Соотношение функций охранной деятельности и охранительной функции государства: гражданско-правовой аспект

 УДК 347.1

 Страницы в журнале: 68-73

С.А. Шаронов,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Волжского гуманитарного института (филиала) Волгоградского государственного университета Россия, Волгоград Sharonov345@mail.ru

На основании правовой сущности охранной деятельности и государства устанавливается соотношение возникающих при этом функций. Это соотношение проявляется в наличии их сходства и различий. В результате проведенного анализа делается вывод о том, что сходство функций обусловлено их направленностью на защиту жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, обеспечение порядка. Различия в свою очередь проявляются в субъектах, реализующих функции, в объектах, по поводу которых возникают функции, а также в содержании функций, которое составляют цель, предмет, формы, метод и средства функций. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.

Ключевые слова: охранительная функция государства, функции охранной деятельности, сходство, различия, содержание функций.

Актуальность данной работы обусловлена тем, что охранная деятельность своими функциями способна оказать содействие в обеспечении основ конституционного строя, реализации отдельных прав и свобод граждан, а также в решении иных социально-экономических государственных задач. Например, она способствует защите частной собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ))  и реализации гражданами своего права на занятие предпринимательством (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) [7].

Вместе с тем реализация вышеперечисленных правомочий становится возможной и в результате осуществления охранительной функции государства. Таким образом, возникает потребность в установлении соотношения функций охранной деятельности и охранительной функции государства, в чем и заключается цель нашего исследования. Для ее достижения необходимо определить указанные ранее понятия, выявить их сходство, установить различия и на основании этого внести предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.

Методом проводимого исследования выступит метод сравнительно-правового анализа, применяемый с акцентом на гражданско-правовые категории (объекты гражданских прав, договор и др.). Однако в начале работы воспользуемся опытом накопленных знаний в исследуемой сфере с целью уточнения понятий «охранительная функция государства» и «функции охранной деятельности».

В первую очередь обратимся к работам, посвященным охранительной функции государства, выступающей предметом как теоретических, так и отраслевых правовых исследований.

По мнению теоретиков права, правоохранительная функция государства (функция охраны прав и свобод человека и гражданина) представляет собой деятельность государства, направленную на защиту интересов общества и личности с целью реализации основы конституционного строя России о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью государства [8, с. 58].

Исследователи считают, что охранительную функцию государства можно рассматривать в узком и широком смысле. Ее узкая трактовка означает, что один из элементов охраны имеет преимущество и обладает статусом самостоятельной функции. В широком смысле перечень элементов охранительной функции не является исчерпывающим и меняется в зависимости от условий развития государства [2, с. 14].

Следует обратить внимание и на диссертационные исследования, непосредственно посвященные охранительной функции государства. Так, А.Г. Андреев рассматривает эту функцию как охрану самого права, как защиту прав человека и гражданина, возникающую после совершения правонарушений, а также как обеспечение целостности и безопасности самого государства [1, с. 12].

Таким образом, проведенный нами анализ позволяет сделать вывод о том, что под охранительной функцией государства понимается совокупность действий государства, направленных на защиту правовых норм, охрану прав и свобод человека и гражданина, обеспечение целостности и безопасности государства.

В отличие от охранительной функции государства, охранная деятельность в целом и ее функции в частности не были предметом концептуальных правовых исследований. Некоторые элементы функционирования этого вида предпринимательства рассматривались в кандидатских диссертациях. Проведенный анализ данных работ позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, авторы признают наличие функций охранной деятельности. Но эти исследования проводились применительно к отдельным видам охранной деятельности и не были посвящены непосредственно изучению ее функций (В.А. Кузькин, В.А. Сухоруков и др.)

Во-вторых, многие работы были выполнены средствами наук публичного права, что в большей степени позволило придать функциям характер правоохранительной деятельности государства (А.И. Воробьев, А.Г. Гришаков). Однако по своей правовой сущности охранная деятельность носит предпринимательский характер, а возникающие при этом отношения в большей степени регулируются нормами частного права.

