Специфика правового регулирования местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации

Д.С. МИХЕЕВ,
соискатель кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета
 
После принятия 6 октября 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) были изменены пределы правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации. Мнения ученых, изучающих данный вопрос, расходятся. Так, А.А. Курочкин полагает, что Закон о местном самоуправлении в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной власти регионов в сфере местного самоуправления[1]. 
 
Другие авторы считают, что предыдущий Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в период политической эйфории и не определивший общий контур правового регулирования субъектов Федерации в сфере местного самоуправления или, что будет более обоснованным, отдавший большую часть данных вопросов на усмотрение регионального законодателя, допустил разноплановые, не всегда согласующиеся с интересами государства в целом подходы к регулированию института местного самоуправления, что повлекло нарушение баланса интересов Российской Федерации и субъекта Федерации[2].
А.А. Сергеев считает, что Закон о местном самоуправлении учел недостатки, перегибы в правовом регулировании местного самоуправления субъектами Российской Федерации и изъял у субъектов полномочия по регулированию институциональной организации местного самоуправления, что явилось логичным результатом обобщения сложившейся правоприменительной практики[3], и с этим мнением можно согласиться.
Вместе с тем Закон о местном самоуправлении возложил на субъектов Российской Федерации обязанность контролировать следующие вопросы: обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления (ч. 4 ст. 3); установление и изменение законами субъектов Федерации границ территорий муниципальных образований в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11—13 Закона о местном самоуправлении; наделение муниципальных образований статусом поселения, муниципального района, городского округа (ст. 11, п. 1 ч. 1 ст. 85); предоставление законами субъектов Федерации органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов Федерации (ч. 2 ст. 19); финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий субъектов Федерации, переданных органам местного самоуправления (ч. 5 ст. 19, ст. 63); закрепление законами субъектов Федерации гарантий избирательных прав граждан, порядка назначения, подготовки, проведения, установления итогов и результатов муниципальных выборов (ч. 3 ст. 23); определение законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций наименований представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч. 3 ст. 34) и ряд других полномочий.
Рассмотрим, как же субъекты Российской Федерации использовали предоставленные им  права в своем законотворчестве.
Анализ показывает, что большинство субъектов Федерации вслед за принятием Закона о местном самоуправлении создали новые собственные законы о местном самоуправлении, которые отличаются друг от друга по объему, содержанию, принципам регулирования. Так, Закон Республики Марий Эл от 04.03.2005 № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» (далее — Закон Республики Марий Эл) является достаточно кратким (содержит всего 33 статьи), в основном не дублирует нормы Закона о местном самоуправлении. Закон Чувашской Республики от 18.10.2004 № 19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» (далее — Закон Чувашской Республики) вдвое больше по объему, содержит 69 статей и достаточно подробно регламентирует почти все институты местного самоуправления.
Вместе с тем следует отметить, что большинство законодательных актов субъектов Российской Федерации в названной сфере воспроизводят с небольшими отклонениями определение местного самоуправления, закрепленное в ст. 1 Закона о местном самоуправлении. Так, ч. 1 ст. 1 Закона Республики Марий Эл устанавливает, что местное самоуправление в Республике Марий Эл — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — Конституцией Республики Марий Эл, законами Республики Марий Эл, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических или иных местных традиций.
Представляется, что понятие местного самоуправления в законе республики, позаимствованное из  федерального закона, является не слепым копированием, а необходимым и логичным, поскольку оно составляет суть данного закона. Подобные нормы содержатся и в ст. 1 Закона Чувашской Республики, ст. 1 Закона Республики Татарстан от 28.07.2004 № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» (далее — Закон Республики Татарстан).
Следует остановиться на регулировании территориальной организации местного самоуправления в субъекте Федерации. В данном вопросе наблюдаются прямо противоположные тенденции в различных регионах России. Марийский законодатель предпочел ограничиться краткой нормой о том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Республики Марий Эл в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах в соответствии с принципами и требованиями федерального законодательства. Однако надо учитывать то обстоятельство, что Республика Марий Эл специальным законом урегулировала вопросы статуса, границ и территорий муниципальных образований[4]. Так, она наделила города Йошкар-Ола, Волжск и Козьмодемьянск статусом городского округа и еще 14 муниципальных образований — статусом муниципального района.
Вместе с тем в законах о местном самоуправлении других республик по данному вопросу имеются самостоятельные части. Например, в Республике Татарстан — это глава 2 «Территориальная организация местного самоуправления в Республике Татарстан» Закона Республики Татарстан, которая в трех статьях регламентирует указанные правоотношения.
