Социальное партнерство органов государственной власти и некоммерческих организаций: правовые аспекты

В.А. СУБОЧЕВА,

аспирант РАГС при Президенте РФ

Статья посвящена формированию новых подходов к сотрудничеству общественного и государственного секторов, выработке механизмов такого сотрудничества.

Ключевые слова: социальное партнерство, некоммерческие организации.

Принципиальным признаком, по которому можно судить о возможности развития гражданского общества в стране, является способность ее населения к самоорганизации, при условии, что ее цели и мотивы носят созидательный и социально ориентированный характер.

Страной с наиболее развитым негосударственным некоммерческим сектором традиционно считаются США. В 1990-х гг. там имелось более одного миллиона некоммерческих организаций. Значительного развития гражданский сектор достиг и в Великобритании. По официальным данным, до половины взрослого населения страны в той или иной форме принимают участие в работе некоммерческих организаций.

В обществе некоммерческие организации (НКО) являются своеобразными лабораториями, где апробируются нетрадиционные модели взаимодействия между гражданами, между гражданами и государством. Они создают сеть партнерских отношений, гражданскую инфраструктуру. Объединяясь в добровольные ассоциации, граждане превращаются в ответственных субъектов социального действия, в субъектов гражданской политики.

Складывающаяся в современном обществе тенденция активизации деятельности разнообразных общественных формирований показывает, что в России на сегодняшний момент действуют более 250 тысяч общественных объединений и некоммерческих организаций социальной направленности. Они различаются статусом, принадлежностью к различным социальным группам, направлениями деятельности и ее масштабами. Некоммерческие организации действуют в сфере социального обеспечения, образования, науки, культуры, правозащитной деятельности, защиты окружающей среды, спорта и т.д., то есть в основном это — организации социального и гуманитарного характера.

Практика показывает, что в жестких условиях рыночных социально-экономических отношений из большого количества некоммерческих организаций реально действует лишь часть существующих организаций, остальные из-за отсутствия материально-технической базы и финансовой поддержки со стороны властей или фактически прекратили работу, или реализуют свой потенциал не в полной мере. Одним из факторов функционирования, а в дальнейшем и эффективной деятельности некоммерческих организаций является их взаимодействие с государственной властью на условиях взаимного сотрудничества.

Принципы взаимоотношений органов власти и НКО определяются сущностью самих общественных организаций, необходимостью для них сотрудничества с государством.

По отношению к органам власти некоммерческие организации можно разбить на следующие группы:

1. НКО, для которых органы власти не играют особой роли (клубы по интересам, общества любителей домашних животных и др.). Этим некоммерческим организациям необходимо лишь невмешательство властей в их деятельность, а от самих организаций требуется исполнение решений органов власти.

2. Некоммерческие организации, которые заинтересованы в использовании ресурсов, имеющихся у властных структур (бюджетные средства, помещения, налоговые льготы и льготы по арендной плате, социальные программы и социальные заказы). К этой группе относится подавляющее большинство некоммерческих организаций. При этом возможны различные варианты взаимодействия НКО с органами власти. Первый тип отношений — отношения «шеф — подшефный», когда организация просит и получает необходимый ей ресурс (например, получает грант от местных властей), взамен поддерживает или, по крайней мере, лояльна к власти (НКО, лидеры которых имеют личные контакты с властями; организации, созданные самими властными структурами).

Второй тип отношений — отношения сотрудничества или социального партнерства, когда некоммерческая организация получает от власти ресурс и выполняет за счет этого отдельные функции власти, причем выполняет их, как правило, эффективно (в первую очередь, некоммерческие организации, работающие в социальной сфере), выгоду от этого получают обе стороны и население.

3. Некоммерческие организации, осуществляющие контроль за действиями властных структур. Для таких НКО конструктивное взаимодействие с органами власти возможно и желательно (например, экологические и правозащитные организации).

4. Некоммерческие организации — посредники, представляющие интересы других НКО перед властными структурами. Здесь мы имеем дело со сравнительно новым в России типом организаций гражданского сектора (аналитические, образовательные и ресурсные центры). Эти НКО через отдельных депутатов в представительных органах и ответственных чиновников в исполнительных органах, через СМИ лоббируют интересы других некоммерческих организаций.

