Современные проблемы дискреционности в процессе государственного управления

УДК 342.9:351.95

Страницы в журнале: 50-56

Е.А. Чабан,

 кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия Россия, Краснодар kafedragpd@yandex.ru

Рассматриваются стадии административного правоприменительного процесса, неразрывно связанные с государственным управлением.  Особое внимание уделяется специфике стадии административного усмотрения при принятии управленческого решения. 

Ключевые слова: административное правоприменение, государственное управление, нормы административного права, административное усмотрение.

Применение административно-правовых норм (административное правоприменение) осуществляется на каждой из стадий государственного управления. Это обстоятельство требует дальнейшего изучения вопросов применения норм административного права и административного усмотрения в процессе управленческой деятельности субъектов государственного управления.

Сущность правоприменительной деятельности наиболее полно представлена А.П. Кореневым, который отмечает, что она «состоит в действиях компетентных органов государства, должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение, факта под соответствующую административно-правовую норму и принятию государственно-властного решения, т. е. в решении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел» [4, с. 54].

Как видно из данного определения сущностного аспекта административного правоприменения, оно развивается по трем основным стадиям (этапам), которые в современной теоретической науке признаны на доктринальном уровне: стадия фактической оценки обстоятельств дела, стадия юридической квалификации дела и стадия принятия решения по юридическому делу [14, с. 417; 15, с. 312–315; 8, с. 436; 10, с. 328; 23, с. 493]1. В этом смысле Н.Н. Вопленко подчеркивал: «Правоприменительный процесс есть особая разновидность юридического процесса, под которым принято понимать систему логически взаимосвязанных действий и операций, в которой выражается государственная деятельность по изданию правовых актов, совершению юридически значимых поступков… Понятие юридического процесса выражает организационную сторону правоприменения, его элементы и основные стадии осуществления реализации правовых норм» [1, с. 29].

Очевидно, приведенный сущностный аспект правоприменения имеет важное практическое значение, но вместе с тем следует обратить внимание еще на один его фактор. Как обоснованно отмечает М.Е. Труфанов, правоприменение необходимо расценивать в контексте выделения «фактического и юридического элементов содержания правоприменительной деятельности. Такая дифференциация содержания позволяет избежать смешивания материального и юридического в правоприменительных отношениях» [19, с. 43].

Фактический и юридический аспект административного правоприменения напрямую выводит нас на проблему связи административного правоприменения и процесса государственного управления. В.А. Юсупов справедливо отмечает, что «правоприменение является юридической формой исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления. В процессе его вырабатываются правовые акты, содержание которых отражает особенности реализации отдельных функций управления» [23, с. 492].

Представляется, что фактический аспект правоприменения заключается в непосредственных действиях субъекта по реализации норм административного права в процессе государственного управления общественными делами, а юридический аспект — в правовом опосредовании возможности субъекта государственного управления действовать в соответствии с правовым предписанием, т. е. нормой административного права, которая закрепляет его компетенцию действовать или не действовать определенным образом. Именно на стыке фактического и юридического аспектов административного правоприменения возникает административное усмотрение.

С другой стороны, в зависимости от функциональной природы применения права следует выделять оперативно-исполнительскую форму деятельности по применению норм административного права и охранительную (юрисдикционную) форму деятельности по применению норм административного права. Две основные формы применения норм административного права, предложенные Г.И. Петровым [9, с. 77], имеют важное методологическое значение для дальнейшего исследования данного процесса. Наиболее значимой, по нашему мнению, является именно оперативно-исполнительская форма административного правоприменения — основная форма правоприменительной деятельности органов государства по решению задач и осуществлению функций, стоящих перед исполнительной властью Российской Федерации. В процессе оперативно-исполнительской правоприменительной деятельности принимаются как исходные, так и производные управленческие решения. Так, В.А. Юсупов пишет: «Исходные решения определяют стратегические цели управления, производные — цели, вытекающие из конкретных обстоятельств взаимодействия органов управления с управляемыми объектами. Если управленческое решение обусловлено конкретной ситуацией, то оно облекается в форму правоприменительного акта. Последний, в свою очередь, оказывает влияние на осуществление других функций управления и имеет организационное значение» [23, с. 484—485]. И. Сабо отмечает, что «в процессе правоприменительной деятельности чаще всего вырабатываются производные управленческие решения. Их создание обеспечивает конкретизацию норм права, образование, изменение или прекращение конкретных правоотношений» [11, с. 126].

