Соотношение муниципального и административного права

А.А. СЕРГЕЕВ,
кандидат юридических наук
 
Муниципальное право России зародилось внутри конституционного (государственного) права и ныне может рассматриваться в качестве его крупной подотрасли либо выделяющейся из состава конституционного права самостоятельной специальной отрасли права[1]. В литературе муниципальное право нередко относится к комплексным отраслям российского права. Вряд ли такой вывод бесспорен. Объективность муниципального права подтверждается прежде всего объективностью задачи правового регулирования организации местного самоуправления. 
 
Эта задача не может быть решена путем простого объединения норм различных отраслей права в некое вторичное образование. Более того, такое объединение может привести к неоправданному смешению разных отраслевых методов правового регулирования, путанице в теории и ошибкам на практике.
Традиционно в качестве предмета административного права рассматриваются управленческие отношения, имеющие публично-властный характер. Местное самоуправление является разновидностью публичного управления, поэтому оно неизбежно подпадает под регулирование административного права. Правовая наука ряда зарубежных стран рассматривает институты местного самоуправления в рамках административного, а не конституционного права. Такой подход переносит внимание с вопросов организации местной власти и ее места в системе государственного устройства на практические вопросы исполнительно-распорядительной деятельности муниципалитетов. Отечественная наука также иногда оперирует понятием «право муниципального управления»[2], однако это не предполагает поглощение муниципального права административным правом.
Непосредственное осуществление исполнительной власти относится к предмету регулирования административного права. Однако общие принципы устройства исполнительных органов государственной власти, их место в системе конституционного строя, взаимоотношения с иными ветвями государственной власти и т. п. устанавливаются конституционным правом. Административное право берет основу в конституционном праве, конкретизирует властную компетенцию и порядок деятельности государственных органов, статус субъектов государственного управления. Между тем, несмотря на их переплетение, конституционные и административные правоотношения, в которых участвуют исполнительные органы государственной власти, не могут полностью сливаться и должны разграничиваться.
Точно так же следует разграничивать муниципально-правовые и административно-правовые отношения. Муниципальным правом определяются основные параметры муниципальной власти, ее институциональная организация, отношения с государством, обществом, гражданами. Взаимоотношения представительного органа муниципального образования и местной администрации, разграничение их полномочий, система сдержек и противовесов, механизм замещения должности главы и иных должностных лиц местной администрации, вопросы подконтрольности муниципально-властной деятельности населению и его представителям — предмет муниципального права. Вместе с тем в процессе осуществления местного самоуправления возникают и административно-правовые отношения. Исполняя принятые решения, местная администрация осуществляет планирование деятельности своих подразделений, выявляет оперативные задачи и средства их решения, издает распоряжения, руководит деятельностью муниципальных служб, обеспечивает координацию этой деятельности, осуществляет контроль, оценивает эффективность результатов работы и т. д.
Как отмечает В.Е. Чиркин, и государственное, и муниципальное управление имеют общие причины возникновения[3]. Это предопределяет схожесть отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, составляющих предмет административного права. Соответствующие отношения строятся на основе власти и подчинения, отражают объективные задачи и закономерности исполнительно-распорядительной деятельности.
Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важнейшей практической задачей. Ее решение не может быть простым, поскольку эти отношения имеют тесную связь. Тем не менее используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться. Приемы административного права не могут подменять собой методы конституционно-правового регулирования. Сложная система отношений между гражданами, органами местного самоуправления и государством, складывающаяся при осуществлении местного самоуправления, не может сводиться лишь к исполнительно-распорядительной деятельности.
Вывод о том, что муниципально-правовые и административно-правовые отношения сливаются в некий комплексный предмет регулирования, явился бы препятствием для решения указанной важной задачи. К сожалению, все последние годы наблюдались попытки государственных органов подчинить себе органы местного самоуправления, урезать их самостоятельность, директивно руководить их деятельностью. В ряде субъектов Российской Федерации отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления выстраивались на основе власти и подчинения, что неоднократно признавал недопустимым Конституционный суд РФ[4]. В этих условиях вопрос о пределах административного регулирования в системе местного самоуправления приобретает особое значение.
