Социальная функция частной собственности и проблемы приватизации

А.В. ЕМЕЛЬЯНОВ,

начальник юридического управления ФГУП «ВО “Технопромэкспорт”»

Крушение советского централизованного планового хозяйства было неизбежно. К 80-м годам прошлого века стало очевидно, что недостатки народного хозяйства носят системный характер. Невозможно планировать процессы, идущие в сложной и многогранной структуре современных экономических отношений, из одного центра, опираясь на объективно неполную и разрозненную информацию.

Выявилась несостоятельность основных элементов централизованного планового хозяйства. Это монополия государства во всех сферах экономики, в том числе государственных предприятий, что исключало любую конкуренцию, а также прямое государственное управление всем народным хозяйством. При этом плановая экономика не могла предложить действенные стимулы для развертывания производственной инициативы и стремления к наилучшим результатам. Например, такой способ поощрения лучших работников, как разного рода премии, носил зачастую формальный и недостаточный характер.

Проблемы стимулирования деловой активности были тесно связаны с отсутствием частной собственности и отказом от использования мощного рычага деятельности — личного стремления к получению прибыли. При доминировании государственной собственности на средства производства ощутимо слабеет взаимосвязь между индивидуальной деятельностью и результатами этой деятельности. Такая система закономерно ведет к индифферентному отношению к работе, низким ее результатам и инновационной пассивности.

Цель реформы собственности как фундаментального элемента системных реформ в переходной экономике заключается в обеспечении базовых условий для нормального функционирования будущей рыночной системы. Рыночная экономика складывается из принципиально иных элементов: частной собственности, свободы предпринимательства, ценообразования, конкуренции и адекватной правовой системы, в которой индивидууму гарантирована свобода действий, включая в себя формирование своих экономических отношений.

Стержнем реформы собственности в переходной экономике является приватизационная политика и практика. Именно в ходе процессов трансформации отношений собственности в масштабах страны возможно формирование новых мотиваций хозяйствующих субъектов и предпосылок для рационального изменения структуры производства. Кроме приватизации государственной собственности, другого инструмента для трансформации не существует.

Однако непреложность этого факта не означает, что приватизация может проводиться любой ценой и с любыми издержками.

Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает возможность ограничительных обременений приобретенного в порядке приватизации имущества. В законе установлен исчерпывающий перечень условий конкурсной продажи приватизируемого имущества, и все условия конкурса носят социальный характер.

В предшествовавшем Федеральном законе от 21.07.1997 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» указывалось, что преобразования отношений собственности связаны с целями повышения эффективности экономики и ее социальной ориентации. В случае невыполнения победителем коммерческого конкурса инвестиционных и (или) социальных условий, а также ненадлежащего их выполнения приобретенный им объект подлежал безвозмездному отчуждению в государственную или муниципальную собственность (п. 7 ст. 21). Требование к условиям договоров, заключаемых по результатам конкурса с инвестиционными и социальными обязательствами, свидетельствовало, что этот закон не просто декларировал связь между переходом собственности в частные руки и социальными гарантиями, возлагаемыми на нового собственника, но и то, что эта связь детально конкретизировалась.

Примечательно, что последовало обращение в Конституционный суд РФ о признании неконституционности «социальных обременений», так как при наступлении последствий их невыполнения победитель конкурса лишался уплаченных по сделке денежных средств. В этом усматривалось нарушение его конституционных прав в соответствии с ч. 2 ст. 8 и ст. 35 Конституции РФ. В постановлении от 25.07.2001 № 12-П по делу о проверке конституционности п. 7 ст. 21 Закона о приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в связи с запросом Высшего арбитражного суда РФ Конституционный суд РФ не нашел неконституционности этих положений закона. Он указал, что договор о социальных условиях отвечает социальным обязанностям предпринимателя, которые касаются прав и свобод широкого круга лиц, а следовательно, публичных интересов. Кроме того, Конституционный суд РФ разъяснил, что изъятие имущества у победителя коммерческого конкурса и его возврат публичному собственнику должен осуществляться в судебном порядке.