В результате осуществления оперативно-исполнительской правоприменительной деятельности органы государственного управления вступают в организационные и регулятивные административно-правовые отношения, что еще раз подчеркивает связи административного правоприменения с процессом государственного управления. Именно указанные виды административно-правовых отношений являются той средой, где претворяется в жизнь административное усмотрение органа государственного управления в процессе принятия позитивного административного правоприменительного акта.

Соглашаясь с мнением о трехстадийном процессе применения норм права (анализ фактических обстоятельств дела; выбор юридической нормы, подлежащей применению (юридическая квалификация дела); принятие решения по юридическому делу), следует рассмотреть вопрос о соотношении стадий процесса административного правоприменения и стадий процесса административного усмотрения. Рассматривая правовое усмотрение в процессе реализации права, мы отмечали, что усмотрение характеризуется «следующими стадиями, которое проходит лицо для того чтобы осуществить право в реальном общественном отношении и достичь социально полезного результата: а) стадия формирования у лица интереса, потребности, для удовлетворения которых субъект будет в будущем совершать правомерные деяния (действия или бездействие) (стадия интроспекции); б) стадия оценки действительности, реально существующих факторов, в которых находится субъект правового усмотрения (стадия оценки реальной действительности); в) стадия выбора возможного и дозволенного правом варианта будущего поведения на основе правосознания, правовой культуры и жизненного опыта субъекта правового усмотрения (стадия юридической оценки возможного поведения); г) стадия действия субъекта по реализации субъективного права в установленных формах (соблюдения, исполнения, использования и применения), направленного на изменение действительности (стадия осуществления правового усмотрения в реализации субъективного права)» [20, с. 27—28].

Очевидно, что указанные стадии административного усмотрения не совпадают со стадиями административного правоприменения. Это разные процессы, поскольку административное усмотрение начинается раньше процесса правоприменения, предшествует ему. Как видно из предложенной системы стадий административного правоприменения, может сложиться мнение о том, что административное правоприменение начинается лишь на последней из стадий административного усмотрения, а именно на стадии оценки реальной действительности. В самом же деле это не так. Процессы административного усмотрения и правоприменения развиваются во взаимосвязи, но административное усмотрение возникает ранее, а административное правоприменение начинается лишь со второй стадии процесса усмотрения. 

Административное усмотрение начинается со стадии интроспекции. Это означает, что у субъекта административного правоприменения формируются потребность и интерес к осуществлению нормы административного права. Такими субъектами, как мы ранее уже отмечали, являются органы исполнительной власти, иные государственные органы, в том числе органы управления, действующие внутри органов законодательной и судебной власти, государственные должностные лица, исполнительные органы и должностные лица местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные уполномоченные действовать от имени государства или муниципального образования организации и физические лица.

Столь широкий круг административного правоприменения в процессе административного усмотрения осуществляется государственными и муниципальными служащими: именно у них должны сформироваться потребность и интерес к осуществлению административного правоприменения на основании административного усмотрения. Потребность выражается в необходимости государственного или муниципального служащего выполнить возложенные на него служебные обязанности, закрепленные в его должностном регламенте. При этом потребность государственного или муниципального служащего носит не личный характер; она является публичной потребностью, обусловленной обязанностью указанных лиц совершать действия (бездействовать) в соответствии с требованием законодательства о государственной и муниципальной службе. Интерес государственного и муниципального служащего как субъекта административного усмотрения и административного правоприменения также носит публичный характер. Категория «публичный интерес» тесно связана с целым рядом сходных понятий: «общественный интерес», «государственный интерес», «национальный интерес», «общественно значимый интерес» и т. п. Соотношение данных видов интересов не всегда лежит в плоскости права. Так, представляется, что общественный интерес и национальный интерес вообще не являются правовыми категориями. Понятие «общественный интерес» представляется  явлением, лежащим у истоков формирования законного интереса. Государство, создавая систему объективных норм, формирует не только права и обязанности личности, но и ее законные интересы, которые выражаются в объективном праве. В свою очередь объективное право должно быть продуктом, отражающим интересы населения, проживающего на территории государства, т. е. общественные интересы. В этой связи общественные интересы являются понятием скорее философским, социологическим, политическим, нежели правовым.

