Соотношение международного и внутригосударственного права и их взаимодействие

УДК 341.1/8:340.137

Страницы в журнале:  114-120

В.А. Карташкин,

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Россия, Москва v.kartashkin@mail.ru

Анализируются соотношение международного права и внутригосударственного права, особенности их взаимодействия и взаимовлияния. Прослеживается история становления основных норм и принципов международного права.  Отмечается важность такого принципа международного права, как добросовестность.  Автор приходит к выводу о приоритете международного права как на международном, так и на национальном уровне.

Ключевые слова: международное право, взаимодействие, национальное право, приоритет, права человека.

Международное право и внутригосударственное право, являясь различными отраслями, постоянно взаимодействуют и оказывают влияние друг на друга, причем это влияние не остается неизменным и во многом зависит от развития международных отношений.

Старое международное право с момента своего становления и вплоть до второй половины ХХ века не оказывало какого-то либо законодательного воздействия на внутреннее право государств. Многочисленные международные соглашения не регулировали вопросы их внутренней политики. Государства открыто провозглашали свое право применять силу и вести войну, которое якобы вытекало из их суверенитета. Не случайно поэтому в практике международных отношений господствовала теория примата внутригосударственного права над международным. Ее сторонники находились под влиянием Гегеля, который считал, что национальное государство «есть абсолютная власть на земле» и эта власть может по своей воле изменить не только внутригосударственное, но и международное  право  [4, с. 349].

По мере развития межгосударственных отношений, ограничивающих право государств на войну и защищающих определенные категории гражданского населения, международное право стало оказывать влияние на развитие незаконного права государств. Многие ученые стали придерживаться  догматической концепции соотношения международного и внутригосударственного права. Суть дуализма состоит в том, что международное и внутригосударственное право рассматриваются как различные, но взаимосвязанные системы.

Сначала эта дуалистическая концепция подчеркивала не столько связь между государствами, сколько различия между ними и их независимость [19]. Постепенно  сторонники дуалистической концепции стали признавать  не только связь между международным и внутригосударственным правом, но и их взаимодействие и влияние друг на друга [3, с. 67]. Большинство российских ученых придерживаются дуалистической теории, отмечая, что, хотя международное и внутригосударственное право представляют  две самостоятельные правовые системы, они тесно связаны между собой и оказывают непосредственное влияние друг на друга [14, с. 177—220].

Каким же образом, международное и внутригосударственное право влияют друг на друга?

Влияние внутригосударственного права на становление и развитие международного права. Нормы и  принципы международного права разрабатываются и создаются государствами договорным или обычным путем в процессе их борьбы и сотрудничества на внешнеполитической арене, согласования позиций и достижения компромиссов по обсуждаемым вопросам. В международных отношениях участвуют государства с различным социальным строем, уровнем экономического развития, характером государственной власти, национальной структурой, религиозными воззрениями, историческими традициями. 

Все эти факторы в той или иной степени влияют не только на формирование внутреннего права, но и на развитие международных отношений. При этом на создание  принципов и норм международного права непосредственное, а иногда решающее влияние  оказывает право государств. Участники международных отношений, как правило, не могут пойти на согласование таких норм, которые противоречили бы их конституциям и другим основополагающим  законодательным актам, закрепляющим принципы их экономического и политического строя, права и свободы человека, формы собственности, территориальное устройство и т. д.

Иногда государства выступают против тех или иных норм международного права, но затем по ряду причин (победа  на выборах оппозиционной партии, избрание нового президента или премьер-министра) изменяют свою первоначальную позицию и соглашаются на неприемлемые ранее для них положения разрабатываемых международных соглашений.

Формы влияния внутригосударственного законодательства на международное право многообразны: это и создание новых принципов и норм права, и расширение сферы их действия, и совершенствование и углубление их содержания. Изменение и развитие  внутреннего права может привести к устранению из международного права устаревших институтов и норм, не отвечающих данному этапу развития международных отношений.

Таким образом, международное право в процессе своего развития постоянно находится под давлением норм внутригосударственного права.

На становление и развитие принципов и норм международного права влияют не только законы того или иного  государства, но и  другие факторы. Многие нормы международного права не имеют аналогов во внутригосударственном законодательстве. Они разрабатываются  исходя из определенных геополитических и иных интересов государств и обсуждаются на международных форумах. Так создавались многие теории, относящиеся к разоружению, космическому, экологическому праву и другим отраслям международного права. Однако при этом надо иметь в виду, что влияние внутригосударственного права на развитие различных отраслей международного права всегда первично. Особенно сильное воздействие оказывает законодательство государств на создание принципов и норм международного права, относящихся к правам человека. Именно здесь исключительно ярко проявляется первичность законодательства государств. Практически все международные нормы по правам человека, закрепляющие перечень основных прав и свобод личности, были заимствованы из права государств.

