Сочетание частных и публичных интересов в деятельности органов государственного пожарного надзора при осуществлении функций, связанных с обеспечением пожарной безопасности

УДК 342.745 

Страницы в журнале: 66-70

К.В. КАРЕЛИН,

аспирант кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета

Рассматривается понятие пожарной безопасности как составная часть общественной безопасности; деятельность органов государственного пожарного надзора для обеспечения пожарной безопасности; внедрение автоматизированных систем оповещения о пожарах; необходимость проведения аудита соблюдения правил пожарной безопасности.

Ключевые слова: пожарная безопасность, органы государственной власти, бизнес, пожарная автоматика, декларация пожарной безопасности, аудит пожарной безопасности.

The combination of private and public interests in the activities of the state fire supervision in carrying out functions related to fire safety

Karelin K.

The concept of fire safety as a component of public safety is considered; activity of bodies of the state fire supervision for maintenance of fire safety; introduction of the automated systems the notification about fires; necessity of carrying out of audit of fire safety of the organizations.

Keywords: fire safety, public authorities, business, fire automatics, declaration of fire safety, audit of fire safety.

Бесспорно, для любого человека обеспечение и поддержание состояния безопасности является «одним из фундаментальных устоев общества и государства»[1], поскольку там, где нет безопасности, невозможно прогрессивное развитие. Только состояние защищенности помогает во всесторонней реализации прав и свобод человека, в позитивном раскрытии всего богатства общественных отношений в условиях полноценной современной демократии. Чем выше уровень свобод, тем больше возможностей для возникновения угроз безопасности, и наоборот.

В настоящее время в Российской Федерации сформирована довольно разветвленная система обеспечения безопасности. Об этом, в частности, свидетельствует Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», который закрепляет правовые основы гарантирования безопасности личности, общества и государства, определяет базовые принципы и содержание деятельности по обеспечению государственной, общественной, экологической безопасности, безопасности личности, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета безопасности России. Законодательно предусмотрено, что безопасность (состояние защищенности) достигается проведением единой государственной политики по обеспечению безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

В настоящее время существует множество определений безопасности применительно к различным отраслевым аспектам функционирования государства и общественных институтов[2].

В теоретическом плане безопасность представляет собой комплексную социально-правовую категорию, понимаемую как состояние определенной защищенности объекта от различного рода угроз. Так, Н.Д. Казаков определяет безопасность как «динамически устойчивое состояние по отношению к неблагоприятным воздействиям и деятельности по защите от внутренних и внешних угроз, по обеспечению таких внутренних и внешних условий существования государства, которые гарантируют возможность стабильного всестороннего прогресса общества и его граждан»[3]. Опасность и угроза — это, по существу, синонимы, которые означают потенциальную возможность возникновения какого-либо негативного события (затопления, пожара, террористического акта и т. д.), но не само это событие.

В словаре В.И. Даля безопасность рассматривается как отсутствие опасности, сохранность, надежность[4]. С.И. Ожегов определяет безопасность как положение, при котором не угрожает опасность чему-либо или кому-либо[5].

Под безопасностью понимается полное отсутствие опасности для какого-то явления со стороны кого-либо или чего-либо, т. е. такое состояние, когда полностью исключена опасность любого вида; безопасность включает спокойствие, надежность, уверенность и сохранность[6].

Н.Н. Арзамаскин и П.И. Матросов определяют безопасность как положение, при котором внешние и внутренние угрозы не достигают определенного критического уровня, позволяющего говорить об угрозе важнейшим интересам государства, общества, личности, а также как меру защищенности среды обитания, чести, достоинства, ценностей личности, социальных групп, государства, общества, цивилизации в целом[7].

Спорной является точка зрения А.Ю. Шумилова, трактующего безопасность как урегулированную нормами права систему общественных отношений, выражаемую в защищенности жизненно важных интересов государства (конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность и т. д.) как основного института политической системы современного российского общества от внешних и внутренних угроз, позволяющую ему функционировать и развиваться[8]. Поскольку в соответствии с Конституцией РФ высшей ценностью является человек, его права и свободы, представляется необоснованным понимание автором государства как основного политического института российского общества.

Соблюдение необходимых требований безопасности в тех или иных сферах деятельности контролируют государственные надзорные структуры. Сохранение безопасности — функция органов государственной власти и органов местного самоуправления по контролю за исполнением физическими и юридическими лицами установленных или санкционированных государством специфических социальных и технических норм — общеобязательных условий и требований безопасности[9]. Так, за пожарной безопасностью в Российской Федерации следят органы государственного пожарного надзора. Обеспечение пожарной безопасности — серьезная комплексная проблема, затрагивающая интересы, с одной стороны, бизнеса, потому что требует серьезных финансовых затрат, с другой стороны, государства, которое устанавливает определенные требования. При этом условия должны быть разумными и выполнимыми.

Система обеспечения пожарной безопасности — совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.

