Соотношение категорий «льготы» и «привилегии» с поощрениями государственных служащих

УДК 342.9

Страницы в журнале:  47-51

В.В. Волкова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин,  Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия Россия, Краснодар www.truba.ru@mail.ru

Рассматривается соотношение категорий «льготы» и «привилегии» с поощрениями государственных служащих; формулируются отличительные признаки данных юридических механизмов; выявляются общие характеристики льгот, привилегий и поощрений как правовых стимулов успешности профессиональной деятельности государственных служащих.

Ключевые слова: льгота, привилегия, поощрение, государственные гражданские служащие, соотношение, категории, правовые стимулы.

В настоящее время в связи с актуализацией применения метода стимулирования особое значение приобретают такие юридические механизмы, как льготы и привилегии государственных служащих [1, с. 99]. С общетеоретических позиций проблемы правовых льгот и привилегий государственных служащих исследованы в ряде монографий [2, с. 32; 9, с. 145; 11, с. 124; 20, с. 78] и научных статей [10, с. 11; 25, с. 13]. Однако несмотря на то что библиография исследований данных правовых феноменов достаточно обширна, следует согласиться с мнением В.М. Корякина о том, что юридическая наука пока не дала четкого определения этим достаточно распространенным явлениям [12, с. 89].

В действующем законодательстве вообще отсутствуют определения понятий «правовая льгота» и «привилегия». Привилегии весьма схожи с льготами и составляют вместе единую систему юридических облегчений. Справедливо в этой связи отмечает И.И. Кравченко: «Льготы и привилегии — это одна система…

В принципе они друг от друга мало отличаются… Отсюда не так-то просто, а часто и невозможно провести грань между льготами и привилегиями» [13, с. 63].

Следует отметить, что льготы и привилегии выступают стимулирующими юридическими средствами наряду с поощрениями, имеют свою собственную природу и их необходимо отличать друг от друга, поскольку они являются несовпадающими категориями. С этой позиции нельзя согласиться с такими авторами—правоведами, как В.М. Баранов, В.М. Ведяхин, Е.Г. Крылатых, которые относят льготы и привилегии к поощрительным нормам [3, с. 66; 5, с. 52; 14, с. 92].

Отличие льгот и привилегий от поощрения заключается в том, что последнее представляет собой форму и меру юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные юридические последствия, например, в виде предоставления дополнительных гарантий, льгот. Оно устанавливается за достижение положительных результатов в осуществлении предлагаемой модели поведения, а также за перевыполнение установленных показателей, стандартов, параметров. Важнейшими предпосылками применения мер поощрения являются строгое соблюдение условий поощрительной нормы, обстоятельств выполнения, а также конечный результат.

Поощрение непосредственно связано с заслугой как общепризнанной полезностью поступков, действий субъектов. Организующее волевое воздействие на деятельность подчиненных лиц предшествует достижению определенного результата и действует во время его получения, определяя и направляя их действия и поведение в целом к ими же поставленной цели. Достигая определенных заранее обусловленных показателей и результатов работы, действующий субъект как бы сам себя поощряет, независимо от воли управляющего субъекта [8, с. 146]. Однако для предоставления льгот и привилегий достижения положительного результата или определенной заслуги лица перед государством в какой-либо сфере о многих случаях не требуется.

Кроме того, право на льготы и привилегии относится к числу юридических возможностей, требующих личного участия при их осуществлении, и носит императивный характер. Льготами и привилегиями вправе пользоваться только сам законодательно установленный обладатель, а не другое лицо. Причем подобные преимущества предоставляются не каждому в отдельности, а определенной группе субъектов, принадлежность к которой подтверждается необходимыми документами.