То же самое можно сказать и о категории «национальный интерес», с одной лишь оговоркой, что данный интерес есть продукт не общества в целом, а определенной национальной общности людей. Однако национальный интерес может приобретать правовой характер, трансформируясь в понятие «государственный интерес». Публичный и государственный интерес, в отличие от общественного и национального интереса, не только вытекает из предписаний объективного права, но и подлежит правовой охране, защите и обеспечению. Правовая природа государственного интереса обусловлена еще и тем, что основной формой выражения данного интереса у государства может быть только позитивное (объективное) право.

Вместе с тем существует мнение, что государственного интереса не существует, так как у государства нет собственных потребностей и интересов [5, с. 91]. Полагаем, однако, что государственный интерес как вид публичного интереса имеет право на существование. «Полное соответствие общественных и государственных интересов — это никогда не достижимая цель, а лишь некий идеал, поскольку отношения “государство—общество” всегда заключают в себе определенные противоречия. И это связано с тем, что на формирование государственных интересов всегда оказывают влияние интересы определенных групп или отдельных лиц (партии, имеющей большинство в парламенте, государственных чиновников, представителей крупного бизнеса, международных институтов и т. д.). Смысл правового демократического государства — свести эти влияния к минимуму» [6, с. 94–95].

Выделение государственного интереса как вида публичного интереса обосновывается еще и тем, что само государство, его субъекты и муниципальные образования выступают весьма активной стороной в сфере публичных правоотношений, являясь необходимым субъектом таких отношений. Это позволяет выделять в системе государственных интересов интересы субъектов Федерации, муниципальных образований и отдельных государственных органов.

В современной отечественной юридической науке нет единства мнений по вопросу о соотношении публичного и государственного интереса. Так, Ю.А. Тихомиров определяет публичный интерес как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития» [16, с. 55]. Он также отмечает, что «публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, корпораций и общества. Публичный интерес в нашем понимании есть общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе» [17, с. 76]. А.В. Кряжков публичный интерес определяет как «юридически признанные интересы общества, находящиеся под защитой государства» [5, с. 91]. К.Ю. Тотьев отмечает, что публичный интерес есть «жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве» [18, с. 25]. В.В. Ярков определяет публичный интерес как «охраняемый законом интерес общества, на страже которого стоит государство в лице уполномоченных на то органов» [3].

Приведенные подходы позволяют отметить следующие специфические особенности публичного интереса. Во-первых, под публичным интересом следует понимать интерес неопределенного круга лиц (общества, социальной группы и т. п.), т. е. интерес коллективный. Во-вторых, он должен быть юридически признанным и находящимся под защитой права и государства в лице уполномоченных органов. В-третьих, публичный интерес есть юридическое дозволение пользоваться благом (основной элемент) и пользоваться защитой этого блага (формально-обеспечительный элемент). В этой связи публичный интерес следует определить как волевое удовлетворение публичной потребности субъектом, выраженное в нормативно-правовом предписании в виде юридической дозволенности или обязанности пользоваться или предоставить благо неопределенному кругу лиц (основной элемент) и пользоваться защитой этого блага от неопределенного круга лиц (формально-обеспечительный элемент).

