Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан

Р.Р. СЕЧЕНОВА,

кандидат юридических наук, научный сотрудник НИИ Генеральной прокуратуры РФ

Приоритетным направлением деятельности прокуратуры является работа по обеспечению законности избирательного процесса. За время подготовки и проведения выборов депутатов Государственной думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва органами прокуратуры выявлено свыше 1500 нарушений избирательного законодательства, объявлено около 170 предостережений, опротестовано более 270 незаконных правовых актов органов местного самоуправления и избирательных комиссий, внесено свыше 600 представлений, возбуждено 103 уголовных дела и 337 дел об административных правонарушениях[1].

Все внесенные прокурорами протесты и представления, в том числе акты прокурорского реагирования, адресованные избирательным комиссиям, рассмотрены и удовлетворены. Нарушения закона были выявлены на стадиях регистрации избирателей, составления списков избирателей, образования избирательных участков и формирования избирательных комиссий.

По данным Генеральной прокуратуры РФ, в период рассматриваемой избирательной кампании соответствующими избирательными комиссиями в отношении работников СМИ возбуждено более 140 дел об административных правонарушениях (больше всего — в Чувашской Республике, Владимирской, Иркутской, Кемеровской, Ростовской, Псковской, Саратовской областях). Наибольшее распространение получили следующие виды правонарушений: нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов (ст. 5.5 КоАП РФ); нарушение порядка и условий проведения предвыборной агитации (ст. 5.8); проведение предвыборной агитации вне агитационного периода (ст. 5.10).

Зафиксированы нарушения порядка и условий проведения предвыборной агитации зарегистрированными кандидатами. Административные дела об этих нарушениях были прекращены и возвращены в избирательные комиссии в связи с тем, что в установленном порядке не было получено согласие Генерального прокурора РФ на привлечение кандидатов к административной ответственности. По этому основанию судами прекращены дела в отношении зарегистрированных кандидатов в Чувашской Республике, во Владимирской, Иркутской, Мурманской, Оренбургской, Псковской областях.

Изучение ходатайств избирательных комиссий о привлечении к административной ответственности зарегистрированных кандидатов, поступивших в Генпрокуратуру России, показало, что при составлении протокола избирательными комиссиями не всегда соблюдались требования ст. 28.2 КоАП РФ: нарушителю не разъяснялись его права, его не знакомили с протоколом, в материалах дела отсутствовали достаточные доказательства.

В период выборов депутатов органами внутренних дел субъектов Федерации возбуждено более 500 дел об административных правонарушениях по ст. 5.8 и 5.14 КоАП РФ (умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам); свыше 250 из них направлены на рассмотрение в суды.

Для пресечения нарушений законодательства о выборах прокурорами активно применялись меры, предусмотренные КоАП РФ. Если в период выборов, прошедших в 1999—2000 гг., прокурорами было возбуждено 180 административных производств, то в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Госдумы четвертого созыва — 337.

Наиболее распространенными были следующие правонарушения: нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов (ст. 5.5 КоАП РФ); нарушение порядка и условий проведения предвыборной агитации (ст. 5.8); проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (ст. 5.11); умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам (ст. 5.14).

Широко использовалась такая мера прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона. В большинстве случаев она применялась с целью предупреждения нарушений при уточнении избирательными комиссиями списков избирателей, при проведении предвыборной агитации. Наибольшее количество нарушений зарегистрировано в Чеченской Республике, Пермской, Иркутской областях.

В период избирательной кампании прокурорами выявлены и случаи совершения уголовно наказуемых деяний участниками избирательного процесса. Установленные преступления различны: проникновение лиц в помещения избирательных участков и штабов кандидатов; распространение листовок, сведений, порочащих честь и достоинство кандидатов.

В отношении членов избирательных комиссий Республики Калмыкия, Алтайского края, Ивановской и Тамбовской областей было возбуждено 11 уголовных дел: 4 — по ст. 141 УК РФ (воспрепятствование осуществлению избирательных прав); 4 — по ч. 2 ст. 160 (присвоение и растрата чужого имущества); 2 — по ст. 290 (получение взятки); 1 — по ст. 159 (мошенничество).

