Специфика и проблемы правового регулирования статуса главы государства в Российской Федерации и зарубежных странах

УДК 342.511

Страницы в журнале: 26-30

А.О. Мовчан,

аспирант кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета Россия, Москва alevtina.olegov@gmail.com

А.М. Николаев,

доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета Россия, Москва dr.andrey.nikolaev@yandex.ru

Одной из актуальных проблем правового регулирования в конституционном законодательстве и международном праве является проблема определения статуса и полномочий главы государства. На основе  анализа изложено авторское понимание структуры, статуса, полномочий главы государства как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах, выявлены проблемы регулирования статуса главы государства и  предложены пути их решения.

Ключевые слова: глава государства, президент, монарх, статус, полномочия, конституция, выборы, конституционное законодательство.

Правовой статус и полномочия главы государства рассматриваются как единое правовое образование. Глава государства — лицо, обладающее исключительным правом представлять государство внутри страны и в международных отношениях [16, с. 560]. Исходя из формы правления, порядка формирования высших органов государственной власти, сроков их полномочий и связи с народом, а также степени участия народа в их формировании государства делятся на монархии и республики.

Изучая деятельность глав государств зарубежных стран, необходимо отметить, что форма правления государства во многом определяет положение главы государства.

Выделяются следующие виды республиканской формы правления:

— президентская республика: президент является главой государства и одновременно — главой исполнительной ветви власти (США, многие страны Африки, Мексика, Египет, Бразилия и др.);

— парламентская республика: президент имеет символические полномочия в сфере государственного управления (Федеративная Республика Германия, Италия, Израиль, Турция, Индия);

— смешанная республика сочетает свойства президентской и парламентской республики: глава государства избирается, как правило, всенародным голосованием, а не парламентом.

Президентская республика впервые возникла в США: там в полномочия президента были включены полномочия главы правительства и главы государства [12]. В США институт президентства является одним из самых главных политических институтов. Президента начали избирать посредством выборов.

На сегодняшний день в мире насчитывается более 200 государств, среди которых около 30 монархий. Следовательно, в мире преобладает республиканская форма правления.

Монархия — модель управления страной, в которой государственная власть частично или полностью принадлежит монарху (королю, императору, герцогу, князю, шаху, эмиру и пр.) и, как правило, передается по наследству (Великобритания, Испания, Люксембург, Нидерланды, Япония, Свазиленд, Тонга).

Глава государства избирается по-разному, что обусловлено формой правления. Говоря о республиканской форме правления, стоит отметить, что объем полномочий главы государства зависит от того, насколько отдален парламент от избрания президента: чем дальше, тем более объемными полномочиями обладает глава государства.

Российская Федерация является смешанной республикой. Главой государства выступает Президент РФ. Он  является ключевым органом власти во всей государственной структуре. По мнению профессора С.А. Авакьяна, «президент — ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны» [1, с. 347].

Полномочия компетентных органов и лиц, занимающих определенную должность в государственной структуре, состоят из определенных прав и обязанностей. Глава государства обладает определенными правовыми возможностями, которые рекомендуется отнести к публичным правам, а не полномочиям (например, право законодательной инициативы).

Одним из главных полномочий, которым наделен Президент РФ и которое закрепляется первым среди конституционных полномочий, является полномочие Президента РФ как гаранта Конституции РФ. Таким образом, первоочередной задачей деятельности Президента РФ является правовая охрана Конституции РФ [26, с. 117].

Следующее полномочие Президента РФ связано с его статусом гаранта прав и свобод человека и гражданина. Раскрывая содержание данного полномочия, следует включить в него решение вопросов гражданства, награждение государственными наградами, помилование, предоставление политического убежища и присвоение почетных званий.

Значителен объем полномочий Президента РФ по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Во-первых, Президент РФ является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ст. 87 Конституции РФ). Соединение полномочий главы государства и верховного главнокомандующего — обычное явление в большинстве стран мира. Независимо от мирного времени или военного положения в стране функции главнокомандующего возлагаются на Президента РФ [8]. В случае введения военного положения в стране глава государства без промедления сообщает об этом обеим палатам Федерального Собрания, а также, исходя из международных обязательств, информирует Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы (ч. 3 ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года).

Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства [2]. В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ ежегодно обращается с посланием к Федеральному Собранию. Некоторые ученые и политики по-разному воспринимают данные послания: одни склонны считать, что они представляют собой нормативные акты, другие придерживаются мнения, что это политические документы, в которых заложена некая идеология [7]. Президент РФ определяет направления политики государства на следующий год. Однако он должен учесть и мнение парламента, так как именно парламент избирается народом, выступает от его имени, является органом народного представительства [6].

В этой связи, по нашему мнению, возникает необходимость закрепления функции определения основных направлений внутренней и внешней политики в будущем федеральном законе «О статусе Президента Российской Федерации». Кроме того, поскольку полномочия Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти осуществляются главой государства на всей территории Российской Федерации, предлагается в будущем федеральном законе «О статусе Президента Российской Федерации» консолидировать полномочия главы государства о применении необходимых мер для разрешения конфликтной ситуации между органами государственной власти, если она затрудняет их работу. В случае вмешательства Президента РФ в данный конфликт для его преодоления стороны обязаны подчиниться процедуре, избранной Президентом РФ.

Глава государства — лицо, обладающее исключительным правом представлять государство внутри страны и в международных отношениях. В данном случае речь идет о представлении России как субъекта международных отношений.

Обеспечение собственной деятельности Президента РФ — еще одно полномочие. Глава государства лично координирует свою деятельность посредством Администрации Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ [8]. В этой связи предлагается в будущий федеральный закон «О статусе Президента Российской Федерации» ввести понятие «Администрация Президента Российской Федерации», дать определение этому понятию и описать базисные направления деятельности указанного органа.

Анализируя распределение полномочий  между президентом и парламентом в зарубежных странах, следует отметить, что, например,  во Франции именно Парламент определяет, какими будут отношения между Президентом и Премьер-министром Франции.

Во Франции и Италии существует определенная практика главы государства по делегированию издания подзаконных актов законодательным органам.

В США исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется Президентом. Конгресс США наделен значительными полномочиями. Президент США имеет право созыва одной или обеих палат Конгресса на внеочередные заседания, обладает правом подписания законов и правом вето, однако в соответствии с Конституцией США роспуск Конгресса не предусмотрен.

Говоря о законодательной инициативе Президента США, необходимо признать, что она аналогична российской практике: в обеих странах инициатива исходит от администрации главы государства.

При этом право президентов России, США, Италии, Франции отклонять законы в случаях злоупотребления может негативно сказаться на законодательной деятельности.

Во всех названных выше государствах существует практика направления президентских посланий парламенту. Монарх, являясь представителем государства, как и президент, выступает с ежегодными посланиями к народу (тронной речью в парламенте) [14, с. 248].

Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти: он стоит над ними, являясь гарантом Конституции РФ [3].

О принципе разделения властей идет речь и в Конституции Италии: она не наделяет Президента правом осуществлять исполнительную власть и дает реальную возможность быть гарантом Конституции [9]. Формирование Правительства Италии происходит следующим образом: Президент назначает на должность Председателя Совета министров и далее по его предложению — министров.

Во Франции Правительство может быть оппозиционно по отношению к Президенту.

В США Президент назначает министров лишь после одобрения Сената.

Полномочия главы государства по отставке правительства в Российской Федерации и США идентичны: оба президента имеют полномочия по роспуску правительства (в США — министров).

Учитывая возможную оппозицию Парламента Франции по отношению к Президенту, последний не может отправить в отставку Премьер-министра, если Парламент его поддерживает.

В Италии Совет министров предпочитает самостоятельно уходить в отставку.

Можно отметить также еще одну функцию Президента РФ — как гаранта суверенитета России (статьи 80, 82 Конституции РФ).

Итак, исследование статуса Президента РФ показывает, что важнейшие положения о функциях и отношениях главы государства с другими ветвями власти распределены по разным нормативным актам. Такое регламентирование полномочий неудобно и действует не в полной мере. В связи с этим предлагаются следующие варианты.

Статус Президента РФ необходимо конкретизировать и упорядочить, а нормы данного института систематизировать. В частности, учеными предлагаются альтернативные способы решения проблемы [3; 9; 17; 18]:

— разработать и принять  соответствующие поправки в Конституцию РФ;

— разработать и принять федеральный закон «О статусе Президента Российской Федерации», не внося изменения в текст Основного закона государства;

— разработать и принять федеральный конституционный закон «О Президенте Российской Федерации» с внесением изменений в Конституцию РФ относительно наименования предполагаемого федерального конституционного закона.

