Соотношение государственного лесного контроля и надзора в обновленном лесном законодательстве

 УДК 347.24

Страницы в журнале: 59-62 

В.К. Быковский,

кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина Россия, Москва vadimm@bk.ru

Рассматриваются понятия «федеральный государственный лесной надзор», «муниципальный лесной контроль», «лесная охрана»; исследуются нормативные правовые акты с целью соотношения указанных дефиниций; выявляется тенденция к замене понятия «государственный надзор» термином «государственный контроль», и термина «государственной контроль и надзор» — дефиницией «федеральный государственный надзор»; анализируется действующее легальное определение лесного надзора; формулируется ряд выводов.

Ключевые слова: лесное законодательство, надзор, понятие, лесная охрана, контроль, закон, орган государственной власти.

Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [9] (далее — Закон № 242-ФЗ) термин «государственный лесной контроль и надзор» был заменен понятием «федеральный государственный лесной надзор и муниципальный лесной контроль (лесная охрана)». Возникает вопрос, существуют ли различия в данных понятиях, и насколько целесообразны данные модификации?

Закон № 242-ФЗ внес изменения в большое количество нормативных правовых актов (более 60): например, в федеральные законы от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» [4], от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» [5], от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» [6]. В них понятие «государственный надзор» заменено термином «государственный контроль» либо понятие «государственной контроль и надзор» — термином «федеральный государственный надзор». Таким образом, очевидно, что подобные изменения — тенденция в развитии законодательства.

Дефиниции «контроль» и «надзор» разработаны и изучаются наукой административного права, которой они различаются. По существу это разные понятия.

Контроль в системах социального управления — важнейший вид обратной связи, благодаря которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о том, были ли исполнены решения, это один из способов обеспечения законности.

Контроль в общем виде представляет собой наблюдение за функционированием кого-либо или чего-либо, целью которого является проверка его правильности, т. е. соответствия определенным закономерностям (например, проверка работы механизмов) [3, с. 184]. Применительно к лесному контролю главным объектом контроля выступает деятельность субъектов исполнительной власти, т. е. органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также иных участников лесных отношений.

По общему правилу, контроль подразделяется на два вида: на собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Надзор — это ограниченный (суженный) контроль [2, с. 744].

Таким образом, понятие контроля шире понятия надзора. В процессе контроля (в отличие от надзора) проверяется не только законность действий подконтрольных субъектов, но и целесообразность этих действий.

Контроль подразделяется на общий, ведомственный и надведомственный.

Общий контроль подразумевает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов органами общей компетенции. Ведомственный контроль, в свою очередь, осуществляется федеральными министерствами, не имеющими подведомственных им федеральных служб и агентств (например, МИД России). Он состоит в проверке этими органами в пределах своей компетенции соблюдения и исполнения законов и подзаконных актов, а также решений подведомственными им органами, а также организациями, предприятиями, учреждениями [1, с. 485—487].

Надведомственный контроль осуществляется органами межотраслевой компетенции. В основном его проводят отраслевые органы, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера. Он осуществляется органами межотраслевой компетенции, наделенными соответствующими контрольными полномочиями в отношении не находящихся в их ведомственной подчиненности органов. Они проводят проверки по вопросам, касающимся их компетенции, и вправе давать проверяемым объектам обязательные предписания об устранении обнаруженных в процессе контроля нарушений.

Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (например, правил пожарной безопасности, санитарных, природоохранительных и других норм). Он осуществляется в отношении органов исполнительной власти, учреждений, организаций, предприятий, общественных объединений и граждан [1, с. 485—487].

Административный надзор — это надведомственный, систематический, специализированный контроль государственной администрации соблюдения гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм.

Целесообразно выделить две разновидности административного надзора: надзор, осуществляемый за неопределенным числом субъектов (за теми лицами, которые обязаны соблюдать противопожарные, санитарные и иные правила) и за лицами, получившими лицензии и иные разрешения. Субъектами административного надзора, в основном, являются федеральные службы, государственные инспекции.

Главная особенность административного надзора заключается в отсутствии организационной соподчиненности между субъектами и объектами надзора. Как правило, деятельность органов надзора распространяется только на поднадзорные объекты вне зависимости от их ведомственной подчиненности и форм собственности. Следовательно, по своему характеру административный надзор является надведомственным.

Вторая особенность заключается в том, что субъекты надзора вправе при соответствующих обстоятельствах применять к поднадзорным объектам меры административного принуждения.

Административный надзор отличается от контроля тем, что в порядке административного надзора надзорные органы вправе привлекать к ответственности виновных лиц, обладая соответствующими полномочиями, а также вправе предупреждать и пресекать правонарушения [2, с. 757]. Органы лесного надзора обладают соответствующими полномочиями по привлечению к административной ответственности.

Главной задачей органов административного надзора является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т. е. обеспечение законности в управлении. Данная цель достигается путем предупреждения, пресечения правонарушений, а также привлечения к ответственности виновных лиц. Для решения этой задачи органы государственного управления наделены полномочиями, которые носят надведомственный характер и позволяют им не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных субъектов [1], с. 486—487]. Административный надзор осуществляется систематически и связан с широким применением административного принуждения.