В-третьих,  в работах не было сформулировано понятие «функции охранной деятельности».

Вместе с тем современное состояние охранной деятельности требует комплексного подхода к изучению ее основных направлений, поскольку от этого зависит обеспечение надлежащей защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

Таким образом, «функции охранной деятельности — это основные направления деятельности охранных организаций, осуществляемой с целью обеспечения состояния защищенности жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, обеспечения порядка посредством выполнения охранных работ (оказания охранных услуг) на возмездной договорной основе на конкретном историческом этапе развития» [14, с. 284].

Сформулированные нами понятия «функции охранной деятельности» и «охранительная функция государства» позволяют установить их сходство и выявить различия.

Сходство сравниваемых функций заключается в том, что они направлены на защиту жизни и здоровья граждан, охрану имущества физических и юридических лиц, обеспечение порядка. По своей сути они «хранят, берегут, оберегают» [11, с. 484] вышеперечисленные человеческие блага и объекты гражданских прав от противоправных посягательств. Таким образом, действия, направленные на обеспечение состояния защищенности объектов, и являются тем критерием, который объединяет функции охранной деятельности и охранительную функцию государства.

В то же время исследуемые функции имеют и различия. Их можно классифицировать по следующим основаниям: 1) по субъектам, реализующим функции; 2) по объектам, по поводу которых возникают функции; 3) по содержанию функций (цель, предмет, формы, метод, средства). Рассмотрим каждый из указанных элементов классификации подробнее.

Первое различие связано с правовым положением субъектов, реализующих соответствующие функции. По своей структуре оно основано на правовой сущности исследуемых функций, организационно-правовой форме субъекта и особенностях правового регулирования.

Применительно к охранительной функции государства к субъектам относится государство в лице его органов. Заметим, что зачастую статус этих органов и их «охранительные обязанности» определяются Основным законом государства — Конституцией РФ. Например, Президент РФ клянется «охранять права и свободы человека и гражданина» (ч. 1 ст. 82), Правительство РФ осуществляет меры по «охране собственности и общественного порядка» (ч. 1 ст. 114).

Вместе с тем охранительная функция государства реализуется и посредством деятельности других, специально учрежденных для этого федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся Федеральная служба безопасности РФ (далее — ФСБ), Министерство внутренних дел РФ (далее — МВД), Федеральная служба охраны РФ (далее — ФСО) и др. Правовым основанием их создания и деятельности являются соответствующие законы или акты Президента РФ и Правительства РФ, напрямую закрепляющие элементы реализуемой охранительной функции. Например, полномочия и функции органов государственной охраны определяются федеральным законом [9], а функции ФСО — Указом Президента России [5].

Правовое положение субъектов, осуществляющих функции охранной деятельности, основано на правовых свойствах этого вида предпринимательства и определяется ст. 55 Гражданского кодекса Российской Федерации  1994 года (ред. от 02.11.2013) (далее — ГК РФ). Согласно этой норме, субъектами, осуществляющими охранную деятельность, являются коммерческие организации, специально учрежденные для выполнения охранных работ и (или) оказания охранных услуг. По своей организационно-правовой форме это общества с ограниченной ответственностью (частные охранные организации) и федеральные государственные унитарные предприятия (организации ведомственной охраны). И хотя, наряду с ГК РФ, правовое положение этих субъектов уточняется в соответствующих законах, все же правообразующим юридическим фактом является решение учредителей, закрепленное в уставе и иных учредительных документах юридического лица.

Различия в объектах, по поводу которых возникают исследуемые функции, обусловлены правовой сущностью государства и охранной деятельности как разновидности современного предпринимательства. Эти различия можно классифицировать на общие и специальные.