Однако поощрение государственного гражданского служащего может служить основанием для установления ему каких-либо льгот и привилегий. Стимулирующая сила у льгот и привилегий, с одной стороны, больше, чем у мер поощрения, так как первые представляют собой дополнительную возможность, преимущество, что дается «сверх» какого-то права; а с другой стороны, меньше, чем у поощрения, поскольку последнее специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Поощрение всегда происходит на основе «принципа заслуг», т. е. в зависимости от деловых и личных качеств человека. Льгота и привилегия далеко не всегда устанавливаются за определенные заслуги и стимулирующую функцию в большей степени осуществляют вместе с компенсационной функцией. Так, в самом содержании нормативного или правоприменительного акта о поощрении часто прямо говорится о заслуге, чем в очередной раз подчеркивается непосредственная связь заслуги и поощрения [21, с. 25].

Однако мы не отрицаем того факта, что между этими категориями существуют общие признаки. Во-первых, они позволяют облегчить положение соответствующих субъектов, расширяют возможности по удовлетворению тех или иных интересов. Во-вторых, выступают необходимым элементом правового стимулирования эффективного управленческого труда, процесса формирования высоких деловых качеств руководителей. В-третьих, служат специфическими компенсационными мерами, устанавливаемыми за осуществление конкретных функциональных обязанностей («и льготы, и привилегии для должностных лиц пытаются определенными “доходами” возместить те “расходы”, которые были затрачены в процессе их трудовой и иной деятельности» [19, с. 14]). В-четвертых, оба названных средства являются своеобразными правомерными изъятиями для государственных служащих.

Льготы как стимулы служат теми дополнительными возможностями юридического характера, которые определяются модернизацией общественных отношений. Перед правом как регулятором общественных отношений в дальнейшем встанет необходимость совершенствования всех средств воздействия, которые позволяют адекватно и максимально эффективно опосредовать как сам процесс служебной деятельности гражданских служащих, так и ее результат.

Действующее законодательство не содержит определения понятия «правовая льгота». В словарях русского языка тоже фиксируется, что «льгота — преимущественное право, облегчение, предоставляемое кому-нибудь как исключение из общих правил» [23, с. 334]. С общетеоретических позиций проблема правовых льгот государственным служащим исследовались на уровне ряда научных статей [4, с. 74; 17, с. 235], кандидатских диссертаций [22, с. 23], монографий [16, с. 46]. Однако следует согласиться с профессором Д.Н. Бахрахом в том, что «юридическая наука пока не дала четкого определения этого очень распространенного явления» [4, с. 76].

Одни ученые—юристы под правовой льготой обычно понимают разновидность специальных прав граждан, предоставляемых некоторым группам населения [24, с. 13; 6, с. 83], более высокий уровень прав для отдельных групп по сравнению с общим уровнем [15, с. 298], другие — поощрительное освобождение участника общественной жизни от некоторых установленных нормами права обязанностей [3, с. 66]. Думается, что обе группы исследователей по-своему правы, поскольку эти подходы объединяет то, что льгота выступает в них в качестве своеобразного юридического облегчения для лица. Облегчить же положение гражданского служащего можно не только за счет уменьшения количества обязанностей, но и за счет увеличения дополнительных прав, преимуществ.

Представляется, что льгота — это обоснованное предусмотренное правом облегчение положения государственного служащего, позволяющее ему всесторонне раскрыть свои профессиональные возможности и выражающееся как в предоставлении дополнительных прав, так и в освобождении от определенных служебных обязанностей.

В административном праве льготы играют немаловажную роль в решении проблем внутриорганизационного управленческого характера в системе государственной службы в сфере совершенствования управленческих отношений. Это находит свое выражение в наличии льгот — гарантий, способствующих исполнению установленных обязанностей.

Так, существование комплекса различных правовых льгот в отношении государственных служащих можно объяснить тем, что устанавливаются они для тех гражданских служащих, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-то особенностями или находятся в специфических условиях. Мы разделяем мнение профессора Ю.Н. Старилова [27, с. 174] и профессора Ю.А. Тихомирова [28, с. 69], которые утверждают, что привилегии представляют собой специальные (во многом исключительные, монопольные) льготы для конкретных субъектов и прежде всего для наделенных властными полномочиями должностных лиц, необходимые им в целях наиболее полного и качественного осуществления служебных обязанностей [18, с. 98].