В связи с разноплановыми подходами республик к регулированию территориальной основы организации местного самоуправления следует отметить, что концептуальная идея Закона о местном самоуправлении заключается в установлении на всей территории России (исключая крупные города, получающие статус городских округов) двухуровневой модели местного самоуправления, включающей поселения и муниципальные районы.
Единообразный подход к территориальному устройству и установлению исчерпывающего перечня видов муниципальных образований, по нашему мнению, является положительным моментом. Это вполне соответствует п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
Однако отдельные субъекты Федерации использовали свое право участвовать в определении порядка и условий территориальной основы местного самоуправления. Так, Республика Саха (Якутия) с учетом исторических и иных местных традиций предусмотрела, например, норму о том, что на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях требования транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района, не применяются[5]. В другой норме данный закон с учетом национальной специфики региона установил, что основным видом муниципального образования в сельской местности Республики Саха (Якутия) является наслег как традиционная форма самоуправления населения. Понятие «наслег» равнозначно также понятию «сельское поселение»[6].
Представляет научный интерес структура органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации в части ее правового регулирования.
Закон о местном самоуправлении предусмотрел в ст. 34 наличие обязательных органов муниципального образования: представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), контрольного органа и иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, федеральный законодатель унифицировал структуру органов местного самоуправления. Вместе с тем п. 3 ст. 34 установлено, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. При этом согласно п. 5 ч. 1 ст. 44 Закона о местном самоуправлении наименования органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования. Наличие в Законе о местном самоуправлении двух указанных норм свидетельствует о том, что при отсутствии соответствующих законов субъекта Федерации муниципальным образованиям предоставляется право самостоятельно восполнить данный пробел.
Анализ законов о местном самоуправлении субъектов Федерации показывает, что они не обошли умолчанием данный вопрос, а установили собственные наименования органов и должностных лиц местного самоуправления.
Так, Законом Республики Марий Эл установлены следующие наименования органов муниципального образования и должностных лиц:
1) для представительных органов местного самоуправления: собрание депутатов муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения;
2) для главы муниципального образования: глава муниципального района, городского округа, городского (сельского) поселения, избранный населением и являющийся главой администрации; председатель собрания депутатов муниципального района, городского округа городского (сельского) поселения, избранный из числа депутатов представительного органа и являющийся высшим должностным лицом;
3) для администрации муниципального образования: администрация муниципального района, городского округа, городская администрация (для городских поселений), сельская администрация (для сельских поселений);
4) для главы администрации муниципального образования: глава администрации муниципального района, городского округа, городского (сельского) поселения.
Законом Чувашской Республики (ст. 29) установлены сходные наименования, однако для представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений и из депутатов представительных органов указанных поселений, определено специальное название — собрание представителей муниципального района.
Некоторые республики с учетом национального компонента избрали другие наименования. К ним следует отнести, например, Республику Татарстан, которая установила, что представительные органы муниципальных образований могут иметь следующие наименования: совет, собрание, дума, жиен, жиелыш (п. 1 ст. 22 Закона Республики Татарстан); глава муниципального образования — глава, башлык (п. 2 ст. 24 Закона Республики Татарстан).
В этом смысле следует отметить и Республику Саха (Якутию), определившую наименования: для представительного органа муниципального района — улусный (районный) совет; для главы поселения — глава города (поселка, наслега, села)[7].
Унификация наименований органов и должностных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации, по мнению А.А. Сергеева, оказалась в целом позитивной. Любой субъект, не знакомый с уставом конкретного муниципального образования, получил возможность по наименованию определить, о каком органе или должностном лице местного самоуправления идет речь[8].
По вопросу формирования органов и должностных лиц муниципальных образований законодательство субъектов Федерации содержит различный объем правового регулирования.
Например, Закон Чувашской Республики (ст. 30) посвятил представительному органу муниципального образования одну, но объемную статью, состоящую из 16 пунктов, в которой предусмотрел основные параметры формирования, деятельности, исключительных полномочий данного органа, воспроизведя практически дословно норму ст. 35 Закона о местном самоуправлении. Этому же следуют законодатели, например, Кировской области[9], Республики Татарстан[10](здесь исключением является отсутствие указания на численность депутатов представительного органа и дается ссылка на то, что эта численность определяется уставом муниципального образования в соответствии с Законом о местном самоуправлении).
И если в большинстве субъектов Федерации проблема избрания депутатов в представительный орган муниципального района на муниципальных выборах законодательно урегулирована, то формирование данного органа другим способом, предложенным Законом о местном самоуправлении, не нашло пока законодательного разрешения. Новацией Закона о местном самоуправлении стала норма о том, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35). Далее в ч. 5 ст. 35 содержится некоторая детализация новой процедуры формирования представительного органа муниципального района.