Общий характер различий основан на положениях об объектах прав в целом и гражданских прав в частности. В этом случае объект изучаемых функций совпадает с объектом правоотношения. Например, объектом охранительной функции государства являются все права и свободы граждан, территориальная целостность государства, его внутренняя и внешняя политика, а также другие объекты. Теоретики права отмечают, что охранительная функция государства предназначена для «охраны всей системы позитивных, целесообразных, нормальных общественных отношений, защищенности и гарантированности системы правовых отношений, свобод и прав граждан» [1, с. 3].

Однако, учитывая методологию проводимого исследования, обратим внимание на положение объектов гражданских прав. По мнению ученых-цивилистов, таковыми являются материальные и духовные блага, по поводу которых субъекты гражданского права вступают между собой в правовые отношения [6, с. 180]. Следовательно, объектами охранительной функции государства могут выступать все объекты гражданских прав, закрепленные в ст. 128 ГК РФ (вещи, работы, услуги, нематериальные блага и др.).

Впрочем, не все объекты гражданских прав способны выступать в качестве объектов охранной деятельности. Например, таковыми не являются имущественные права, безналичные денежные средства, результаты интеллектуальной деятельности, честь, достоинство, деловая репутация [13, с. 138—145].

Специальный характер различий проявляется в том, что общие объекты, например имущество, также способны иметь специальные отличительные признаки, позволяющие признать их объектами охранительной функции государства либо объектами охранной деятельности.

С одной стороны, перечень таких объектов может устанавливаться непосредственно правовыми актами, регулирующими соответствующие охранные отношения. К примеру, перечень объектов, подлежащих государственной охране, определяется Федеральным законом от 27.05.1996 № 57-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О государственной охране» (ст. 6). С другой — перечень объектов, подлежащих государственной охране, т.е. предназначенных для реализации охранительной функции государства, устанавливается и подзаконными актами. Однако некоторые из них создают проблемы в практике реализации функций охранной деятельности. Например, одним из таких актов является Приложение № 1 «Перечень объектов, подлежащих государственной охране» (далее — Перечень) к Постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (далее — Постановление № 587) [4].

Сам по себе Перечень носит дискуссионный характер, что обусловлено двумя аргументами. Во-первых, в него включены объекты, подлежащие государственной охране, хотя Перечень утвержден актом Правительства РФ, принятым во исполнение Закона РФ от 11.03.1993 № 2487-1 (ред. от 02.07.2012) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон № 2487-1) [10] и по этой причине не является обязательным для исполнения организациями государственной охраны. Во-вторых, объекты Перечня не имеют достаточных гражданско-правовых квалифицирующих признаков: не указана их организационно-правовая форма, отсутствуют юридический адрес и другие реквизиты, идентифицирующие юридическое лицо. Например, в п. 13 Перечня указаны объекты по производству, хранению и переработке, уничтожению и утилизации химически опасных веществ. Нетрудно заметить, что такие вещества (ртуть, бытовой газ, бензин и др.) могут храниться и у граждан, и у юридических лиц. Означает ли это, что квартиры и подсобные помещения граждан, объекты предпринимательской деятельности (аптеки, автозаправочные станции и пр.) в обязательном порядке должны иметь государственную охрану? Такое предположение просто абсурдно. Указанный пробел заставляет собственников закрепленного в Перечне имущества заключать договоры с организациями ведомственной и вневедомственной охраны, что влечет за собой понуждение к заключению договора, а в отдельных случаях приводит к коррупции.

Указанные аргументы показывают противоречивость правоприменительной практики, что подтверждается актами судебных органов. Так, прокуратурой был подан иск о признании недействительным договора оказания услуг частной охранной деятельности. Свои доводы истец мотивировал тем, что объекты электроэнергетики, в частности подстанции «Октябрьская» и «Энтузиастов», выступающие объектами договора, подлежат только государственной охране, вследствие чего не могли быть переданы под охрану частной охранной организации. В то же время судом было указано, что согласно п. 21 Перечня государственной охране подлежат только те объекты указанной категории, которые отнесены законодателем к опасным производственным объектам [12]. Таким образом, противоположное мнение двух органов государства — прокуратуры и суда — приводит к выводу о наличии проблемы в контексте соотношения исследуемых функций, возникающих по поводу одного из объектов — имущества.