Представляется, что льготы и привилегии как правовые стимулы успешности профессиональной деятельности государственных служащих служат теми дополнительными возможностями юридического характера, которые определяются модернизацией общественных отношений. Кроме того, вся система действующих для государственных служащих льгот и привилегий должна быть прозрачной, что в настоящее время фактически отсутствует, хотя в ст. 7 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» прямо сказано: «не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения: …о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям» [26].

Преимущества в виде льгот и привилегий гражданским служащим безусловно должны предоставляться, но лишь в той мере, в какой они в конечном счете полезны всему обществу, а также содействуют осуществлению государственных задач. Для властвующих лиц привилегии и льготы, впрочем как и все иные возможные меры стимулирующего характера, должны быть не только социально обоснованными, но и целесообразными, а также четко установленными на уровне законов. Следовательно, необходимо: во-первых, чтобы все существующие преимущества государственных служащих были законодательно оформлены; во-вторых, они должны быть известны всем. И, в-третьих, должен быть действительным и гласным контроль соблюдения законодательства о льготах и привилегиях гражданских служащих.

При соблюдении этих условий негативное влияние наличия преимуществ на нравственную оценку государственного гражданского служащего значительно снижается, а мотивация и общественная оценка, соответственно, повышаются.

Список литературы

1. Алиулов Р.Р. Проблемы механизма государственного управления на современном этапе (Вопросы теории и методологии) // Государство и право. 2005. № 3.

2. Артамонов Н.В. Льготы офицерам, прапорщикам, мичманам, сверхсрочнослужащим Вооруженных Сил СССР и их семьям. — М., 1974.

3. Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. — Саратов, 1978.

4. Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. — Свердловск, 1980.

5. Ведяхин В.М. Правовые стимулы: понятие и виды // Правоведение. 1992. № 1.

6. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. — М., 1985.

7. Конин Н.М. Административное право России: учеб. — М., 2011.

9. Коровников А.В. Социальная защита военнослужащих: становление, развитие и правовое регулирование. — М., 1995.

10. Корякин В.М. Актуальные проблемы реформирования системы льгот, гарантий и компенсаций, предоставляемых военнослужащим и членам их семей // Право в Вооруженных силах. 2003. № 8.

11. Корякин В.М. Военно-социальная политика Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — М., 2003.

12. Корякин В.М. Льготы в военном праве // Государство и право. 2006. № 12.

13. Кравченко И.И. Выступление на «круглом столе» по теме «власть, демократия, привилегия» // Вопросы философии. 1991. № 7.

14. Крылатых Е.Г. Роль льгот в праве социального обеспечения // Право. 1988. № 2.

15. Лившиц Р.З. Социальная политика и ее правовое опосредование // Правовая система социализма. — М., 1986.

16. Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. — СПб., 2004.

17. Малько А.В. Льготы и поощрения как важнейшие правовые средства регионального законодательства // Правоведение. 1999. № 1.

18. Малько А.В., Морозова И.С. Льготы в российском праве (Проблемы теории и практики). — Саратов, 2004.

19. Малько А.В. Правовые иммунитеты // Правоведение. 2000. № 6.

20. Мигачев Ю.И. Правовые гарантии реализации статуса военнослужащих (Сравнительно-правовое исследование). — М., 1998.

21. Морозова И.С., Лебедев Е.Н. Место и роль льгот в механизме правового стимулирования: учеб. пособие / под ред. А.В. Малько. — Саратов, 2006.

22. Морозова И.С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 1999.

23 Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1991.

24. Панкин М.Е. Льготы рабочим и служащим. — М., 1979.

25. Рудичева Н.И. О государственной службе и отдельных статусных льготах ее субъектов: сравнительно-правовые характеристики // Право в Вооруженных Силах. 2004. № 2.

26. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 41. С. 8220—8235.

27. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовые исследования. — Воронеж, 1996.

28. Тихомиров Ю.А. Закон, стимулы, экономика. — М., 1989.