Социально-правовая природа банковской деятельности как основа системы кредитных организаций

УДК 347.734: 347.735

Страницы в журнале: 81-85 

В.С. ЧЕРНИКОВ,

кандидат юридических наук, президент КБ «Холдинг-Кредит»

В статье анализируется социально-правовая природа банковской деятельности, такие ее элементы, как публичность и социальность; представлена структура банковской системы; рассматриваются точки зрения ученых на состав банковской системы Российской Федерации.

Ключевые слова: банковская система; кредитные организации; региональные средние и малые банки; малое предпринимательство.

The social and legal nature of the banking activity as the basis of system of the credit organizations

Chernikov V.

In article the socially-legal nature of bank activity, its elements, as publicity and a sociality is analyzed; the structure of bank system is presented; the points of view of scientists on structure of bank system of the Russian Federation are considered.

Keywords: bank system; credit organizations; regional average and small banks; small business.

О  наличии в содержании банковской деятельности социальной составляющей давно известно. Теория финансового права признает банковскую деятельность достаточно специфичной в силу ее важной роли в экономике, потому что в современных условиях общественно-экономического развития России она приобретает особые, не свойственные другим видам предпринимательской деятельности качества социальности и публичности. Эта деятельность в своем содержании имеет три устойчивые и равноценные составляющие: социальную, правовую и экономическую[1].

Наличие в банковской деятельности элементов публичности, т. е. стремления учесть и удовлетворить общие интересы (банковского сообщества, государства и граждан), а также социальности — способности влиять на настроения в обществе означает, что управление банковским сектором экономики нуждается как в организующем государственном воздействии, так и в рыночном регулировании.

Поскольку банковская деятельность реализуется в банковской системе, социально-правовая природа первой предопределяет социальную сущность второй. Данный тезис подтверждается комплексом задач, возложенных на банковскую систему: защита и обеспечение устойчивости национальной валюты; единство экономического пространства России; свободное перемещение финансовых средств на территории России; эффективность денежно-кредитных и платежных отношений, особенно безналичных расчетов; полноценное банковское обслуживание юридических и физических лиц различных видов и категорий.

Подобные цели в банковской деятельности позволяют считать банковскую систему общественным явлением, способным активно влиять на экономику и социально-политическую стабильность общества. Особая социальная природа банковской деятельности и банков (основных субъектов банковской системы) позволяет считать банковскую систему организационно-правовой основой экономического подъема в стране, в первую очередь в регионах. Поэтому, на наш взгляд, очень важно устранить или не допустить в денежно-кредитной системе противоречия, влекущие дисбаланс в экономике, обществе и государстве.

Государственная банковская политика, думается, не должна стремиться к искусственному уменьшению количества кредитных организаций, потому что повышение доступности финансовых услуг для граждан и хозяйствующих субъектов страны остается важнейшей социально-политической целью банковской системы России. Представляется необходимым доктринально закрепить в нормах финансового права и банковского законодательства механизмы кредитования внутреннего производства в системе региональных банков и дифференцированное регулирование банковского сектора различными кредитно-финансовыми институтами, в частности, специальными правовыми нормами регламентировать деятельность региональных средних и малых банков. В настоящее время названные принципы в действующем финансовом и банковском законодательстве отсутствуют.

Считаем целесообразным законодательно предусмотреть облегченный доступ предприятий к кредитным ресурсам путем создания системы региональных банков, способных более эффективно аккумулировать региональные финансовые ресурсы за счет своих внутренних возможностей (местного происхождения финансовых средств, удобного для всех расположения банка, изначально известных всем кадров, в том числе и руководства банка, что позволяет банку непосредственно проводить мониторинг экономической ситуации и общественных настроений, а также получить дополнительный кредит доверия со стороны вкладчиков и предпочтение представителей местного бизнеса). На наш взгляд, в банковской деятельности местных кредитных учреждений представляется немаловажным и такой стимул, как реальная возможность способствовать экономическому и социальному развитию своей территории, распространению финансовой грамотности среди своих вкладчиков, повышению финансовой культуры заемщиков. Таким образом, банковская деятельность местного кредитного учреждения не обезличена, поскольку между ним и клиентом устанавливаются банковские отношения, приобретающие и этическую окраску, что в общем соответствует мировым тенденциям развития банковского бизнеса.