Подводя итог, стоит отметить, что в Конституции РФ правовое положение Президента РФ закреплено в самой общей форме. Конкретизация данных норм должна содержаться в иных законодательных актах. Конституция РФ не предполагает отсылочный характер на отдельный акт, регулирующий статус Президента РФ (например, отрешение главы государства от должности регулируется положениями ст. 93 Конституции РФ) [9].

Полагаем целесообразным и наиболее эффективным вариант уточнения статуса Президента РФ посредством внесения изменений в Конституцию РФ с одновременной  разработкой и принятием федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации». Данный правовой акт детально и полно закрепил бы конституционно-правовой статус Президента РФ.

Однако не стоит полагать, что упорядочить положение Президента РФ без внесения изменений и поправок в Конституцию РФ невозможно. Ускорить процедуру закрепления статуса Президента РФ можно, приняв федеральный закон «О статусе Президента Российской Федерации». Обобщив практику его применения, можно вносить изменения в Конституцию РФ. Стоит отметить также, что данный законодательный акт необходимо дополнить нормами о временно исполняющем полномочия Президента РФ.

В целом, по нашему мнению, необходим единый комплексный нормативный акт о правовом статусе Президента РФ.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. пособие: в 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 347.

2. Березка С.В. Конституционно-правовой статус главы государства в России и в Украине (сравнительно-правовой аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.

3. Васильева Н.Ю. Институт президентства в системе публичной власти Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.

4. Венская конвенция о дипломатических сношениях: принята 18.04.1961 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 11.07.2004 № 865 // Доступ из СПС «Консультант-Плюс».

6. Грудинин Н.С. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как орган народного представительства: вопросы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2016.

7. Зорькин В.С. Ежегодные послания Федеральному Собранию Российской Федерации как средство формирования и реализации правовой политики Президента Российской Федерации: автореф. дис. … канд.  юрид. наук. СПб., 2011.

8. Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дис. … канд.  юрид. наук. М., 2005.

9. Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): автореф. дис. … канд.  юрид. наук. М., 2007.

10. Конституция Королевства Марокко. Общие положения. Дахир № 1-11-91 от 29.07.2011. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=481

11. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

12. Конституция Соединенных Штатов Америки: принята на Конституционном конвенте в Филадельфии 17.09.1787. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=168

13. Конституция Украины: принята голосованием депутатов Верховной Рады Украины 28.06.1996 (с изм. от 15.05.2014). URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80?test=4/UMfPEGznhh.3/.ZieBbLe0HI4KQs80msh8Ie6

14. Кузьмин Э.Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры.  М., 2005. С. 248.

15. Кузьмин Э.Л. Некоторые вопросы протокольной практики. М., 2005. С. 229.

16. Кутафин О.Е. Глава государства: моногр.  М., 2014 . С. 560.

17. Марино И. Сравнительно-правовой анализ конституционно-правовых отношений Президента с иными высшими органами государственной власти (опыт России, Италии, США и Франции): автореф. дис. … канд.  юрид. наук. М., 2005.

18. Марусина О.В. Полномочия Президента РФ в осуществлении внешнеполитических функций государства: дис. … канд.  юрид. наук.  М., 2005.

19. О международных договорах Российской Федерации: федер. закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ // Доступ из СПС  «КонсультантПлюс».

20. Положение о Консульском департаменте Министерства иностранных дел Российской Федерации: утв. приказом МИД России от 05.04.2005 № 4138  (ред. от 03.11.2009). URL: http://www.kdmid.ru/cd.aspx?lst=cd_wiki&it=/%D0%9F%D1%80%D0%B8%D0%BA%D0%B0%D0%B7+%D0%9C%D0%98%D0%94+%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8+%D0%BE%D1%82+05.04.2005+%D0%B3.+%E2%84%96+4138.aspx

21. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 // Доступ СПС «КонсультантПлюс».

22. Рябов С.В. Глава государства в зарубежных странах: учеб. пособие. М., 2007. С. 246.

23. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире: учеб. пособие. М., 1994. С. 297.

24. Серре Ж. Дипломатический протокол. М., 1963. С. 279.

25. Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти // Право и жизнь. 1998. № 13.

26. Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование: моногр. 2-е изд. М.: Норма, 2014. С. 117.