Согласно ч. 1 ст. 96 Лесного кодекса Российской Федерации 2006 года (далее — ЛК РФ) «под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее — юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (далее — требования лесного законодательства), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований лесного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности».

Из данной действующей легальной дефиниции следует: в законодательстве закреплено широкое определение государственного лесного надзора, которое включает в себя деятельность по контролю, осуществляемую по отношению не только к предпринимателям, но и к нижестоящим органам государственной власти. Законодатель терминологически верно использует понятие «надзор», поскольку в данном случае не проверяется целесообразность и качество деятельности поднадзорных объектов.

В предыдущей редакции ЛК РФ (в ред. Федерального закона от 29.12.2010 № 442-ФЗ) было закреплено следующее определение государственного лесного контроля и надзора: «Государственный лесной контроль и надзор осуществляются путем охраны лесов от нарушений лесного законодательства (лесной охраны) и проведения проверок соблюдения лесного законодательства» (ст. 96 ЛК РФ). По сути, данные понятия в разных редакциях ЛК РФ обладают сходством, разве что фактически в новой редакции ЛК РФ (в ред. Закона № 242-ФЗ) раскрывается понятие «государственный лесной контроль и надзор».

В ЛК РФ термины «федеральный государственной лесной надзор» и «муниципальный лесной контроль» приравниваются к понятию «лесная охрана». Получается, что государственный лесной надзор осуществляет только лесная охрана. Лесная охрана представляет собой совокупность должностных лиц, обладающих соответствующими полномочиями для выполнения определенных задач — охраны лесов, путем осуществления надзора за соблюдением лесного законодательства.

Представляется, нельзя приравнивать понятия «федеральный государственной лесной надзор», «муниципальный лесной контроль» и «лесная охрана» друг к другу, поскольку последнее является более узким. Федеральный государственной лесной надзор осуществляет не только лесная охрана, но и другие органы государственной власти.

Государственный лесной надзор является разновидностью государственного экологического надзора. Закон № 242-ФЗ ввел единое понятие государственного экологического надзора. Соответственно, были внесены изменения в Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [7], согласно ч. 2 ст. 65 которого государственный экологический надзор включает в себя федеральный государственный лесной надзор.

ЛК РФ предусмотрел еще один вид контроля — контроль над переданными субъектам Российской Федерации полномочиями. В соответствии с п. 5 ч. 9 ст. 83 ЛК РФ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Федеральное агентство лесного хозяйства Российской Федерации) проводит оценку эффективности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий и подготовку при необходимости представления об изъятии с 1 января следующего года полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вносит это представление в Правительство Российской Федерации для принятия решения.

Данный вид контроля является контролем в собственном смысле слова, поскольку органами государственной власти Российской Федерации осуществляется проверка не только законности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и проверка качества осуществления переданных полномочий. Постановлением Правительства РФ от 06.03.2012 № 194 «Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений» утверждены критерии эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации [10].

Понятие контроля в ЛК РФ используется в основном применительно к муниципальному лесному контролю.  Он распространяется только на леса, находящиеся на территории муниципального образования, например, городские  леса. Согласно ст. 98 ЛК РФ на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии с правилами ст. 84 ЛК РФ и Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [8].

Использование понятия «контроль» применительно к деятельности муниципальных образований представляется верным. Муниципальное образование может выступать собственником лесов, поэтому оно осуществляет контроль их использования. Законодатель считает, что собственник вправе проверять целесообразность деятельности подконтрольных организаций. В этом состоит основное отличие контроля от надзора.

Итак, контроль делится на два вида: на контроль в собственном смысле слова и надзор. В процессе контроля проверяются законность и целесообразность деятельности, а надзор ограничивается только проверкой законности. Главная особенность административного надзора заключается в отсутствии организационной соподчиненности между субъектами и объектами надзора.

Проанализировав лесное законодательство, можно сделать следующие выводы: в лесном законодательстве разграничены понятия контроля и надзора, лесной надзор осуществляют федеральные органы государственной власти, лесной контроль — только муниципальные органы власти.

С одной стороны, в законодательстве произошли в целом верные терминологические изменения. По отношению к предпринимателям, использующим лесные ресурсы, действительно осуществляется надзор, поскольку органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не проверяют целесообразность их деятельности. Также контроль проводится органами местного самоуправления, но только по отношению к лесным участкам, находящимся на их территории.

С другой стороны, терминологические изменения в лесном законодательстве не учитывают, что федеральные органы государственной власти осуществляют по отношению к субъектам Российской Федерации не только надзор, но и контроль над качеством осуществления переданных им полномочий.

Список литературы

1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. — М., 2011 (автор главы А.А. Кармолицкий).

2. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. — М., 2005.

3. Козлов Ю.М. Административное право. — М., 2002.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 . № 17. Ст. 1462.

5. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4694.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249.

9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4590.

10. Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1417.