Суть третьего основания в различии изучаемых функций — содержания — основана на учениях теоретиков права. По их мнению, содержание функции «составляют следующие взаимодействующие элементы: предмет функции; цели функции; методы, формы и средства осуществления функции» [3, с. 7]. Рассмотрим последовательно вышеперечисленные элементы применительно к охранительной функции государства и функциям охранной деятельности.

Предметом любой функции выступают те общественные отношения, которые охватываются в процессе реализации соответствующих направлений деятельности. В силу своей правовой сущности государство охраняет все без исключения человеческие отношения, имеющие как социальный, так и правовой характер (правоотношения). Применительно к последним таковыми могут выступать и конституционные, и гражданско-правовые, и административно-правовые, и уголовно-правовые, а также иные правоотношения.

По своему предмету функции охранной деятельности значительно уже, поскольку включают в себя только те группы отношений, которые обусловлены правовой сущностью этого вида предпринимательства. К ним относятся гражданско-правовые отношения, т.е. связанные с предпринимательской деятельностью, выполнением охранных работ (оказанием охранных услуг), охраной вещей и иного имущества, защитой нематериальных благ (жизни и здоровья граждан), договорные, обязательственные и иные отношения. Кроме вышеуказанных, предметом исследуемых функций могут выступать трудовые отношения в контексте взаимодействия охранной организации (работодатель) с охранником (работник), а также производные от трудовых отношений социальные отношения (социальное страхование, выплата пособий, пенсий и др.).

Исследуемые функции различаются и по целям их осуществления. В этом смысле цель охранительной функции государства является более широкой, чем цель функций охранной деятельности. Например, государство охраняет и само право как совокупность норм, правил поведения, и права граждан, нарушенные вследствие противоправных посягательств, и свою «целостность и безопасность» [1, с. 12].

Цель охранной деятельности, а значит и цель ее функций, имеет комплексный характер. Это проявляется в существовании различных целей для каждого субъекта этого вида деятельности. Так, для охранных организаций цель заключается в извлечении прибыли от выполнения охранных работ (оказания охранных услуг). В свою очередь для заказчиков этих работ (услуг) целью является обеспечение надлежащего состояния защищенности жизни и здоровья граждан, охрана их имущества, обеспечение порядка.

Сущность форм осуществления исследуемых функций заключается во внешнем выражении действия государства и охранной деятельности. Как правило, они могут быть двух видов: правовые и неправовые [3, с. 10]. Перечень правовых форм реализации охранительной функции государства не ограничен и охватывает все без исключения отрасли российского права. Например, одной из правовых форм осуществления указанной функции государства является учреждение соответствующих органов — ФСБ, МВД и др. К правовым формам следует отнести и законодательное закрепление санкций юридической ответственности, надзор и контроль и пр.

Основной правовой формой реализации функций охранной деятельности является гражданско-правовой договор — договор на выполнение охранных работ или оказание охранных услуг.

Неправовые формы реализации функций носят организационный, управленческий, технический и иной характер. Они присущи как охранительной функции государства, так и функциям охранной деятельности. Однако перечень указанных форм и полномочий аппарата государства является более широким по отношению к органам управления охранных организаций.

Различия исследуемых функций проявляются также в методе их осуществления. При этом под методом следует понимать совокупность приемов и способов, при помощи которых осуществляются соответствующие направления деятельности государства и охранной деятельности.

Приемы и способы реализации охранительной функции государства являются более разнообразными и включают в себя военную, правоохранительную и государственную гражданскую службу, оперативно-разыскную деятельность и др. Кроме того, по мнению большинства теоретиков права, реализация исследуемой функции осуществляется и при помощи правотворческой и правоприменительной деятельности [8, с. 61]. В первом случае государство издает нормативные правовые акты, способствующие реализации охранительной функции, во втором — предпринимает действия по их реализации и применению.