При разработке Всеобщей декларации прав человека 1948 года (далее — Всеобщая декларация) и международных пактов о правах человека позиция западных держав опиралась на Французскую декларацию прав человека и гражданина 1789 года, Конституцию США 1787 года, Билль о правах и другие заключительные акты, провозгласившие естественный характер прав человека. Эти документы содержали в основном перечень гражданских и политических прав. Советский Союз исходил из Конституции СССР 1936 года и других своих законов, закрепивших не только гражданские и политические, но и  социально-экономические права. Именно из-за кардинального различия позиций участники переговоров не смогли разработать, как это было решено ранее, единый пакт, содержащий весь комплекс основных прав и свобод человека. Поэтому Генеральная Ассамблея ООН пересмотрела свое первоначальное решение и в 1952 году приняла резолюцию о подготовке вместо одного двух пактов о правах человека — Международного пакта о гражданских и  политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (далее — Пакты о правах человека) [11].

При обсуждении вопроса о праве каждого человека на собственность также проявились кардинально различные подходы государств, принадлежащих к различным социально-экономическим системам. Советский Союз и другие социалистические страны выступали против ст. 17 Всеобщей декларации, провозгласившей право каждого «владеть имуществом как  единолично, так и совместно с другими». Они считали, что эта статья фактически признает право на частную собственность, которая, по их мнению, является основой эксплуатации и  несовместима со свободой и равенством людей.

В связи с резким сопротивлением социалистических стран из Пактов о правах человека вообще было изъято упоминание о праве каждого владеть собственностью и о запрещении насильственного и произвольного лишения этого права [17, p. 195—212].

Несмотря на принципиально различную оценку и трактовку важнейших социально-политических категорий, государства — члены ООН приняли как Всеобщую декларацию, так и Пакты о правах человека. Каким же образом им удалось достигнуть согласия по этим вопросам?

При разработке и принятии норм по правам человека государства с различными общественными системами сознательно не уточнили содержание многих обсуждаемых понятий и не согласовали их определений. Они исходили из того, что существуют взаимоприемлемые оценки таких понятий, как «демократия», «права и свободы человека», «социальный прогресс» и других, подчеркивающие наиболее общие черты этих категорий. Обсуждаемые понятия трактовались с различных позиций, однако в их определение вкладывался общечеловеческий смысл, приемлемый для всех. В то же время в национальном законодательстве государств эти понятия странами — участниками  международного сообщества трактовались с иных позиций. Страны с рыночной экономикой, в которых происходит сближение политических и экономических систем, значительно легче могли согласовать свои позиции как по правам человека, так и другим вопросам международного права.

Конституция РФ, признавая идеологическое многообразие и частную собственность, в значительной степени опирается на опыт стран с рыночной экономикой и воспринимает многие их достижения. Поэтому в ХХI веке в процессе согласования принципов и норм, относящихся к правам человека, а также к другим отраслям международного права, достигаются договоренности, которые ранее были невозможны. Генеральная Ассамблея ООН и Совет ООН по правам человека в ряде своих резолюций подчеркивают, что все культуры и цивилизации в своих обычаях, религиях и верованиях имеют общий  набор ценностей, принадлежащих всему человечеству. К ним они относят свободу, достоинство, равенство, уважение прав человека, ответственность и другие, которые разделяет все человечество и которые способствуют универсализации прав человека [6].

Стабильность политических и экономических систем различных стран мира, а также их законодательства облегчает процесс согласования принципов и норм международного права. На этот процесс влияют и многие другие факторы, и не в последнюю очередь — состояние отношений государств.

Воздействие международного права на национальное законодательство государств. Специфика развития международного права состоит в том, что его нормы создаются путем согласования позиций различных государств. Ни одно государство, независимо от его  влияния в мире, не может самостоятельно создать нормы международного права или навязывать свое законодательство международному сообществу. Иное воздействие на законы различных государств оказывает международное право. Если на первых этапах развития оно косвенно воздействовало на законодательство государств – участников международного сообщества, то в настоящее время международный договор и международный обычай стали непосредственными источниками внутригосударственного права.