В.И. Крусс отмечает, что конституционная проблема материально-правового характера оказалась как бы в тени ее процессуальных аспектов. Отсутствие критериев, которые позволяли бы решать споры о реальном исполнении социальных условий договора приватизации, является вопросом конституционного уровня. В.И. Крусс отсылает к ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, где, по его мнению, устанавливаются нравственные ориентиры предпринимательской деятельности[1].

Однако при рассмотрении социальных аспектов приватизации речь идет о другом массиве конституционных норм: о конституционном закреплении права собственности, его обременениях и ограничениях. Заявитель, обратившийся в Конституционный суд РФ, исходил из представлений о собственности, которые господствовали в европейской правовой мысли XIX века. Для них решающим признаком права собственности было абсолютное физическое владение вещами, а функция собственности как объекта хозяйственной (т. е. включенной в экономические и социальные отношения) деятельности воспринималась как второстепенная.

Концепция неограниченного господства над вещью сформировалась во многом под влиянием римского права, и из римского же права пришло понимание права собственности как исключительно частного права, свободного от любых личностных и социальных связей. А так как все межличностные отношения исключаются из абсолютно понимаемого правового понятия господства над вещью, эти отношения оказываются в сфере публичного права.

Таким образом, абсолютный и всеобъемлющий характер понятия собственности служит разделению частного и публичного права и исключает возможность вобрать в себя публично-правовые отношения. Это понятие в своих основных чертах статично и фактически может быть отнесено только к предметам материального мира.

К началу XX века созрело иное представление о собственности, которое можно назвать динамичным. Оно опирается, во-первых, на отрицание только вещной природы собственности, признавая собственностью любое право, которое может иметь имущественный эквивалент, а во-вторых, на мысль о функциональной динамике собственности. Вместо статичного владения вещью на первый план вышло хозяйственное использование постоянно находящейся в движении собственности, и это движение затрагивает разнообразные отношения, в том числе социальные. Кстати, Конституционный суд РФ в своем постановлении поддержал, по сути, динамичное, связанное с хозяйственной деятельностью понимание частной собственности.

В современном праве большинства европейских государств поворот от статичного вещного понимания собственности к динамичному, хозяйственному пониманию закреплен в конституционном праве. При этом присутствуют и конституционные гарантии неприкосновенности частной собственности, входящие в состав основных прав личности.

Если обратиться к Основному закону (конституции) ФРГ, то он четко фиксирует конституционно-правовые критерии как индивидуальной, так и социальной функции частной собственности. Статья 14 гарантирует частную собственность как правовой институт и как индивидуально-конкретное субъективное правомочие. Именно индивидуум поставлен в центр регулирования отношений собственности, и право на собственность признается как закрепленное и гарантированное конституцией право. Частная собственность в своей индивидуальной функции рассматривается как основа свободы личности.

Немецкие правоведы считают, что служение общественным задачам и целям общего блага не лишает частную собственность ее сущности как основы личной деятельности по формированию собственных жизненных реалий[2]. Они признают частную собственность одним из фундаментальных прав индивидуума. В общей структуре прав человека собственности отводится задача гарантировать личности свободу действий в сфере имущественных отношений, а тем самым становится возможным выстраивание жизни на основе личной ответственности. В качестве фундаментального права личности частная собственность находится под конституционной защитой, так как в п. 2 ст. 19 Основного закона ФРГ устанавливается, что существо содержания основного права ни в коем случае не может быть затронуто.

Конституция РФ, как и большинство конституций развитых западных стран, не содержит специального раздела об экономических основах государства и общества и не устанавливает какую-либо форму собственности в качестве основной или ведущей. Но в отличие от Основного закона ФРГ она не устанавливает всех необходимых рамок, в которых может эффективно развиваться социально ориентированное рыночное хозяйство.

Согласно ч. 2 ст. 8 и ст. 35 Конституции РФ частная собственность на орудия и средства производства признается и защищается на конституционном уровне. Статья 8 гарантирует юридическое равенство форм собственности, а также недопустимость установления законодательством каких-либо привилегий или ограничений для тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности. Нормы этой статьи отнесены к основам конституционного строя, в то время как ст. 35 закрепляет частную собственность в ряду основных прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, Конституция РФ, что совпадает с позициями Основного закона ФРГ, охраняет частную собственность и как институт, и как субъективное право.