В постановлении Правительства РФ от 14.02.2000 № 121 «О федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000—2001 годы» речь шла о кредитовании субъектов малого предпринимательства в рамках проводимой государством кредитной политики. Ассоциацией региональных банков совместно с экспертами рейтингового агентства «Эксперт РА» под эгидой Общественной палаты Российской Федерации была разработана и представлена в парламент в октябре 2008 года Концепция развития финансового рынка России до 2020 года, предусмотревшая стратегию развития банковского, инвестиционного, страхового секторов финансового рынка, где важнейшей социально-политической задачей банковской системы России признано повышение для граждан страны доступности финансовых услуг, а для государственного управления банковским сектором экономики — его диверсификация и дифференциация.

Значимость этих мер объясняется тем, что государство до сих пор не сформулировало четкую модель построения необходимой ему банковской системы, не определило точное место и роль банков в экономическом развитии страны, не создало условий для развития банковской системы на рыночной основе, в результате чего в банковской сфере преобладают монополизм и внеэкономические методы «конкуренции»[2].

Полагаем, что формирование системы региональных банков в банковской системе страны и дифференциация государственного регулирования банковской деятельности обусловят как эволюцию банковского сектора, так и положительную динамику в экономических процессах.

Следовательно, для развития системы региональных банков нужны государственное властное усмотрение и политическая воля. Применение таких мер, на наш взгляд, объясняется необходимостью формирования банковского сектора Российской Федерации как системообразующей сферы экономики. Но поскольку рынок не самодостаточен, то в качестве организующего начала требуется государственное управляющее воздействие.

Отечественный и мировой опыт экономической эволюции свидетельствует, что рынок как безусловная ценность и достижение цивилизации не является самоцелью ее развития. Напротив, он необходим для модификации экономики и общества. Одновременно с этим правомерна точка зрения о недопустимости ограничительного толкования банковской деятельности как выполнения определенных банковских операций, а банковской системы — как совокупности ее субъектов, без учета в их сущности одновременно экономического, социального, правового и этического начал.

Данная позиция находит подтверждение в дореволюционной и современной отечественной научной литературе. Социальную природу денежно-кредитных отношений и важность частного кредитования отмечал М.Ф. Орлов. В своем труде «О государственном кредите» он писал: «Важность частного кредита в государственном смысле состоит в том, что он распространением своим поощряет народную промышленность, делая все неупотребленные капиталы доступными для людей предприимчивых, честных и благоразумных»[3].

Современный российский ученый Я.А. Гейвандов полагал, что «для банковской деятельности и банковских систем большинства государств вне зависимости от религиозных и иных воззрений их населения, вне зависимости от их политико-правового или экономического устройства является актуальным придание денежно-кредитной сфере, а также экономической и денежно-кредитной политике больше этических, нравственных начал, признаваемых повсеместно», что, в свою очередь, призвано «способствовать возрождению и дальнейшему развитию денежно-кредитных отношений, имеющих не только экономическую или правовую, но и социально-нравственную природу, ограничивающую возможности использования денежно-кредитных систем в каждом конкретном государстве и в мире в целом для достижения антисоциальных целей»[4].

Как справедливо отмечает Г.А. Тосунян, «в органах власти и управления нет осознания того, что защита законных прав и интересов частной банковской системы — это вопрос обеспечения государственной безопасности»[5].

На наш взгляд, этот вопрос в первую очередь касается средних и малых банков, поскольку крупные способны защитить себя сами путем лоббирования своих интересов в органах государственной власти и управления. Говоря о развитии банковского сектора как самостоятельной сферы экономики, нельзя не согласиться с С.А. Голубевым в том, что «от состояния банковской системы государства… зависит защищенность и устойчивость национальной валюты, в том числе ее покупательная способность и курс по отношению к иностранным валютам, что имеет первостепенное значение для государственного суверенитета»[6].