Утверждение ряда юристов-международников о том, что международный договор или обычай не может быть непосредственным источником внутригосударственного права [9, c. 292], справедливо  для старого международного права, но не для права второй половины ХХ века. Для реализации современного международного права трансформация международного договора или обычая в право государств не всегда необходима. Многие положения международных договоров не требуют предварительной инкорпорации и являются самоисполнимыми, для других нужна их последующая трансформация. Например, в официальном толковании Закона США о международных отношениях говорится, что «суды в Соединенных Штатах обязаны применять международное право и международные соглашения Соединенных Штатов, за исключением несамоисполнимых договоров»  [15, p. 149].

Во многих странах международные договоры провозглашены интегральной частью внутригосударственного права или ее высшими законами (ст. 6 Конституции США, ст. 28 Конституции Греции 1976 года, ст. 96 Конституции Испании 1978 года) либо объявлены имеющими приоритет над нормами  внутриго-сударственных законов (ст. 55 Конституции Франции 1958 года, ст. 94  Конституции Нидерландов 1983 года, ст. 15 Конституции РФ). В судебной практике многих стран в качестве источников права используются не только международные договоры, но и обычные нормы права,  на них делаются ссылки при решении конкретных  споров. Эти страны рассматривают международное и обычное право как часть своего права. Так, Верховный суд США еще в 1900 году постановил, что в тех случаях, когда нет соответствующих международных договоров или законодательных актов, судебные решения должны выноситься на основании обычного международного права  [15, р. 227]. Этой практики придерживаются в США, Великобритании и ряде других стран  [18, р.  97—113].

Конституция РСФСР 1978 года с изменениями, принятыми в 1992 году, признала в качестве источника права только общепризнанные нормы международного права, относящиеся к правам человека, которые, согласно этому документу, непосредственно порождают права и обязанности российских граждан (ст. 32).  Конституция РФ 1993 года все общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России провозгласила составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15).

Влияние международного права на различные отрасли внутригосударственного права неоднородно и весьма значительно. Особенно показательно влияние Всеобщей декларации: этот документ рассматривается в качестве «стандарта, к достижению которого должны стремиться все народы и все государства», и одного из основных источников права, служит моделью, которая используется многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека. В Бельгии, Нидерландах, Индии, Италии, США, Шри-Ланке положения Всеобщей декларации широко используются для толкования внутригосударственных законов, относящихся к правам человека, на них постоянно ссылаются суды этих стран. В ряде постановлений Конституционного Суда РФ в обоснование вынесенных решений также приводятся ссылки на Всеобщую декларацию.

Многие государства рассматривают Всеобщую декларацию как документ, содержащий обычные нормы международного права, подавляющее большинство которых — jus cogens. Такое понимание Всеобщей декларации особенно важно в связи с тем, что ряд стран не являются участниками Пактов о правах человека и обязаны руководствоваться положениями Всеобщей декларации.

Конвенционные органы, созданные на основании девяти ключевых международных соглашений по правам человека, при рассмотрении докладов государств о ходе имплементации ратифицированных ими договоров выносят многочисленные рекомендации о необходимости принятия странами-участниками тех или иных законодательных мер. На основании этих рекомендаций государства принимают конкретные законодательные акты и приводят свое законодательство в соответствие с взятыми на себя международными обязательствами. Даже те из них, которые не принимают никаких законодательных мер, в своих докладах в конвенционные органы пытаются приукрасить состояние дел в этой области, т. е. показать, что законы страны соответствуют международным нормам. Стоит отметить, что с принятием Советом по правам человека Генеральной Ассамблеи ООН резолюции A/RES/60/251 от 15.03.2006 не только участники тех или иных ключевых международных отношений, но и все государства отчитываются перед ООН о выполнении своих международных обязательств и принятии соответствующих национальных законов  [1, с. 44—54].

Степень влияния международного права на законодательство государства во многом зависит от его внутренней и внешней политики и в значительной степени определяется ратификацией основных международных соглашений. Чем больше  международных договоров ратифицировано государством, тем значительнее воздействие международного права на внутреннее законодательство. Однако это не всегда непосредственная зависимость. В истории международных отношений нередки случаи, когда то или иное государство формально ратифицирует международные соглашения, но не предпринимает мер для их реализации.

Влияние международного права на внутреннее право состоит прежде всего в том, что в законодательстве государства появляются новые принципы и нормы. Они закрепляются, конкретизируются, уточняются исходя из международных обязательств, взятых на себя государством. Влияние международного права на законодательство государств может происходить и опосредованно: государства часто не ратифицируют определенные международные соглашения, однако постепенно приводят свое законодательство в соответствие с их положениями и только после этого официально берут на себя международные обязательства. Здесь надо иметь в виду, что многие нормы, закрепленные в международном праве договорным или обычным путем, приобретают характер jus cogens и поэтому обязательны для всех государств независимо от ратификации тех или иных соглашений.