Например, в городе Москве более 160 некоммерческих организаций сотрудничают с Правительством города через специализированные общественные советы: по социальным проблемам, по вопросам культуры, образования и науки, молодежной политике, по делам женщин и детей, вопросам экономических реформ и собственности.

В свою очередь заинтересованность государственной власти в оказании помощи и поддержки  общественному сектору обусловлена тем, что без понимания и заинтересованного участия общественности любая инициатива органов власти изначально обречена на провал. Поэтому требуется постоянное совершенствование форм и методов взаимодействия государственных органов власти и общественных объединений.

Становление организационных структур и увеличение потенциала некоммерческих организаций позволили органам государственной власти Российской Федерации перейти к такой форме взаимодействия с НКО, как сотрудничество на договорной основе. В этом направлении обозначился не только количественный рост совместных проектов, программ, но произошли качественные изменения в отношении органов исполнительной власти к партнерству с некоммерческими организациями.

Оправдали себя такие формы сотрудничества органов власти и общественного сектора, как договоры, соглашения, привлечение общественности к участию в разработке и формировании согласованных позиций по различным направлениям взаимодействия с органами власти, проведение» круглых столов», конференций, семинаров, конкурсов, смотров, а также поддержка властными структурами программ общественных организаций и проводимых ими мероприятий, использование грантов, социальных заказов на разработку проектов и программ развития.

Существующие формы взаимодействия показали, насколько эффективней решаются многие проблемы, когда негосударственные организации получают поддержку государственных органов.

Два понятия в наибольшей мере раскрывают современное состояние взаимодействия органов государственной власти и формирования гражданского общества — комплексная политика социального партнерства и предметное взаимодействие органов власти с самыми разными слоями и структурами современного общества.

Большинство некоммерческих организаций созданы для решения тех же задач, которые стоят перед  властями. Это задачи в области образования, социального обеспечения, здравоохранения, культуры, науки, защиты малоимущих слоев населения, а также материнства и детства, содействия охране общественного порядка. Среди партнеров государственных органов власти — профессиональные союзы, объединения промышленников и предпринимателей, национально-культурные автономии, общественно-политические движения, ветеранские, молодежные, женские, культурно-просветительные, творческие и информационные организации, благотворительные фонды и многие другие учреждения, являющиеся по своей сути элементами формирующегося в нашей стране гражданского общества.

При исполнительных органах (федеральных, региональных) действуют  общественно-государственные структуры (советы, коллегии и комиссии), через которые осуществляется взаимодействие со значительной частью негосударственных объединений. В г. Москве наиболее эффективно работают Московская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, Городской благотворительный совет, постоянно действующее Московское межнациональное совещание, попечительские советы, сформированные в большинстве учреждений науки, культуры, образования, здравоохранения и т.д.

Власти самостоятельно оценивают и привлекают к взаимодействию различные некоммерческие организации. Например, при формировании общественных палат в субъектах Российской Федерации учитывается ряд критериев. В первую очередь — наличие значительной членской базы организации, программы действий, направленной на выражение интересов социальной группы. Так, например, на всех уровнях, от поселкового до общероссийского, организации ветеранов (наиболее организованные и массовые) неизменно приглашаются властями для консультаций по различным проблемам общественно-политической жизни. Также учитывается социальная направленность организации, ее структурированность, наличие мобильного актива, готовность к конструктивному диалогу с властью, с другими представителями некоммерческих организаций. Немаловажно и то, какими средствами обладает организация, способна ли она привлекать добровольные пожертвования, взносы рядовых участников организации. Очевидно, что финансироваться будут только те организации, которые реально выражают интересы значительных социальных групп.

Опыт работы представительных органов власти свидетельствует о том, что НКО наиболее востребованы и эффективны на местном, в особенности, на городском уровне. Именно на городском уровне власть наиболее часто советуется с некоммерческим сектором, именно здесь НКО могут предложить власти те или иные возможные и реальные пути решения социально-экономических проблем.