Во время избирательной кампании по выборам Президента РФ органами прокуратуры также проводились проверки на всех стадиях избирательного процесса. Кроме того, работники прокуратуры через СМИ разъясняли требования избирательного законодательства (например, в Оренбургской, Самарской областях). Прокурорами Амурской области опубликовано 9 статей, касающихся не только требований норм законодательства о выборах в Российской Федерации, но и мер, принимаемых органами прокуратуры для обеспечения законности избирательного процесса, а также полномочий органов, призванных обеспечивать соблюдение избирательных прав граждан.

В период подготовки к проведению выборов Президента РФ при осуществлении прокурорского надзора активно применялась такая мера прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения избирательного законодательства. Предостережения объявлялись по вопросам проведения предвыборной агитации, процедуры включения граждан в списки избирателей и др.

Несмотря на предпринятые профилактические меры в период президентской избирательной кампании, органами прокуратуры были выявлены нарушения избирательного законодательства на отдельных стадиях избирательного процесса: о статусе членов избирательных комиссий, о порядке образования избирательных участков, формирования избирательных комиссий, составления списков избирателей.

Проведенными проверками в зданиях и помещениях избирательных участков выявлены нарушения требований п. 16 ст. 20 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в наст. время в ред. от 12.08.2004; далее — Закон о гарантиях избирательных прав), ст. 36 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в наст. время в ред. от 09.05.2005). Не на всех избирательных участках имелись телефонная связь, средства пожаротушения, наружное освещение в темное время суток, исправная электропроводка. Многочисленные нарушения подобного характера отмечены в Амурской, Брянской, Воронежской, Кировской, Оренбургской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской, Ярославской областях, Усть-Ордынском Бурятском, Ямало-Ненецком автономных округах, Приморском, Хабаровском краях, Республике Коми. По результатам проверок главам муниципальных образований были внесены представления; все они были рассмотрены, а выявленные нарушения устранены.

Работа избирательных комиссий в ряде случаев не отвечала требованиям закона. Органами прокуратуры выявлены нарушения порядка составления списков избирателей, предусмотренного ст. 17 Закона о гарантиях избирательных прав, ст. 27 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (далее — Закон о выборах президента).

Значительное количество указанных нарушений избирательного законодательства зафиксировано в Тульской, Амурской областях. Прокурорами выявлены факты включения в списки избирателей лиц, снятых с регистрационного учета в связи с переменой места жительства либо со смертью; нарушения ст. 4 Закона о гарантиях избирательных прав.

Члены участковых избирательных комиссий нарушали порядок исключения граждан из списка избирателей, установленный в пунктах 4, 14 ст. 17 Закона о гарантиях избирательных прав, пунктах 2, 11 ст. 27 Закона о выборах президента.

На стадии выдвижения кандидатов выявлены нарушения избирательных прав граждан, предусмотренных ст. 32 Конституции РФ.

Большое количество мер прокурорского реагирования принималось на стадии проведения предвыборной агитации. Например, в Брянской области органами местного самоуправления несвоевременно были выделены места для печатных агитационных материалов. Это нарушение было устранено в результате внесения прокурором представления.

В период предвыборной агитации прокурорами опротестовывались акты глав местного самоуправления, не соответствующие требованиям ст. 55 Закона о выборах президента.

Изучение прокурорской практики показало, что в большинстве случаев поводом для привлечения к административной ответственности служили правонарушения, предусмотренные статьями 5.5, 5.10 — 5.12, 5.14 КоАП РФ.

В ряде районов Амурской области прокурорами вносились представления в связи с нарушением порядка финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, предусмотренного ст. 57 Закона о гарантиях избирательных прав. Средства из соответствующих бюджетов выделялись несвоевременно.