Отношения между органами местного самоуправления и жителями муниципального образования не подпадают под регулирование административного права. Муниципальная власть не может вводить собственные меры административного принуждения граждан, она не вправе устанавливать административную ответственность. В теории административного права к числу административно-правовых отношений нередко относят отношения по поводу исполнения гражданами правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, обжалования этих актов и т. п. Вряд ли такой подход следует считать правильным. Правовые акты являются обязательными для исполнения независимо от их отраслевой принадлежности.
Обязанность граждан соблюдать законные предписания органов местного самоуправления не является порождением административного права, она имеет в первую очередь конституционную природу и основывается на принципе осуществления народом своей власти. Исполнение гражданином норм земельного или экологического права, содержащихся в актах местной администрации, вполне укладывается в рамки земельных, экологических и т. п. правоотношений; для их регулирования, как правило, не требуется дополнительного привлечения административного права. Не случайно новое гражданское процессуальное законодательство, в отличие от прежнего, не считает дела об обжаловании действий и решений органов власти возникающими непременно из административных отношений. ГПК РФ говорит в данном случае о делах, возникающих из публичных правоотношений.
Вряд ли правильно относить к предмету регулирования административного права обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Складывающиеся в данном случае между гражданином и публичной властью отношения являются конституционно-правовыми, они основаны на соответствующем конституционном праве граждан. Административные отношения могут возникнуть в ходе работы с обращением гражданина, когда, например, глава местной администрации, которому адресовано обращение, дает поручение по его рассмотрению подчиненным органам и должностным лицам (это поручение ставится на контроль, его исполнение проверяется и т. д). Эти отношения выполняют обеспечительную функцию.
Административные отношения в системе местного самоуправления возникают как внутренние управленческие отношения в структуре муниципальных органов. Это отношения субординации между начальниками и подчиненными в рамках муниципальной службы, отношения согласования между руководителями и иными должностными лицами разных структурных подразделений исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, управленческие отношения между органом местного самоуправления и подчиненными ему муниципальными службами и т. п. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 03.06.2006; далее — Закон) ввел понятие «отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации». Отношения между местной администрацией и указанными ее органами регулируются административным правом, они не имеют качественных отличий от отношений в системе государственного управления.
Характерной особенностью административных правоотношений в процессе муниципального управления является их производность от муниципальных правоотношений, вторичность по отношению к ним. Структура органов местного самоуправления и статус должностных лиц местного самоуправления определяются муниципальным правом, управленческие связи в процессе их деятельности подпадают под регулирование административного права. Принятие местной администрацией правового акта осуществляется в рамках муниципального правоотношения, а его исполнение, включающее в себя обеспечительную управленческую деятельность, может являться административным правоотношением.
Переплетаясь между собой, нормы муниципального и административного права образуют многочисленные межотраслевые институты (муниципальная служба, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, контроль деятельности должностных лиц местного самоуправления и т. д.). В этих институтах роль муниципального права должна являться главной, а административного права — дополнительной. В конкретных случаях имеют значение вид правового акта, его место в иерархии источников права и т. д. Суть состоит в том, что муниципальное право определяет основы соответствующих отношений, задает их идеологию, в то время как административное право выполняет обеспечительную функцию.
С точки зрения Ю.М. Козлова, «в системе местного самоуправления также действуют исполнительные органы, взаимодействующие с соответствующими субъектами исполнительной власти краев, областей и т.п. Их связи опосредуются административным правом, равно как сама их управленческая деятельность, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. С наибольшей отчетливостью возникающие при этом отношения регулируются административным правом в случаях, когда органам местного самоуправления делегируются отдельные государственные полномочия»[5].
На наш взгляд, использование административного права как регулятора отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления требует крайней осторожности. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и его организационной обособленности от государственной власти несут в себе в первую очередь идею о том, что органы местного самоуправления административно не подчинены органам государственной власти.
Институт делегирования местному самоуправлению государственных функций, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, широко распространенный во многих европейских странах, обычно предполагает субординацию государственных и муниципальных органов при решении соответствующих задач; административный контроль не только законности, но и целесообразности принимаемых на местном уровне решений; санкции за неудовлетворительное выполнение порученных дел и т. д. Конституция РФ говорит о том, что реализация органами местного самоуправления переданных им полномочий подконтрольна государству, это положение нашло развитие в федеральном законодательстве.
