89.

14 Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Указ. ст. С. 13.

15 См.: Ксенофонтов В.В. Систематизация российского законодательства: принципы и процедуры: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 149.