Под влиянием заключенных за последние десятилетия международных договоров кардинально изменилось законодательство многих стран мира, включая Россию.

После ратификации того или иного договора каждое государство само решает вопрос о том, каким образом  приводить свое законодательство в соответствие со взятыми международными обязательствами. Выбор методов и форм исполнения международных обязательств относится к компетенции государств. Вступивший в силу международный договор является обязательным как для государств-участников, так и для тех, кто впоследствии присоединится к этому договору. Актом ратификации или присоединения государство признает обязательность для себя принципов и норм вошедшего в силу международного договора. Способ приведения в действие норм международного права во внутригосударственной сфере является делом каждого государства.

В ряде стран (США, Испания, Франция, Германия) международные договоры, получившие государственно-правовое признание, автоматически становятся составной частью внутреннего права. В них основные законы содержат положение о том, что международные договоры являются частью права страны. Статья 96 Конституции Испании, например, закрепила положение о том, что «законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства». Такие отсылочные нормы, содержащиеся и в  конституциях ряда других стран, не являются достаточными для исполнения положений многих международных договоров. Специфика таких международных соглашений в том, что для их претворения в жизнь недостаточно объявить тот или иной договор частью внутригосударственного права. Многие статьи международных соглашений сами по себе не обладают самоисполнимой силой. Единственный путь их выполнения — издание соответствующего законодательного акта. Не случайно в большинстве стран мира трансформация норм международного договора во внутригосударственное право происходит путем принятия специальных законов и иных нормативных  актов.

Так, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (принята резолюцией  Генеральной Ассамблеи ООН от 21.12.1965 2106 (XX)) налагает на участвующие государства обязательство объявить караемым по закону преступлением распространение идей, основанных на расовом превосходстве, а  также установить уголовную ответственность за участие в расистских организациях (ст. 4). Простая отсылка к конституции государства, которое провозглашает международное право частью внутреннего права или верховенство международных договоров над внутригосударственным законодательством, автоматически не повлечет за собой выполнения данного положения Конвенции. Этого можно достигнуть лишь путем принятия соответствующего закона, объявляющего распространение расовых идей преступлением и устанавливающего уголовную ответственность за участие  в расистских организациях.

Степень воздействия международного права на национальное законодательство во многом зависит от позиции государства и определяется рядом факторов: степенью ратификации международных договоров; уровнем развития национального законодательства и его соответствия международным обязательствам стран; реальным, а не словесным признанием приоритета международного права над национальным законодательством.

Примат международного права. Все государства мира, независимо от того, придерживаются они теории монизма или дуализма, обязаны в своей внешней и внутренней политике  выполнять взятые на себя международные обязательства. В Уставе ООН 1945 года это особо подчеркивается (пункты 2 и  6 ст. 2). Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года (далее — Венская конвенция) вслед за Уставом ООН подтвердила в ст. 26 «Pacta Sunt Servanda» положение о том, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». Эта норма является общепризнанной и должна рассматриваться в тесной связи со ст. 27 Венской конвенции, запрещающей государству «ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для выполнения им договора».

Указанные документы обязывают государства выполнять международные договорные нормы независимо от положений внутригосударственного права, а в случае конфликта между ними применению подлежат правила, предусмотренные международным договором. При этом каждое государство может устанавливать порядок выполнения своих международных обязательств исходя из своей внутренней юрисдикции.

Закрепленный в Венской конвенции принцип pacta sunt servanda означает признание примата  международного права в мировой политике и на национальном уровне. Этот принцип распространяется не только на международные договоры, но и на все  международные обязательства, вытекающие из соглашений между государствами, из решений международных организаций и органов, которые носят обязательный характер.

Как справедливо подчеркивают многие ученые, принцип рacta sunt servanda в настоящее время понимается не только в смысле соблюдения международных договоров, но и в более широком значении: должны соблюдаться все международные обязательства [13]. Рассматриваемый принцип ныне включает в себя ряд конкретных норм, которые в совокупности  составляют его содержание  [2, с. 64—68]. 

Первостепенное значение в этом отношении имеет добросовестное выполнение обязательств всеми государствами. Добросовестность — это главный элемент в понятии принципа: в ст. 2 Устава ООН и ст. 26 Венской конвенции специально подчеркивается значение добросовестности для выполнения международных договоров.

Наиболее полно содержание этого принципа раскрыто в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 24.10.1970 2625 (XXV)): каждое государство обязано добросовестно выполнять обязательства, принятые им в соответствии с Уставом ООН, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными соглашениями, имеющими силу согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. 