Публичная природа рассматриваемого интереса заключается в том, что, во-первых, он выражен в системе действующих позитивных правовых норм, исходящих от государства и им обеспеченных. Государство, создавая правовые предписания, формирует в них именно публичный интерес, так как опосредует этими нормами наиболее значимые для общества отношения. Эти нормативные предписания являются многократно применимыми неопределенным кругом субъектов эталонными правилами поведения, в которых находит выражение правовой порядок общества. Во-вторых, государственный и муниципальный служащий в процессе административного усмотрения осуществляет именно публичный интерес путем исполнения служебных обязанностей, возложенных на него нормативными правовыми актами, закрепляющими его административно-правовой статус. 

На стадии оценки реальной действительности происходит одновременное развитие и административного усмотрения, и правоприменения. Н.Н. Вопленко считает, что правоприменительная стадия фактической оценки обстоятельств дела обусловлена решением следующих вопросов:

«1. Устанавливается возможность отнесения рассматриваемых общественных отношений к социально-правовой среде, урегулированность их правом.

2. Познается юридическая значимость исследуемых обстоятельств и их конкретное место в предмете регулирования соответствующей отрасли права.

3. Выясняется личностный аспект подлежащего урегулированию общественного отношения. Осуществляется в этой связи сбор данных о личности субъектов, к которым применяется правовая норма.

4. Проводится работа по сбору, анализу и процессуальному закреплению доказательств, определяющих юридическую основу рассматриваемого дела.

5. Осуществляется юридическая оценка собранных доказательств и, таким образом, устанавливается объективная истина по делу» [1, с. 32].

Сходный подход к содержанию рассматриваемой стадии высказывает В.Я. Колдин [2, с. 51—63].

Как видно из содержания стадии фактической оценки обстоятельств дела, определяются относимость имеющих место общественных отношений к среде правовой регламентации, юридическая значимость общественных отношений, относимость их к подведомственности правоприменителя, оценивается круг субъектов исследуемых общественных отношений, происходят сбор, анализ, закрепление и проверка фактических данных, имеющих отношение к рассматриваемому административному делу. И в завершение происходит мыслительный процесс по оценке собранных юридических фактов (доказательств) по административному делу, что позволяет сформулировать юридическую картину рассматриваемого административного дела.

По мнению Н.Н. Вопленко, в завершение данной стадии правоприменения происходит «установление объективной истины по делу» [1, с. 32].

Полагаем, не следует путать то, что должно быть достигнуто субъектом правоприменения в процессе оценки фактических обстоятельств административного дела, и то, что реально получает субъект правоприменения. Представляется, что субъект административного правоприменения в результате фактической оценки обстоятельств административного дела устанавливает субъективную истину, т. е. формирует для себя фактическую картину рассматриваемого административного дела. Содержание  данной стадии административного правоприменения переплетается с содержанием стадии оценки реальной действительности как стадии административного усмотрения. Осуществляя административное усмотрение, государственный или муниципальный служащий оценивает систему общественных отношений в тех рамках, в которых он будет осуществлять правоприменение, выявляет юридическую природу этих отношений, т. е. определяет юридически значимые отношения, исследует и оценивает юридические факты и доказательства, касающиеся рассматриваемого административного дела,  формирует в своем сознании ту состоящую из юридически значимых фактов реальную картину, которая позволит в дальнейшем реализовать следующие стадии административного усмотрения и применить административно-правовые нормы.

Стадия выбора возможного и дозволенного правом варианта будущего поведения на основе правосознания, правовой культуры и жизненного опыта субъекта административного усмотрения (стадия юридической оценки возможного поведения) осуществляется в процессе юридической квалификации административного дела как стадии административного правоприменения. Н.Н. Вопленко в содержание указанной стадии включает следующие вопросы:

«1. Выбор нормы материального права, подлежащей применению.

2. Выбор норм процессуального права, обслуживающих применение данной материально-правовой нормы.

3. Проверка подлинности и юридической значимости всех правовых норм.

4. Проверка правильности текста соответствующих норм права.

5. Надлежащее истолкование выбранных правовых норм в целях их правильного применения» [1, с. 33].