Элементами структуры обеспечения пожарной безопасности выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основными функциями системы обеспечения пожарной безопасности являются:

— нормативно-правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности;

— создание пожарной охраны и организация ее деятельности;

— разработка и осуществление мер пожарной безопасности;

— реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;

— проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;

—  содействие деятельности добровольных объединений пожарной охраны, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;

— информационное и научно-техническое обеспечение пожарной безопасности;

— осуществление государственного пожарного надзора и других контрольных функций по гарантированию пожарной безопасности;

— производство пожарно-технической продукции;

— выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности;

— лицензирование деятельности (работ, услуг) и сертификация продукции и услуг в области пожарной безопасности;

— противопожарное страхование, установление налоговых льгот и осуществление иных мер социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности;

— тушение пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ;

— учет пожаров и их последствий;

— установление особого противопожарного режима среды от возможных трагических последствий.

Большинство авторов рассматривают пожарную безопасность как составную часть общественной безопасности[10], а ее обеспечение — в качестве одной из главных внутренних функций государства[11]. Соблюдение правил общественной безопасности в ряде случаев предотвращает дезорганизацию общественной жизни и нарушение порядка, которые могут вызываться авариями на промышленных предприятиях, транспорте, возникновением пожаров и другими подобными причинами.

Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Закон о пожарной безопасности) определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Такое определение представляется недостаточно обстоятельным. Предлагаем внести изменения в ст. 1 Закона о пожарной безопасности, закрепив в ней следующее понятие: «пожарная безопасность — отсутствие опасности для жизни, здоровья и имущества физических и юридических лиц, которое обеспечивается путем проведения специальных мероприятий по предотвращению пожаров, а также выполнения требований, установленных специальными нормативными правовыми актами».

Иногда вместо пожарной безопасности указывают дефиницию «противопожарная безопасность», а вместо «пожарный надзор» — «противопожарный надзор», что является отклонением от принятой терминологии. Слово «противопожарная» используется только в контексте со словами «оборона», «защита», «служба»: противопожарная оборона, противопожарная защита, противопожарная служба.

Нельзя не отметить, что основной функцией государственного пожарного надзора является регулирование отношений в области борьбы с пожарами; при ее реализации осуществляется надзор за соблюдением требований пожарной безопасности, предотвращаются их нарушения.

В процессе регулирования отношений требования пожарной безопасности увязываются с положениями Конституции РФ и основных федеральных законов.

Конституция РФ и ГК РФ расширяют права собственников по распоряжению своим имуществом и права субъектов Российской Федерации по обеспечению общественной безопасности, а любой федеральный закон может ограничить эти права в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства. С этой целью Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» устанавливает содержание технических регламентов с учетом степени риска причинения вреда и минимально необходимые требования, обеспечивающие пожарную безопасность, которые носят характер обязательных для выполнения всеми субъектами отношений, независимо от форм собственности.

Пожарная безопасность — это степень защищенности от возникновения и развития пожара, а также от воздействия на людей и имущество опасных факторов пожара. Применение пожарной автоматики является одним из эффективных методов противопожарной защиты.

Пожарная автоматика предназначена для автоматического обнаружения пожара, оповещения о нем людей и регулирования их эвакуации, пожаротушения и включения исполнительных устройств систем противодымной защиты, управления инженерным и технологическим оборудованием зданий и объектов.

По данным МЧС России, четверть объектов из общего числа зданий и сооружений, подлежащих оборудованию средствами пожарной автоматики, не оснащены приспособлениями противопожарной защиты[12].

Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — Технический регламент) введены новые формы оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности. Технический регламент, с одной стороны, ужесточает ответственность собственника за противопожарное состояние его объекта, а с другой — позволяет ему самостоятельно выбирать способ противопожарной защиты. Одним из ключевых аспектов Технического регламента является устранение избыточных технических барьеров в области пожарной безопасности, что особенно актуально в современных условиях, когда остро стоят задачи по поддержке развития малого и среднего бизнеса.

Техническим регламентом введена новая форма оценки соответствия объекта требованиям пожарной безопасности — декларация пожарной безопасности. Подавая декларацию в уведомительном порядке, собственник объекта принимает на себя ответственность за выполнение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, при этом ему предоставляется право самому выбирать способ обеспечения пожарной безопасности объекта защиты, который затем необходимо декларировать. Одним из пунктов декларации пожарной безопасности является расчет рисков. Это положение, введенное Техническим регламентом, должно использоваться в основном для уникальных объектов.

Государственный пожарный надзор — часто упоминаемое ведомство в списке проблемных отношений с бизнесом. Значительным шагом со стороны государства в решении вопросов обеспечения пожарной безопасности явилось внедрение в практику деятельности органов госпожнадзора аудита пожарной безопасности. В соответствии с системой аудита органы надзора прекратят контролировать малый и средний бизнес, при этом вся ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности ляжет на собственников объектов. Система независимой оценки риска позволяет собственнику, владельцу предприятия самостоятельно выбирать способ защиты своего объекта от пожара, он может обойтись своими силами, без привлечения специалистов.