Основным методом реализации функций охранной деятельности является выполнение соответствующего вида работ (оказание услуг), а также трудовая деятельность работников охранных организаций (охранников), непосредственно выполняющих эти работы (оказывающих услуги). Заметим, что, в отличие от приемов и способов реализации охранительной функции государства, осуществление некоторых функций охранной деятельности, в частности выполнение охранных работ (оказание услуг), становится возможным только на основании соответствующей лицензии.

Различными являются и средства, при помощи которых достигается цель функций. В контексте рассматриваемого различия под средствами следует понимать предметы материального мира, которые в цивилистической науке представляют собой объекты гражданских прав, — вещи и иное имущество.

По мнению исследователей охранительной функции государства, к таковым относятся «всякого рода приспособления», например, «средства производства, орудия и предметы труда, техника и др.» [3, с. 10]. Бесспорно, что перечень средств реализации государственной функции является более широким по отношению к средствам реализации функций охранной деятельности. Это обусловлено тем, что средства для достижения целей данной функции в значительной степени ограничены законами и иными нормативными правовыми актами. Например, согласно Закону № 2487-1 (ст. 11), разрешается использовать технические и иные средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, средства оперативной радио- и телефонной связи, а согласно Постановлению № 587 — использовать отдельные виды огнестрельного оружия и специальных средств (палки резиновые, наручники и др.).

Резюмируя сказанное, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, соотношение исследуемых функций проявляется в наличии их сходства и различий, которые обусловлены публично-правовой сущностью государства и частноправовой сущностью охранной деятельности.

Во-вторых, сходство функций охранной деятельности и охранительной функции государства заключается в их направленности на защиту жизни и здоровья граждан, охрану имущества физических и юридических лиц, обеспечение порядка.

В-третьих, различия исследуемых функций проявляются в субъектах, реализующих функции, в объектах, по поводу которых возникают функции, а также в содержании функций, которое составляют цель, предмет, формы, метод и средства функций.

На основании сделанных выводов в целях концептуального правового регулирования отношений, возникающих из охранной деятельности, а также для решения проблемы, связанной с объектами охраны, предлагается разработать проект Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации». В качестве его отдельных норм необходимо закрепить полученные в статье результаты, связанные с понятием «функции охранной деятельности» и сущностью их содержания.

Список литературы

1. Андреев А.Г. Охранительная функция государства в современных условиях: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2002.

2. Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства: монография. — М.: Новый индекс, 2012.

3. Бабаев С.В. Теория функции современного российского государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2001.

4. Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности: утв. Пост. Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8.

5. Вопросы Федеральной службы охраны РФ: Указ Президента РФ от 07.08.2004 № 1013 (ред. от 02.02.2013) // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3314.

6. Гражданское право России. Общая часть: учебник / под общ. ред. А.Я. Рыженкова. — М.: Юрайт, 2011.

7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993): в ред. ФКЗ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

8. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. — 4-е изд., испр. и доп. — М.: Дело», 2011.

9. О государственной охране: федер. закон от 26.05.1996 № 57-ФЗ (ред. от 08.12.2011) // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.

10. О частной детективной и охранной деятельности в РФ: закон РФ от 11.03.1992 № 2487-I (ред. от 03.12.11) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 17. Ст. 888.

11. Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М.: Рус. яз., 1989.

12. Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2013 по делу № А46-33299/2012 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. Шаронов С.А. Динамика договорного регулирования услуг частной охранной деятельности // Бизнес, менеджмент и право. 2011. № 1.

14. Шаронов С.А. Предпринимательская сущность охранной деятельности в контексте модернизации России // Экономико-правовые аспекты реализации стратегии модернизации России: глобальное, страновое, региональное измерения: сборник статей международной научно-практической конференции. Часть 1 / под ред. О.В. Иншакова [и др.]. — Краснодар: КИМ, 2013.