Всего при осуществлении надзора в период подготовки и проведения выборов Президента РФ прокурорами принесено свыше 150 протестов (в том числе 21 на незаконные акты органов местного самоуправления и избирательных комиссий), внесено более 400 представлений, возбуждено около 100 дел об административных правонарушениях, привлечено к административной ответственности 26 лиц, возбуждено 11 уголовных дел[2].

Анализ прокурорской практики в период выборов Президента РФ и депутатов Госдумы показал, что во многих случаях своевременное вмешательство органов прокуратуры и применение мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения позволили восстановить нарушенные избирательные права граждан, избежать негативных последствий. Допущенные нарушения практически не повлияли на легитимность избирательного процесса и его результатов.

Официальной шкалой оценки деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности избирательного процесса является число выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. За период 1999 — 2003 гг. прокурорами выявлено 28 402 нарушения, в том числе 5058 незаконных правовых актов, регулирующих избирательные права граждан.

Практика показывает, что участие прокурора в рассмотрении судом дел, вытекающих из избирательных правоотношений, способствует восстановлению нарушенных прав участников избирательного процесса. За рассматриваемый период прокурорами направлено в суд 1369 исковых заявлений в защиту избирательных прав граждан. Выявленные прокурорами нарушения законов послужили основанием для возбуждения 229 уголовных дел в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений в сфере избирательных правоотношений.

Одним из распространенных правонарушений в ходе избирательных кампаний является фальсификация избирательных документов. Так, при подготовке к выборам Президента РФ 14 марта 2004 г. были зафиксированы случаи фальсификации части подписных листов, представленных в Центральную избирательную комиссию РФ рядом кандидатов.

По поступившим заявлениям, обращению ЦИК России органами прокуратуры Москвы, Кирова, Тамбова, Владимира, Республики Удмуртия возбуждено пять уголовных дел по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 142 УК РФ (подделка подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов).

В действующем УК РФ ст. 142 разделена на две самостоятельные нормы: ст. 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума» и ст. 142.1 «Фальсификация итогов голосования». Объективную сторону преступления, предусмотренного ст. 142 УК РФ, образуют:

а) фальсификация избирательных документов или документов референдума (ч. 1);

б) подделка подписей избирателей, участников референдума или заверение заведомо поддельных подписей (подписных листов) (ч. 2);

в) незаконное изготовление, а равно хранение или перевозка незаконно изготовленных бюллетеней для голосования (ч. 3).

Диспозиция ст. 142.1 УК РФ сформулирована по казуистическому принципу (что повлекло ее громоздкость) и предусматривает 12 различных случаев фальсификации итогов голосования. Причем не все деяния, отнесенные законодателем к числу уголовно наказуемых, достигают степени общественной опасности, характерной именно для преступлений. С некоторыми вполне успешно можно бороться мерами административного законодательства. Представляется, что достаточно применения мер административной ответственности за подписание членами избирательной комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов или установления итогов голосования либо за предоставление заведомо неверных сведений об избирателях, если эти действия не повлекли за собой неправильного установления итогов голосования.

Часть 3 ст. 142 УК РФ допускает возможность уголовного наказания в виде лишения свободы на срок до 3 лет за хранение либо перевозку незаконно изготовленных избирательных бюллетеней лиц, выполняющих поручения своих руководителей, при отсутствии личного умысла на совершение противоправных действий. Установление уголовной ответственности за данные правонарушения для неопределенного круга лиц представляется примером излишней криминализации.

Юридический анализ положений названных правовых норм позволяет сделать вывод, что во многих случаях они пересекаются. Это негативным образом сказывается на правоприменении. Так, ряд действий, отнесенных законодателем к фальсификации итогов голосования, одновременно подпадает под признаки фальсификации избирательных документов. Например, заведомо неправильное составление списков избирателей, что выражается во включении в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, или вымышленных лиц; фальсификация подписей избирателей в списках избирателей; заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования являются частными случаями фальсификации избирательных документов, поскольку списки избирателей, избирательные бюллетени, решения (протоколы) избирательных комиссий относятся к числу избирательных документов.