Таким образом, в условиях глобализации экономики весьма важно сохранить национальную банковскую систему прежде всего за счет внутреннего потенциала, ибо в противном случае «потребность в национальной банковской системе становится второстепенной»[7].

По нашему мнению, управление банковским сектором нуждается в четком понимании значения, роли и места банков в экономическом развитии страны. Для полноценного обеспечения общества банковской услугой, устранения различных противоречий между ее поставщиком и потребителем нужна многоэлементная и многовариативная банковская система, основу которой составляют не только финансовые гиганты, но и различные кредитные организации, необходимые для национальной, региональной, отраслевой экономики.

Для эволюции региональной экономики в первую очередь нужны местные банки и кредитные организации как экономические субъекты, хозяйствующие на определенной территории, более других финансовых структур заинтересованные в ее экономическом благосостоянии и социальной стабильности, поскольку от этого зависит их прибыль и развитие деятельности.

Рассматривая банковскую систему как часть экономической системы страны, экономические системы субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, представляют собой особый потенциальный резерв, который для стимулирования экономического роста следует использовать в посткризисных условиях. В свою очередь развитие местной экономики невозможно без формирования системы региональных банков и организации полноценного регионального банковского обслуживания.

Банковской системе России присущи проблемы экономики в целом, в связи с чем представляется необходимой не реорганизация банковского сектора, а его формирование и развитие в соответствии с современными социально-экономическими потребностями российского государства и общества. Во время преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса для органов, регулирующих финансовую и банковскую деятельность, основной задачей остается кредитование экономики, и в первую очередь ее реального сектора.

По нашему мнению, системе регионального банковского обслуживания присущ ярко выраженный публичный характер. Этот вывод обусловлен тем, что развитие данной системы предполагает удовлетворение общего интереса государства, банковского сообщества и всего социума в целом, а также достижение цели экономического развития — перехода российской экономики на инновационный путь развития.

Поэтому формирование системы региональных банков как составной части отечественной банковской системы представляется особо актуальным. И поскольку полноценное обеспечение экономики и населения банковскими услугами одновременно означает ориентир официальной государственной финансово-кредитной политики, публичную цель банковской деятельности и задачу каждой конкретной кредитной организации, попытаемся обосновать научно-практическую целесообразность и необходимость развития системы региональных банков как части банковской системы России.

В финансово-правовой литературе несколько лет назад была озвучена точка зрения о том, что понятие «банковская система» уже понятия «система кредитных организаций». При этом Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон № 395-1) эти дефиниции использует как равнозначные[8]. Так, согласно ст. 2 Закона № 395-1 «банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков». Данная содержательно ограниченная дефиниция достаточно лаконична. В правовой норме дан исчерпывающий перечень субъектов банковской системы, но без какого-либо определения ее как таковой, без указания функционального назначения, характера отношений и взаимосвязей, и главное, принципов построения и функционирования.

Банковская система как финансово-правовая категория, имеющая смешанную природу и обладающая одновременно экономическим, правовым и социально-этическим содержанием, в своем современном состоянии нуждается в закреплении в законодательстве и правовом обеспечении нормами финансового права.

Анализ действующих норм банковского законодательства свидетельствует, скорее, об их несоответствии современному развитию данного института, что в правовой теории и практике порождает ряд дискуссионных вопросов, в том числе и о субъектном составе банковской системы Российской Федерации, ее структурных уровнях.

Традиционно банковские системы подразделяются на одно- и двухуровневые, хотя развитая банковская система как элемент рыночной экономики может быть только двухуровневой. На первом (верхнем) уровне находится центральный (национальный) банк (иногда этот уровень содержит и другие элементы), на втором (нижнем, или базовом) — коммерческие банки и прочие кредитные организации (небанковские)[9].

В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на среднесрочную перспективу (5 лет) (утв. совместным заявлением Правительства РФ и ЦБ РФ от 30 декабря 2001 г.) фундаментальным принципом организации российской банковской системы, определенной действующим законодательством, также указана ее двухуровневая структура (Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации)[10].