Здесь следует подчеркнуть, что в процессе правоприменения четкой последовательности в стадиях правоприменения нет. Стадия фактической оценки обстоятельств административного дела осуществляется одновременно с подбором материальной и процессуальной правовой  нормы, т. е. юридической квалификацией административного дела. На рассматриваемой стадии административного правоприменения усмотрение начинается в процессе толкования выбранных материальных и процессуальных правовых норм. Именно в процессе толкования правовой нормы происходит реальное формирование интеллектуально-мыслительной деятельности субъекта административного усмотрения.

А.Ф. Черданцев отмечает, что под «толкованием понимается, с одной стороны, определенный мыслительный (познавательный) процесс, направленный на объяснение знаковой системы, а с другой — результат этого процесса, выраженный в совокупности высказываний естественного языка, придающих указанной системе определенное значение (смысл)» [21, с. 5]. Исследуя толкование норм права, А.Ф. Черданцев характеризует данный процесс через следующие свойства, раскрывающие сущностную сторону этого явления: а) толкование — опосредованное познание через мыслительный процесс, свойственный человеческой личности; «разновидностью мышления является толкование норм права» [21, с. 17]; б) толкование признается процессом объективным, т. е. основанным на объективности права как социального явления, и не зависит от интерпретатора; в) толкование есть процесс, подчиненный законам логики; «объективность этих законов при правильном их использовании и истинности исходной мысли предопределяет и истинность производной, выводной мысли» [21, с. 22]; г) толкование — диалектический процесс познания, «диалектика толкования как метода познания содержания норм права проявляется в совокупности способов толкования» [21, с. 28], которые, естественно, основываются на законах логики; д) толкование — субъективный процесс познания, т. е. «субъективный характер толкования предопределяется тем, что оно осуществляется определенным субъектом, который является носителем различных личных качеств: умственных способностей, уровня индивидуального правосознания и морального сознания, объема индивидуального опыта, личных интересов» [21, с. 29]; е) толкование носит классово-политический характер [21, с. 17—34].

Очевидно, что предложенная данным автором система свойств толкования норм права несет определенную советскую идеологическую нагрузку, которая, к сожалению, имеет и современное значение, но с иным содержанием. В современной теоретической науке, исходя из естественно-исторического отношения к праву, сделана попытка сформулировать понятие толкования правовых норм как «познавательной деятельности, нацеленной на выявление объективного смысла, заключенного в норме правового явления, детерминированного современными потребностями общественного развития» [12, с. 12—13].

Представляется, что указанное определение толкования правовых норм ничего нового в ранее высказанные научные подходы не вносит. Считаем более предпочтительным определение толкования правовой нормы как «процесса выявления действительного содержания правовой нормы в целях ее реального осуществления» [7, с. 440]. Включение в определение толкования нормы права еще и разъяснения смысла и содержания правового предписания видится необоснованным расширением данного процесса. Исходя из предложенного смысла толкования правовой нормы может показаться, что административного усмотрения в данном процессе не может быть, так как субъект правоприменения должен установить для себя объективный смысл толкуемой правовой нормы. Вместе с тем именно здесь зарождается возможность соотнести фактические обстоятельства административного дела с предписанием материальной и процессуальной административно-правовой нормы, смысл которого правоприменитель уяснил в процессе юридической квалификации административного дела. Именно на данной стадии процесса административного правоприменения рождается административный произвол, который выражается либо в неправильном уяснении смысла и содержания предписания правовой нормы, либо в умышленном искажении его содержания исходя из целесообразной простоты, однообразности и желания чиновника применять право так, как ему привычней, проще и желательней.

Практика правоприменения в процессе государственного управления показывает, что в настоящее время на стадии юридической квалификации административного дела формируется либо стандартная форма разрешения административного дела, которая оформилась в процессе административной практики деятельности государственных и муниципальных служащих, порой необоснованно называемой «чиновничьим обыкновением»1 [18, с. 25],  либо  неправильное понимание (уяснение) смысла правовой нормы, влекущее незаконный порядок рассмотрения и разрешения административного дела (возникновение административно-процессуального обыкновения, являющегося по своей сути административным произволом).