Следует отметить, что в этих случаях ст. 142 и ст. 142.1 УК РФ не соотносятся между собой как общая и специальная нормы, поскольку сопоставление санкций этих статей показывает, что ч. 1 ст. 142 и ст. 142.1 предусматривают одинаковый максимальный размер наказания: до 4 лет лишения свободы. В теории уголовного права специальный состав конкретизирует общую норму и предусматривает увеличение либо уменьшение типовой санкции.

В связи с этим целесообразно объединить статьи 142 и 142.1 УК РФ в одну норму, установив ответственность в части первой за фальсификацию избирательных документов, документов референдума, в части второй — за фальсификацию итогов голосования и предусмотрев в части третьей квалифицирующие признаки для названных деяний (подкуп и совершение преступления группой лиц по предварительному сговору или организованной группой). Такое совершенствование правовой нормы поможет сделать ее более понятной и будет способствовать повышению эффективности борьбы с нарушениями избирательных прав граждан.

Заслуживает внимания вопрос о привлечении к ответственности за нарушения избирательного законодательства юридических лиц. В настоящее время в Российской Федерации предусмотрена административная ответственность юридических лиц за такие правонарушения. Однако критерий выбора привлечения к ответственности физического или юридического лица не ясен.

В законодательстве ряда зарубежных стран предусматривается уголовная ответственность юридических лиц. Например, в Англии по общему правилу юридические лица подлежат уголовной ответственности наравне с физическими за совершение преступлений против избирательных прав граждан. Так, любая корпорация несет ответственность за преступления и проступки своих служащих или представителей, совершенные ими в процессе деятельности от имени корпорации. При этом уголовная ответственность корпорации возникает в том случае, когда противоправное деяние совершается лицом, контролирующим деятельность корпорации в таком объеме полномочий и на таком уровне, что можно полагать, что действие этого лица выражает намерение корпорации (ее директором, управляющим, секретарем или иным служащим корпорации с аналогичными функциями).

Воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав путем обмана, введения в заблуждение может проявляться со стороны СМИ, которые являются юридическими лицами. В связи с этим возникают поводы для обсуждения введения в России рассматриваемого института. Однако следует иметь в виду, что введение уголовной ответственности юридических лиц создаст реальную возможность виновному физическому лицу избежать ответственности и наказания за совершенное преступление. Юридическое лицо необходимо рассматривать как совокупность физических лиц, каждое из которых — при наличии оснований — может нести уголовную ответственность, в том числе за совершение преступлений группой лиц. Таким образом, практически юридическое лицо не может быть субъектом уголовной ответственности.

В настоящее время в России отсутствует ответственность за персонацию — голосование вместо другого человека. Статья 5.22 КоАП РФ (незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме) предусматривает ответственность членов избирательной комиссии, комиссии референдума, предоставивших возможность гражданину проголосовать за других лиц. При этом сам гражданин, голосующий за другое лицо, ответственности не несет.

Анализ законодательства зарубежных стран позволяет говорить о целесообразности введения в нашей стране ответственности за персонацию. Например, в Англии Законом о народном представительстве 1983 года предусмотрена уголовная ответственность за персонацию. Избирательный кодекс Франции также относит персонацию к уголовно наказуемым деяниям. Поэтому представляется обоснованным дополнить КоАП РФ ст. 5.22-1 «Ответственность гражданина за незаконное голосование за другое лицо».

Незаконное использование гражданином избирательного бюллетеня, регистрация в избирательном списке под ложной фамилией, указание о себе ложных сведений либо голосование под фамилией другого лица, внесенного в избирательный список, повторное голосование влечет за собой наложение административного штрафа в размере от 5 до 10 МРОТ.

Представляется, что высказанные суждения, не претендующие на бесспорность, могут быть использованы в законотворчестве, связанном с обеспечением легитимизации избирательного процесса.

Библиография

1 По данным на апрель 2004 года.

2 По данным на апрель 2004 года.