Вместе с тем для нормального функционирования общественного сектора созданы необходимые условия, заложены основы правовой базы. На уровне субъектов Российской Федерации приняты законы: «О благотворительной деятельности», «О социальном партнерстве»,  О территориальном общественном самоуправлении», «О собраниях и конференциях граждан», «Об обеспечении свободы деятельности общественных объединений в Республике Башкортостан». Правительством города Москвы принято постановление «О взаимодействии Правительства Москвы с общественными объединениями и мерах по выполнению Федерального закона «Об общественных объединениях».

В свете всего вышеперечисленного также следует признать, что существуют и реальные проблемы: непонимание проблем некоммерческих организаций чиновниками, отношение с недоверием  многих государственных служащих к перспективе партнерства с НКО и др. Причин тому много, но наиболее важной, на наш взгляд, является незнание механизмов работы некоммерческих организаций, потенциала, ресурсов и возможностей даже небольшой некоммерческой организации. Видимо, было бы эффективным возродить проведение Форумов некоммерческих организаций, в ходе которых государственные структуры могли бы лучше узнать о деятельности НКО. В формате подобных мероприятий потенциальные партнеры могли бы участвовать в совместном социальном проектировании, поиске путей стабилизации социальной ситуации.

Сейчас назрела объективная необходимость в совершенствовании системы взаимоотношений «власть — общественный сектор», в формировании новых подходов к сотрудничеству общественного и государственного секторов, выработке механизмов такого сотрудничества.

В регионах страны, в целях повышения эффективности сотрудничества государственной власти и некоммерческих организаций, в перспективе необходимо разрабатывать программы общественного развития. Концепции таких  программ могут отражать:

· определение концептуальных основ, принципов, политики исполнительных органов власти, на которых строится их взаимодействие с некоммерческими организациями;

· создание институтов взаимодействия органов власти и НКО;

· выработку эффективных механизмов поддержки органами власти деятельности некоммерческих организаций в реализации ими социально значимых программ;

· совершенствование существующих и разработка новых форм социального партнерства, сотрудничества органов власти и негосударственных объединений граждан.

В программах могут отражаться следующие задачи:

· укрепление доверия граждан к органам власти, совершенствование демократических форм управления;

· разработка и внедрение в практику принципов социального партнерства;

· развитие широких контактов с российскими регионами;

· расширение международных связей через сотрудничество с общественными объединениями зарубежных стран;

· повышение эффективности использования средств, направляемых на социальные нужды;

· участие общественности в поддержании бытовой культуры, укреплении общественного порядка.

Для повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и общественного сектора целесообразно использовать как проверенные отечественным и международным опытом, так и новые, соответствующие сегодняшним условиям и возможностям формы и направления работы. Среди них можно выделить следующие направления:

· формирование новых подходов к сотрудничеству общественного и государственного секторов, постоянный контакт представителей власти и некоммерческих организаций;

· усиление потенциала общественного сектора и эффективности его использования в реализации социальных программ;

· создание необходимых условий как для социального партнерства внутри общественного сектора, так и для взаимодействия с органами власти;

· выявление социально значимых инициатив НКО, привлечение внимания к ним властей;

· повышение активности некоммерческих организаций в избирательных кампаниях.

Для повышения роли НКО, а также совершенствования задач социального партнерства гражданского сообщества и государственной власти необходима совместная разработка и реализация следующих мер:

1.            расширение функций некоммерческих организаций как связующего звена между государственной властью и гражданским обществом, усиление их взаимодействия путем создания инфраструктуры и соответствующих механизмов; 

2.            осуществление общественного контроля за деятельностью органов власти;

3.            для качественного изменения ситуации в сфере взаимодействия органов власти и общественного сектора последовательное внедрение общественных начал в деятельность властных структур всех уровней и органов местного самоуправления;

4.            придание системного характера сотрудничеству представительных органов с НКО;

5.            своевременное и необходимое установление дружественных деловых связей с государственными органами и некоммерческими организациями других стран, прежде всего с объединениями русских и русскоязычных граждан.

Такое сотрудничество должно охватывать вопросы экономики, науки, культуры, образования, отношения к прошлому, совместного поиска решения сложных проблем.