Соотношение понятий «компетенция» и «полномочие» применительно к Росимуществу

УДК 342.9

Страницы в журнале: 74-77

А.М. Еремин,

преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Института государственного управления, права и инновационных технологий Россия, Москва ameremin@mail.ru

Рассматриваются полномочия Федерального агентства по управлению государственным имуществом, определяющие правовой статус и основные направления его деятельности. Автор раскрывает соотношение понятий полномочий и компетенции, непосредственно влияющей на правореализационный характер деятельности данного органа.

Ключевые слова: государственный орган, компетенция, полномочия, правовой статус, регламентация.

Определение базовых дефиниций является первоочередной проблемой любого научного анализа. Авторская позиция применительно к соотношению дефиниций «компетенция» и «полномочие» находит свое отражение во многих научных работах, однако применительно к Федеральному агентству по управлению государственным имуществом (Росимущество) указанная проблематика так и не была решена.

Понятие «компетенция» происходит от латинского competere — добиваться, соответствовать, подходить. Юридические словари определяют компетенцию как совокупность установленных нормативными правовыми актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций [20].

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации определение дефиниции «компетенция» также не нашла своего разрешения, но общая позиция характеризует компетенцию в виде совокупности полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации 1993 года и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

В отсутствие единого законодательного закрепления рассматриваемого понятия вопросы определения компетенции широко исследованы в российской юридической науке, например О.Е. Кутафиным, Ю.А. Тихомировым, Т.Я. Хабриевой и др.

Компетенция органа, как совершенно справедливо отмечал Б.М. Лазарев, очерчивается путем указания на функции, которые возложены на орган применительно к той или иной сфере деятельности [9, с. 40; 22, с. 31—32]. Однако функции не только очерчивают компетенцию, но и отражаются в ней [1, с. 194]. Орган государства не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Наделение органа исполнительной власти определенной компетенцией означает распределение полномочий между входящими в его структуру подразделениями и должностными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы исполнительной власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в которой те или иные органы исполнительной власти представляют государство [14].

Существуют различные точки зрения о соотношении полномочий, функций и компетенции. Как показывает анализ правовой литературы, посвященной данному вопросу, все авторы едины лишь в том, что основным элементом компетенции являются права и обязанности субъекта [3, с. 209; 5, с. 10; 9, с. 101—102; 16, с. 56—58; 20, с. 205—206; 22]. Что касается остальных элементов, то в их число включают круг подведомственных данному органу вопросов [9, с. 26—27], цели [16, с. 55], задачи, поставленные перед органом [8, с. 13—22; 10; 21, с. 65; 23, с. 11]; возложенные на него функции [3, c. 209; 11, c. 15], предметы ведения [17, с. 7; 16, с. 55], территорию его деятельности [9, с. 26—27], ответственность [15, с. 9].

Следует особо подчеркнуть органичность взаимной связи в содержании управленческой деятельности функций и полномочий (прав и обязанностей), выраженных в компетенции субъектов управления. Будучи опосредованными лишь конкретными полномочиями, функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы, за которым следует результат деятельности, в целом выраженный уже в параметрах работы объекта управления. Полномочия Росимущества призваны наделить его возможностью практической реализации возложенных на него функций. Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть реализована и лишается практического смысла [19, с. 51].

Например, И.Л. Бачило, исходя из тезиса о том, что представить функции органа вне его компетенции невозможно, считает, что функции входят составной частью в компетенцию и определяют, что делает орган, выступая в результате правовым явлением. Для обоснования своей позиции ей приходится предложить два понятия компетенции — в широком и узком (собственном) смысле, причем оба понятия признаются правовыми. В первом случае в компетенцию включается, кроме функций, характеристика места органа в системе управления, его задач, объектов ведения, круга деятельности, правомочий и ответственности. Во втором случае компетенция состоит непосредственно из прав и обязанностей (правомочий) органа [4, с. 52—54].

Более обоснованной представляется противоположная позиция, которую сформулировал, в частности, Б.М. Лазарев: «Функции управления сами по себе явления, конечно, не юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих функций, причем в различных комбинациях и применительно к различным управляемым объектам. В результате у органа возникает право и обязанность осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере. Такие права и обязанности и есть один из элементов компетенции органов управления. Всякое субъективное право или обязанность есть вид и мера соответственно юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности)» [9, с. 40—41].

Это утверждение в целом согласуется с нашей точкой зрения по данному вопросу. На наш взгляд, компетенция Росимущества является системой его полномочий — прав и обязанностей. В силу этого представляется необходимым возразить тем ученым, которые определяют содержание компетенции посредством двух составляющих — предметов ведения и полномочий [12; 19].

Предметы ведения — категория, безусловно, юридическая, однако, в отличие от компетенции, она подразумевает не точное определение прав и обязанностей, а лишь указание на сферы, в которых эти права и обязанности могут возникать.

В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие «полномочие» рассматривается как «составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации» [20, c. 654]. Толковый словарь русского языка определяет полномочия как «официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел» [13, с. 554]. Вместе с тем в специальной юридической литературе под полномочиями обычно понимаются не просто права, а сочетание прав и обязанностей. Полномочия определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом [7, c. 429]. Полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом [20, с. 654]. При этом, как подчеркивает Ю.А. Тихомиров, в публично-правовой сфере полномочие представляет собой неразрывное единство прав и обязанностей, своего рода «правообязанность», которую нельзя не реализовывать в публичных интересах (в случае отказа от реализации или неэффективного исполнения полномочий наступает ответственность) [16, с. 56—57]. «Права и обязанности в данном случае — это единая категория, права одновременно являются и обязанностями» [6].

На основании изложенного можно заключить, что полномочия Росимущества — это закрепленные нормами права за рассматриваемым органом и его должностными лица в целом права и обязанности, необходимые для осуществления его базовых функций. Дефиниция «полномочие» является неотъемлемым свойством, базовой составляющей самого понятия «орган», в том числе и относительно такого органа государственной власти, как Росимущество.

Список литературы

1. Анисимов П.В. Права человека и правозащитное регулирование: проблемы теории и практики: моногр. — Волгоград, 2004.

2. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. — М., 1975.

3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. — М., 1997.

4. Бачило И.Л. Функции органов управления. — М., 1976.

5. Бондаренко А.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006.

6. Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.

7. Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2001.

8. Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. — М., 1969.

9. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М., 1972.

10. Лазарев Б.М. О компетенции органа советского государства // Советское государство и право. 1964. № 10.

11. Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005.

12. Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6.

13. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 1998.

14. Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда: компетенция — некоторые проблемы реализации // Трудовое право. 2008. № 9.

15. Советское административное право / под ред. С.С. Студеникина. — М., 1962.

16. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2001.

17. Тихомиров Ю.А. Основные черты компетенции представительных органов власти // Труды ВЮЗИ. Вопросы развития и совершенствования органов народного представительства в СССР. — М., 1966. Т. 7.

18. Цабрия Д.Д. Статус органа управления // Советское государство и право. 1978. № 2.

19. Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: дис. … канд. юрид. наук. — Тюмень, 2001.

20. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 2001.

21. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: учеб. пособие. 2-е изд., доп. — Волгоград, 2003.

22. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: моногр. — М., 1999.

23. Ямпольская Ц.А. Субъекты административного права: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1958.