Уяснение смысла административно-правовой нормы позволяет субъекту административного правоприменения и усмотрения сформировать вариант возможного и дозволенного варианта поведения в будущем. Именно здесь появляется возможность административного усмотрения, основанного на уясненном смысле административно-правового предписания, подлежащего применению к конкретному административному делу.

Стадию принятия решения по административному делу следует признать ключевой: на этой стадии реализуется административное усмотрение государственного или муниципального служащего. В указанной стадии административного правоприменения одновременно осуществляется действие субъекта по реализации субъективного права или юридической обязанности (полномочие служащего органа государственного управления) в форме применения нормы административного права (стадия осуществления правового усмотрения в реализации субъективного права). Осуществление стадии принятия правоприменительного решения выражается в форме правоприменительного акта или устного индивидуально-конкретного веления.

В.А. Юсупов выделяет три важные составляющие акта правоприменения: 1) в нем обеспечивается воплощение поведения органа государственного управления, должностных лиц и иных субъектов, сформулированного нормой права; 2) он является формой поднормативного правового регулирования управленческих отношений [23, с. 567–568]; 3) «акт применения, с одной стороны, выступает средством организации осуществления правовых норм, с другой (и в этом главная его социальная ценность) — средством осуществления процесса управления» [23, с. 568].

Административное усмотрение при принятии правоприменительного управленческого решения уполномоченным государственным или муниципальным служащим выражается в выборе на основе правовой нормы «необходимого, целесообразного, допустимого, полезного, значимого, разумного и нравственного» [20, с. 24] управленческого решения.

Список литературы

1. Вопленко Н.Н. Реализация права: учеб. пособие. Волгоград, 2001. С. 29, 32—33.

2. Колдин В.Я. Фактологический анализ в структуре правоприменительной деятельности // Вестник МГУ. Серия 11: Право. 2008. № 6. С. 32, 51–63.

3. Комментарий к Арбитражно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. В.В. Яркова. М., 2003.

4. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 54.

5. Кряжков А.В. Публичный интерес: предмет, понятие, виды, защита // Государство и право. 1996. № 10. С.  91.

6. Курбатов А.Я. Теоретические основы сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности // Черные дыры в российском законодательстве. 2001. № 1. С. 94–95.

7. Оксамытный В.В. Теория государства и права: учеб. М.: Импэ-Паблиш, 2004. С. 440.

8. Оксамытный В.В. Теория государства и права: учеб. М.: Камерон, 2010. С. 436.

9. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л.: ЛГУ, 1970. С. 77.

10. Проблемы теории государства и права: учеб. / под ред. В.М. Сырых. М.: Эксмо, 2008. С. 328.

11. Сабо И. Основы теории права. М.: Прогресс, 1974. С. 126.

12. Смирнов А.В., Манукян А.Г. Толкование норм права: учеб.-практ. пособие. М.: Проспект, 2008. С. 12–13.

13. Сырых В.М. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., стереотип. М.: Юстицинформ, 2002. С. 280–282.

14. Теория государства и права. Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 417.

15. Теория государства и права: учеб. / под ред. Р.А. Ромашова. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 312—315.

16. Тихомиров Ю.А. Публичное право: учеб. М.: БЕК, 1995. С. 55.

17. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 76.

18. Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002.  № 9. С. 25.

19. Труфанов М.Е. Применение норм административного права. Ставрополь: Мысль, 2011. С. 43.

20. Чабан Е.А. Понятие, сущность и стадии осуществления правового усмотрения // Вестник Евразийской академии административных наук. 2012.  № 4. С. 24, 27–28.

21. Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М.: Юридическая литература, 1979. С. 5, 17—34.

22. Чистяков И.М. Теория государства и права: учеб. пособие. М.: Кнорус, 2010. С. 183.

23. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления // Труды по административному праву: в 3 т. Т. 1. М., 2011. С. 484—485, 492, 567–568.