Вместе с тем в Основном законе ФРГ право частной собственности не носит абсолютного характера. Оно связано с такими элементами, как концепция социального государства и социальная функция собственности. Так, п. 2 ст. 14 предписывает социальную ответственность собственника: собственность обязывает, и пользование ею должно одновременно служить общему благу.

По существу, речь идет о публично-правовых ограничениях частной собственности. Они могут относиться к строительному праву, регулированию использования сельскохозяйственных угодий или к охране окружающей среды[3]. Это конституционное ограничение относится к обязанностям собственника, которые должны исполняться им без какой-либо компенсации со стороны государства. Социальные обязанности собственника не являются лишь социально-этическим обрамлением частной собственности или данью духу времени, но представляют собой непосредственное правовое долженствование, которое подкрепляется концепцией социального государства, заложенной в Основном законе ФРГ (статьи 20 и 28).

Исходя из конституционно закрепленной концепции социального государства, немецкие правоведы делают вывод о том, что Основной закон ФРГ опирается на понятие социально ориентированного индивидуума и его свободу, существующую в социальном контексте. В этой связи Конституционный суд ФРГ констатировал, что образ личности в Основном законе ФРГ не является образом изолированного, суверенного индивидуума. Основной закон ФРГ отражает отношения между индивидуумом и социальной общностью в смысле причастности к этой общности и взаимосвязанности с ней.

Конституция РФ не включает в себя нормы, подобной п. 2 ст. 14 Основного закона ФРГ. Отечественные правоведы различают юридический и экономический смысл понятия «собственность». Соответственно это право собственности на вещь (что можно соотнести со статичной характеристикой собственности) и собственность как совокупность экономических отношений на базе определенного имущественного комплекса (динамичная характеристика). В. Рахмилович справедливо указывает, что Конституция РФ гарантирует охрану собственности в обоих смыслах[4].

Однако Конституция РФ не расширяет динамичного понимания частной собственности до ее социальных компонентов, т. е. не содержит отражения публично-правового аспекта частной собственности. Между тем предприниматель при осуществлении хозяйственной деятельности принимает участие в общественной жизни в силу не только делегирования публичных полномочий со стороны государства, но и собственного распоряжения своим имуществом при осуществлении поставленных экономических целей. Именно это наполняет частную собственность публичным содержанием.

Нормы статей 8 и 35 Конституции РФ не могут полностью возместить близкие по содержанию положения Гражданского кодекса РФ. Статья 210 ГК РФ раскрывает бремя содержания имущества: собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Это положение имеет воспитательную цель, которая направлена на то, чтобы привить собственнику заботливое и экономически рациональное обхождение со своим имуществом. Как отмечается в комментарии к ГК РФ, цель в том, чтобы разбудить чувство ответственности «настоящего хозяина»[5]. Однако это положение выражает лишь естественную мысль о том, что личное оперирование собственностью нельзя целиком доверять стихии рыночного хозяйствования и случайным факторам. Собственником может быть лишь тот, кто с чувством ответственности обращается с вещами, кто хочет и может сберегать и умножать свое имущество, вместе с тем принимая на себя связанные с имуществом обременения.

Эта мысль, необходимая на стадии перераспределения собственности от государства к еще неопытным частным лицам, выражает только гражданско-правовые обязанности собственника, которые не встречают легитимного подкрепления нормами более высокого, конституционного ранга. По сути, она выводится из традиции и моральных представлений своего времени.

Следствием предписанной заботливости собственника являются нормы ГК РФ, относящиеся к выкупу бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных при ненадлежащем обращении с ними, а также к изъятию земельного участка ввиду его ненадлежащего использования и к прекращению права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение. Но при этом остается непонятным, в чьих интересах вещь должна защищаться от недобросовестного собственника.

Таким образом, в российском законодательстве социальные обязанности собственника, которые вытекают скорее из моральных представлений о сути собственности, закреплены лишь в гражданском праве.

Современное представление о конституционно-правовых основах частной собственности включает в себя и нормы принудительного ограничения права частной собственности со стороны государства. Лицо, обладающее, пользующееся и распоряжающееся имуществом, должно представлять комплекс отношений, возникающих из его права частной собственности.