Как справедливо отмечают многие ученые, в современном международном праве сложился принцип добросовестности [7]. Этот принцип характеризуется такими критериями, как правдивость, лояльность, нравственность, уважение права и морали, верность международным обязательствам. Особенно важно, что, являясь частью международного права, этот принцип имеет под собой не только правовые, но и моральные основы, предполагая нравственное поведение государства на международной арене.

Добросовестность рассматривается как общечеловеческая ценность. Она предполагает честность во взаимоотношениях между государствами, нравственное поведение на международной арене, честное и добросовестное выполнение своих обязательств в полном объеме независимо от каких-либо обстоятельств. Смена правительства, изменения в форме правления, принятие новой конституции, национального законодательства и многие другие факторы не могут служить основанием для  отказа от выполнения международных обязательств.

Недопустимы в этой связи и ссылки на государственный суверенитет.

Современное государство не обладает полной политической или экономической независимостью. Его суверенитет детерминирован внутренними и внешними условиями, в которых государство находится и функционирует. Свобода действий государства не только на внешнеполитической арене,  но и во внутренних делах ограничивается принципами международного права, его внешнеполитическими обязательствами [8, с. 85—98]. Государство не может, например, принять законы, ограничивающие права и свободы граждан, в нарушение взятых на себя международных обязательств.

Что означает примат международного права в мировой политике? Во-первых, строгое и добросовестное соблюдение членами международного сообщества своих международных обязательств, общепризнанных принципов и норм международного права. Во-вторых, отказ от угрозы силы или ее применения в международных отношениях. В-третьих, обязанность решать любые межгосударственные споры или разногласия исключительно мирным путем.

Верховенство международного права не является абсолютным. Оно ограничивается степенью  регулирования международных  и внутригосударственных отношений. Степень (уровень) верховенства устанавливается самими государствами в процессе создания обязательных принципов и норм международного права.

Декларация Совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи ООН о верховенстве права на национальном и международном уровнях 2012 года, проходившая с участием глав государств и правительств, констатировала, что верховенство права «является основой  дружественных отношений между государствами, а также основой справедливых  и равноправных обществ»  [5]. Главы государств и правительств особо отметили свою приверженность «целям и принципам Устава ООН, международному праву и правосудию, а также международному порядку на основе верховенства права, которое является неотъемлемой основой для более мирного, процветающего и справедливого мира» [5]. Для создания  такого мира необходимо соблюдение примата международного права в мировой политике и на внутригосударственном уровне.

Список литературы

1. Абашидзе А.Х., Гольтяев А.О. Универсальные механизмы защиты прав человека. М., 2013.

2. Венская конвенция о праве  международных договоров: Комментарий. М.: Юрид. литература, 1997.

3. Броунли Я. Международное право. Кн. 1. М., 1977. 

4. Гегель. Сочинения. Т. 7. М.—Л., 1934.

5. Декларация Совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи ООН о верховенстве права на национальном и международном уровнях от 24.09.2012. Doc. A/RES/67/1.

6. Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 16.09.2005 № 60/1.  Doc. А/RES/60/1. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021752.pdf

7. Каламкарян Р.А. Принцип добросовестности в современном международном праве. М., 1991.

8. Карташкин В.А. Права человека: международная защита в условиях глобализации. М., 2009.

9. Курс международного права: в 7 т.  Т. 1: По-нятие, предмет и система международного права / Ю.А. Баскин, Н.Б. Крылов, Д.Б. Левин и др.  М.: Наука, 1989.

10. Поощрение прав человека и основных свобод путем более глубокого понимания традиционных ценностей человечества: резолюции Совета ООН по правам человека  A/HRC/RES/16/3. URL: http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4dc1071e2

11. Составление двух проектов международных пактов: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 543(VI) от 05.02.1952. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/070/12/IMG/NR007012.pdf?OpenElement

12. Теоретический симпозиум Дипломатической Академии МИД РФ: Международное право в вопросах и ответах // Международно-правовой курьер. 2015. № 1.

13. Тиунов О.И. Принцип соблюдения международных обязательств. М., 1979.

14. Черниченко С.В. Контуры международного права: Общие вопросы. М.,  2014.

15. Сarter B., Trimble Ph. International Law.  Boston, 1991.

16. Henrico International Law: Politics, Values and Functions/Res. cours. 1989, T 218 Dourest, 1990.

17. Official Records of the General Assembly. Tenth Session-annexes. Agenda item 28. Part II Chapter VIII.

18. Shaw M. International Law. Cambridge, 1986.

19. Triepel H. Volkerrecht  und Landesrecht. Leipzig, 1899.