Полагаем, что законодательная регламентация этого вопроса на федеральном уровне недостаточна. Данный механизм является качественно новым способом формирования органа местной власти, к нему не может быть применено давно апробированное законодательство о выборах. Отсюда напрашивается важный вывод о необходимости принятия специального закона субъекта Федерации о порядке формирования представительных органов муниципальных районов и их деятельности. Кроме нового порядка образования данных органов закон должен включить и новые их наименования. Выше нами отмечено различие наименований в Законе Чувашской Республики. Общее наименование представительного органа определено как собрание депутатов, а для представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений и депутатов представительных органов указанных поселений, — собрание представителей муниципального района. Последний термин представляется более точным определением названного органа. Безусловно, при подготовке проекта предлагаемого закона встанет немало вопросов о статусе указанных представителей в муниципальном собрании, о способах досрочного прекращения их полномочий.
Закон о местном самоуправлении посвятил две самостоятельные и объемные главы вопросам местного значения и наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, однако в этих статьях содержится много отсылочных норм к законодательству субъектов Федерации.
Субъекты Федерации в разном объеме урегулировали данные моменты. Наиболее подробно подошел к этому татарский законодатель, который в своем базовом законе о местном самоуправлении посвятил регулированию вопросов местного значения семь объемных статей[11], но эти нормы полностью воспроизводят федеральные, не привнося в них ничего нового. Наделению отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления Республики Татарстан посвящена одна статья, содержащая общие положения и отсылочную норму на законы республики по передаче конкретных государственных полномочий[12].
Анализ законодательства субъектов Федерации о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления показывает, что часть из них отказались от принятия специального закона, регулирующего общие принципы, порядок, условия передачи указанных полномочий. Полагаем, что федеральные нормы в этой части, а также нормы в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении являются полными, достаточными и создают правовую основу в данной сфере.
Сегодня в субъектах Федерации не стоит вопрос, принимать или не принимать специальный закон о регулировании проблем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, поскольку федеральным законодателем заданы ясные правовые контуры процесса передачи. Проблема здесь лежит в иной плоскости: речь идет о перечне государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, где отсутствуют четкие, единые, последовательные подходы. Установление запретов или разрешений на передачу тех или иных государственных полномочий подчас носит произвольный, субъективный характер, отсутствуют общие принципы и критерии оценки
допустимости передачи государственных полномочий на местный уровень[13]. Данное мнение не единично. Так, С.С. Собянин поднимает вопрос о критериях целесообразности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями[14], А.Р. Еремин указывает на отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления[15].
Мы разделяем мнение указанных авторов и предлагаем главу 4 Закона о местном самоуправлении дополнить двумя статьями, перечисляющими: а) государственные полномочия Российской Федерации, б) государственные полномочия субъекта Российской Федерации, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. При этом должен быть учтен и такой важный аспект, как экономическая обоснованность передачи государственных полномочий и способность муниципальных образований нести бремя их осуществления.
Правовое регулирование местного самоуправления субъектами Российской Федерации, по нашему мнению, не приобрело еще завершенной формы. Направления его совершенствования невозможно очертить раз и навсегда, во многом этот процесс будет корректироваться с учетом практики муниципального строительства.
 
Библиография
1 См.: Курочкин А.А. Правовые основы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 9. С. 16.
2 См.: Михеева Т.Н. Баланс интересов // Марийская правда. 2000. 7 марта; Она же. Каким быть местному самоуправлению // Вестник Марий Эл. 2000. № 5. С. 47—52.
3 См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблема правового регулирования. — М., 2006. С. 328.
4 См.: Закон Республики Марий Эл от 18.06.2004 № 21-З «О статусе, границах и территориях муниципальных образований в Республике Марий Эл».
5 См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 30.11.2004 171-З № 349-III «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)».
6 См. там же. Ст. 7.
7 См. там же. Ст. 11.
8 См.: Сергеев А.А. Указ. соч. С. 345.
9 См.: Закон Кировской области от 29.12.2004 № 292-ЗО «О местном самоуправлении в Кировской области». Ст. 14.
10 См.: Закон Республики Татарстан. Ст. 22.
11 См. там же. Статьи 15—18.
12 См. там же. Ст. 19.
13 См.: Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 2. С. 32.
14 См.: Собянин С.С. Законодательные основы и механизмы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Право и государство: теория и практика. 2007. № 1. С. 137—138.
15 См.: Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 43.