Так, пожар в пермском клубе «Хромая лошадь», повлекший массовую гибель людей, помимо коррупционной составляющей высветил огромное число проблем юридического и технического характера в области гарантирования пожарной безопасности. В первую очередь это вопрос разграничения ответственности за обеспечение пожарной безопасности объекта защиты между собственником, арендатором, субарендатором, инспектором госпожнадзора, иными лицами, например, пожарным аудитором.

Указанная проблема реально существует. Об этом наглядно свидетельствует реакция со стороны правоохранительных органов на пожары, повлекшие гибель людей, когда обвинение предъявляется широкому кругу лиц, включая собственников, арендаторов, должностных лиц и т. д. Случаи пожара имели место не только в  Перми, но и во Владивостоке (пожар в офисе Сбербанка), в Москве (пожар в общежитии РУДН), в  Ухте (пожар в магазине). Как следует из сообщений МЧС, за прошедший год в российских ночных клубах и других местах массового скопления людей органы госпожнадзора при участии прокуратуры провели более 21 тыс. проверок, в ходе которых выявлено свыше 113 тыс. нарушений требований пожарной безопасности; к административной ответственности было привлечено около 5 тыс. юридических и более 9,6 тыс. должностных лиц, а за неисполнение в срок законных предписаний пожарного надзора более 1 тыс. дел направлено в суд[13]. В соответствии с Законом о пожарной безопасности обеспечивать пожарную безопасность должны собственники имущества, руководители федеральных и местных органов власти, лица, уполномоченные владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, руководители организаций, лица, ответственные за обеспечение пожарной безопасности, должностные лица в пределах их компетенции.

Одна из эффективных мер в профилактике пожаров, по мнению В.И. Майорова, — временный запрет деятельности[14]. Однако на практике возникают трудности по применению этой меры, особенно при выявлении правонарушения, предусмотренного ст. 20.4 КоАП РФ, в частности в случае несоблюдения правил вручения протокола. Например, неразрешимой является ситуация, когда представитель юридического лица отказывается принять протокол о временном запрете деятельности либо уклоняется от встречи с должностным лицом пожарного надзора. В этом случае обязанность должностного лица по вручению протокола не может быть выполнена.

Вместе с тем до настоящего времени законодателем не урегулирован механизм приведения в исполнение вынесенных предписаний о запрете деятельности. Не определен также срок, в течение которого соответствующее юридическое лицо должно фактически прекратить свою деятельность после составления протокола о временном запрете деятельности. В результате эти юридические лица имеют возможность продолжать свою деятельность после составления протокола о временном запрете деятельности.

Кроме того, если суд при рассмотрении дела об административном правонарушении не назначит такое наказание, как административное приостановление деятельности, лицо может обжаловать незаконные действия органа, применившего временный запрет деятельности, поднять вопрос о взыскании издержек, возникших в период временной приостановки деятельности.

Библиография

1 Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. — М., 1998. С. 452.

2 См.: Каламанов В.А. Национальная безопасность Российской Федерации и межнациональные конфликты: Теоретико-правовой анализ: Дис. … д-ра юрид. наук. — СПб., 1999; Прудников А.С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел (теоретико-правовое исследование): Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1999, и др.

3 Казаков Н.Д. Безопасность и синергетика (опыт философского осмысления). — М., 1994. С. 62—63.

4 См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. — М., 1978. Т. 1. С. 67—68.

5 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1984. С. 38.

6 См.: Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2004. С. 30.

7 См.: Арзамаскин Н.Н., Матросов П.И. Государственная безопасность: понятие, черты и перспективы стабилизации // Материалы конференции «Преступность как угроза национальной безопасности». — Ульяновск, 1998. С. 51.

8 См.: Шумилов А.Ю. Новый регламент ФСБ России: Справ. пособие. — М., 1998. С. 34.

9 См.: Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права: Учеб. пособие. — М., 2008. С. 86—87.

10 См.: Воронов А.М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения: Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2005; Никольская С.А. Преступления против пожарной безопасности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007; Сапожников А.И. Административно-правовой режим общественной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005.

11 См.: Шатов С.А. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 2005. С. 3.

12 См.: Антоненко А.А., Буцынская Т.А., Федоров В.Ю. Состояние индустрии безопасности в современной России // Технологии техносферной безопасности. 2010. Вып. № 2 (30). URL: http://ipb.mos.ru/ttb (дата обращения: 15.05.2010).

13  См.: Велесов Е. Огонь — друг только в очаге // ЭЖ-Юрист. 2010. № 50. С. 13.

14 См.: Майоров В.И. Временный запрет деятельности: проблемы правоприменения // Современное право. 2006. № 4. С. 63.