Данный принцип в качестве правовой основы функционирования банковской системы страны в настоящее время закреплен в Законе № 395-1, установившем двухуровневую организацию банковской системы страны: верхний уровень  — Центральный банк РФ, а нижний — кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Из этого следует, что в состав банковской системы Российской Федерации могут быть включены только кредитные организации. Думается, науке финансового права предстоит сформировать новое понятие кредитной организации, соответствующее современным тенденциям развития банковской системы.

В настоящее время в научной правовой теории сложилось несколько отличных друг от друга точек зрения относительно уровней и субъектного состава российской банковской системы. К примеру, Г.А. Тосунян полагает, что кредитно-банковская система впервые после 1917 года вновь обрела двухуровневое построение. При этом критерием отнесения элементов к тому или другому уровню признается их положение в системе, обусловленное отношениями субординации. Так, Центральный банк РФ, уполномоченный государством регулировать и контролировать систему в целом, расположен на верхнем уровне, а ее нижний уровень составляют однопорядковые и равноправные коммерческие банки и кредитные учреждения[11].

Аналогичным образом выделяя в структуре российской банковской системы верхний и нижний уровни, Е.Ю. Грачева «отличительной особенностью банковской системы России» признает «неравномерность концентрации кредитных организаций по территориальному признаку»[12]. Данная позиция дополнительно подтверждает необходимость формирования организационно-правовых систем региональных банков.

В свою очередь Л.Г. Ефимова также обоснованно признает наличие в России двухуровневой банковской системы, верхний (государственный) уровень которой занимает Банк России, а нижний — кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков[13].

Однако ряд ученых в российской банковской системе усматривают большее количество уровней и более широкую по сравнению с действующим законодательством трактовку ее субъектов.

Так, О.М. Олейник банковскую систему страны считает двухзвенной, причем первое звено (первую группу) составляют участники системы, выполняющие основные функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах (Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков), а второе — общественные объединения кредитных организаций, т. е. субъекты, не извлекающие прибыль, представляющие интересы своих членов, координирующие деятельность, а также международные связи, решение других совместных вопросов в деятельности кредитных организаций. В это звено О.М. Олейник предлагает включать иные возникающие в банковской системе группы кредитных организаций, а также неформальные объединения ведущих банкиров страны[14].

Иной банковскую систему России видит С.А. Голубев. При этом Банк России — верхний уровень; нижний уровень составляют кредитные организации-резиденты, филиалы и представительства иностранных банков, союзы и ассоциации кредитных организаций-резидентов, банковские группы, банковская инфраструктура, банковский рынок. Принадлежность элементов системы к одному из уровней определяет их положение в данной системе[15].

Разделяя в целом точку зрения С.А. Голубева, не можем не отметить, что уровень отношений не всегда определяется субординацией. Вместе с тем С.А. Голубев считает включение в банковскую систему банковского рынка не совсем корректным, потому что банки и иные кредитные организации, работающие только в рамках данной системы, остаются частью экономической системы страны. Поскольку банковский рынок — это совокупность отношений, складывающихся в банковской сфере экономики, т. е. в самой банковской системе, по поводу реализации банками своих услуг клиентам, то его следует рассматривать скорее как часть механизма регулирования банковской системы, а не элемент второго уровня банковской системы.

Небезынтересно также и определение А.Г. Братко, который банковской системой признает регулируемые банковским правом структурные и функциональные взаимосвязи между центральным банком и кредитными организациями, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе банковского регулирования и надзора[16]. Таким образом, ученый анализирует банковскую систему через правоотношения, возникающие в ней при регулировании банковской деятельности и надзоре за ней. Содержащееся в Законе № 395-1 определение А.Г. Братко признает юридическим понятием российской банковской системы[17].

Некоторые ученые считают российскую банковскую систему трехзвенной структурой, в которую помимо Центрального банка РФ и коммерческих банков предлагают включить третье звено: ипотечные банки, лизинговые, факторинговые, инвестиционные компании, учреждения потребительского кредита и другие, т. е. специализированные кредитно-финансовые учреждения[18].