Если вновь обратиться к Основному закону ФРГ, то в п. 3 ст. 14 содержится исчерпывающий перечень условий отчуждения частной собственности государством, что следует отличать от безвозмездного, как правило, исполнения социальных обязанностей собственника в смысле п. 2 этой статьи. И в данном случае речь идет о социальной функции собственности, хотя и осуществляемой государством в принудительном порядке. В соответствии с п. 3 ст. 14 отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения. Возмещение определяется со справедливым учетом интересов общества и затронутых лиц. Отчуждение частной собственности возможно, если его цель — общее благо и учтены интересы общества.

Немецкие правоведы отмечают, что не любой общественный интерес идентичен благу общества. Требуется наличие возросшего, объективно насущного интереса, осуществление которого принесет ощутимую пользу всему населению[6]. Только такой интерес может быть противопоставлен имущественным правам отдельных лиц. При этом государство действует как субъект, правомочный осуществить отчуждение, но не как субъект, в интересах которого осуществляется отчуждение. Таким субъектом является общество.

Основной закон ФРГ и Конституция РФ в известной степени расходятся по вопросу вмешательства государства в отношения собственности и закрепления допустимых ограничений распоряжения частной собственностью. Это расхождение заключается прежде всего в том, что понятие общественного блага, или общественного интереса в связи с правом собственности, отсутствует в российском законодательстве. В ч. 3 ст. 35 Конституции РФ предписано, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Авторы комментария к ч. 3 ст. 35 Конституции РФ указывают, что при ее применении необходимо помнить, что лишение лица его имущества по решению суда может иметь место только в предусмотренных законом случаях. Это возможно в порядке либо конфискации в виде наказания за совершенное правонарушение, либо реквизиции для государственных нужд[7]. Речь идет о государственных нуждах, т. е. об обеспечении государственных интересов, которые превалируют не только над частными, но и над общественными. Если же считать, что государственные интересы равнозначны общественным, то лишь для тоталитарных представлений характерно признавать государство и общество синонимами и соответственно не делать различия между благом государства и благом общества. При этом, разумеется, государственные и общественные интересы могут совпадать, однако использование термина «государственные нужды» неоправданно сужает смысл и цель принудительного отчуждения частной собственности.

Нормы, относящиеся к национализации, содержатся и в ГК РФ. Так, обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков (п. 2 ст. 235). При этом делается ссылка на ст. 306 ГК РФ, которая предписывает, что в случае принятия Россией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Споры о возмещении убытков разрешаются судом.

В отечественной литературе неоднократно отмечалось, что необходим закон о национализации. По мнению сторонников его принятия, он призван конкретизировать нормы ГК РФ и Конституции РФ. Главный же аргумент — участникам имущественного оборота должна быть известна общая экономическая политика государства[8].

Однако национализация, как и приватизация, наталкивается на тесное переплетение экономической, политической и социальной составляющих проблемы. Решение, очевидно, лежит в конституционной плоскости. То, что ограничение частной собственности регулируется преимущественно ГК РФ, а не Конституцией РФ, усложняет подход к установлению социальных критериев пользования частной собственностью. Как показывает пример с обращением в Конституционный суд РФ, эти критерии весьма актуальны для процесса приватизации.

Конституционные положения о социальной функции частной собственности имели бы не только воспитательное значение, но и служили бы ориентиром для решения многих вопросов современной правоприменительной практики.

Библиография

1 См.: Крусс В.И. Право собственности в контексте российской приватизации: теория и практика // Гос-во и право. 2003. № 9. С. 32, 31.

2 См.: Roggemann H. Zum Verhдltnis von Eigentum und Privatisierung in den postsozialistischen Lдndern // Recht in Ost und West. 1996. № 3. S. 90.

3 См.: Creifields C., von. Rechtswцrterbuch. — Mьnchen, 1995. S. 336.

4 См.: Рахмилович В. Охрана частной собственности // Право и экономика. 1998. № 1. С. 31.

5 См.: Комментарий первой части Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. М. Брагинского. — М., 1995. С. 272.

6 См.: Kommentar zum Grundgesetz. 8. Aufl. — Berlin, 1995. S. 388.

7 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М., 1994. С. 112.

8 См.: Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в России: экономико-правовые вопросы // Гос-во и право. 1996. № 10. С. 31.