Тем не менее отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях. Представляется, что административное право может принимать лишь субсидиарное участие в регулировании этих отношений — вместе с муниципальным правом и при его ведущей роли.
Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 (далее — Хартия) в ст. 8 требует, чтобы любой административный контроль органов местного самоуправления осуществлялся только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Этим исключается возможность произвольного выбора государственными органами средств и методов указанного контроля. Хартия также устанавливает другой принцип, имеющий конституционно-правовую природу: соразмерность степени вмешательства контролирующего органа значимости интересов, которые он намерен защитить.
Конституция РФ, по сравнению с Хартией, еще более повышает уровень гарантий для органов местного самоуправления, допуская их наделение отдельными государственными полномочиями только законом с передачей необходимых для их осуществления средств. Конституционный суд РФ неоднократно указывал на недопустимость передачи органам местного самоуправления всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе, передачи этих полномочий иным актом, кроме закона, либо без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение[6].
Следует признать, что сегодня федеральное законодательство все более активно использует приемы административного права для регулирования механизма исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Зачастую это не имеет достаточных оснований и ведет к умалению конституционных принципов организации местного самоуправления. Так, ст. 48 Закона допускает отмену исполнительными органами государственной власти муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление отдельных государственных полномочий. Основания для такой отмены государственные органы вправе выбирать по своему произвольному усмотрению. Учитывая, что государственные органы уже обладают правом давать органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания, осуществлять контроль, изымать у органов местного самоуправления соответствующие полномочия, предоставление им права внесудебной отмены муниципальных правовых актов не может быть признано оправданным.
Здесь наблюдается необоснованное вторжение административного права в предметы регулирования муниципального права. Идеология «единой вертикали власти» не хочет считаться с конституционными принципами организации местного самоуправления. Эти принципы рассматриваются как помеха для «укрепления власти», которую желательно обойти. Между тем отечественный опыт уже многократно подтверждал неэффективность моделей, выстраиваемых на основе подмены сложных моделей конституционного регулирования простыми схемами властного централизма. К сожалению, законодатель продолжает использовать несостоятельные методы и решения.
Ярким примером тому может быть механизм разграничения государственной и муниципальной собственности, установленный Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” ” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (далее — Закон о внесении изменений). Статья 154, в частности, предусматривала, что органы местного самоуправления обязаны в трехнедельный срок передать органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации муниципальное имущество по перечню, утвержденному решением последнего. Основанием возникновения права собственности субъекта Федерации на муниципальное имущество должно было являться решение указанного государственного органа. А поскольку ГК РФ не допускал такого основания возникновения права собственности, как объявление органом исполнительной власти чужого имущества своим имуществом, то Закон о внесении изменений установил, что ГК РФ применяется к указанным отношениям только в части, не противоречащей данным нормам.
Конечно, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ), однако вряд ли допустимо основывать на таком подчинении механизм разграничения государственного и муниципального имущества. Указанный механизм настолько не соответствовал режиму муниципальных отношений, что фактически был отвергнут правоприменительной практикой. Практика стала толковать его как допускающий передачу субъекту Федерации только того муниципального имущества, которое добровольно предлагается органами местного самоуправления к такой передаче, хотя Закон о внесении изменений этого прямо не указывал. Федеральным законом от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» были изменены соответствующие нормы, исключена возможность административного изъятия муниципального имущества.
Органы и должностные лица местного самоуправления могут быть участниками и собственно административных правоотношений. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях в ряде статей предусматривает ответственность должностных лиц местного самоуправления за неисполнение возложенных на них обязанностей, нарушение установленных правил и т. п. В таких случаях административное право не только не сливается с муниципальным правом, но и практически не взаимодействует с ним. Привлечение виновных должностных лиц к ответственности осуществляется в рамках чисто административных отношений.
 
Библиография
1 См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 23—35.
2 См., например: Таболин В.В. Право муниципального управления. — М., 1997. С. 151.
3 См.: Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учеб. — М., 2003. С. 25.
4 См. постановления КС РФ от 24.01.1997 № 1-П, от 15.01.1998 № 3-П и др.
5 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М., 2000. С. 21.
6 См.: Постановление КС РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области».