По нашему мнению, все действующие в стране банки и иные кредитные организации структурируются прежде всего в зависимости от экономических потребностей. При этом критериями признаются: функциональное экономическое назначение (банк, регулирующий орган, небанковская кредитная организация, вспомогательная организация и др.), форма собственности, характер деятельности (универсальный и специализированный), территориальная принадлежность. Поэтому количество кредитных организаций, их виды и способ объединения обусловлены множеством факторов, и прежде всего конкретным состоянием экономики страны.

Банковский сектор представляется нам основным элементом более широкой системы — системы кредитных организаций. На наш взгляд, банковская система объединяет прежде всего кредитные институты, т. е. организации, профессионально предоставляющие банковские услуги, что дает возможность четко и ясно представлять себе не только данный объект управления, но и устанавливать характер и модель регулирования его деятельности.

Анализ законодательно закрепленного определения банковской системы позволяет утверждать: его основу составляет институциональный компонент, помогающий к тому же дополнительно исследовать структуру банковского сектора.

Признавая банковскую систему финансово-правовой категорией и разрабатывая ее на основе теории финансового права и его подотрасли — банковского права, предлагаем следующее.

На наш взгляд, банковская система — это основа и одновременно подсистема в системе кредитных организаций или совокупность банковских кредитных организаций и органов, регулирующих банковскую деятельность. Она включает в себя Банк России, Агентство по страхованию вкладов, Банк развития, а также подсистемы небанковских кредитных и вспомогательных организаций. Вспомогательные элементы кредитной системы непосредственно не осуществляют банковских операций, но своей деятельностью способствуют их проведению. В этой подсистеме функционируют общественные объединения кредитных организаций, кредитные бюро, фирмы по аудиту банков, рейтинговые банковские агентства.

Системы кредитных организаций подразделяются на три основных подсистемы, действующих по принципу функционального осуществления банковской деятельности. При этом только в банковскую систему могут входить организации, регулярно и на профессиональной основе осуществляющие банковскую деятельность, а также регулирующие эту деятельность органы, компетенция и полномочия которых закреплены в законе.

Заметим при этом, что универсальные функциональные возможности банков в современной экономике не вполне соответствуют ее базовым потребностям, поскольку не создают благоприятные исходные условия для развития банковского сектора, адекватного потребностям экономического роста. В сегодняшних условиях в равной степени нужны как специализированные кредитные организации, так и банки территориального значения (региональные, областные, городские).

Библиография

1 См.: Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. — М., 2003. С. 33—52; Коган А.М. Макрорегулирование высокоразвитого рынка: «невидимая рука», конкуренция, потребности системы. — М., 2006. С. 10; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. — М., 2004. С. 48—49; Черникова Е.В. Публично-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2009. С. 15.

2 См.: Тосунян Г.А. Банкизация России: право, экономика, политика: Моногр. — М., 2008. С. 81.

3 Орлов М.Ф. О государственном кредите. У истоков финансового права. — М., 1998. С. 301—306.

4 Гейвандов Я.А. Указ. соч. С. 52—53.

5 Тосунян Г.А. Указ. соч. С. 83.

6 Голубев С.А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах: Сравнительно-правовой анализ. — М., 2004. С. 8.

7 Тосунян Г.А. Указ. соч. С. 81—82.

8 См.: Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). — М., 2000. С. 108.

9 См.: Банковское дело. Управление и технологии / Под ред. А.М. Тавасиева. — М., 2005. С. 19.

10 Вестник Банка России. 2002. № 5.

11 См.: Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. — М., 1995. С. 144—145.

12 Банковское право Российской Федерации: Учеб. пособие / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. — М., 2008. С. 39—40.

13 См.: Ефимова Л.Г. Банковское право: Учеб. и практ. пособие. — М., 1994. С. 6.

14 См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. — М., 1997. С. 172—174.

15 См.: Голубев С.А. Указ. соч. С. 72—53.

16 См.: Братко А.Г. Банковское право: Курс лекций. — М., 2006. С. 133.

17 Там же.

18 См.: Красавина Л.Н. Пути оздоровления банковской системы России // Бизнес и банки. 1999. № 3.