Специфика становления африканского регионального механизма защиты прав человека

УДК 342.7(6) 

Страницы в журнале: 142-148

ДИАЛЛО СИРАБА (Мали),

аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Анализируются политические факторы, которые обусловили особенности становления международно-правовой основы африканского регионального механизма защиты прав человека.

Ключевые слова: региональные соглашения, региональные механизмы, защита прав человека, Устав ОАЕ, Африканская хартия прав человека и народов.

Specific of formation of the African regional mechanism for the protection of human rights

Diallo Siraba (Mali)

The main political factors which had influenced to the specific of the formation of international legal bases of the African regional mechanism for the protection of human rights very much are analyzed at this artcle.

Keywords: regional agreement, regional mechanism, protection of human rights, OAU Charter, African Charter on human rights and people's rights.

Устав Организации Объединенных Наций 1945 года (далее — Устав ООН) основывается на концепции, согласно которой международный мир и безопасность поддерживаются путем принятия эффективных коллективных мер в целях предотвращения и устранения угроз миру, а также при помощи использования в обязательном порядке мирных средств для улаживания или разрешения международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира. Речь идет о концепции коллективной безопасности, предполагающей осуществление международного сотрудничества «в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера», а также в «поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии» (ст. 1 Устава ООН).

Если в указанной статье Устава ООН речь идет о «поощрении и развитии уважения к правам человека и основных свобод для всех», то в его же ст. 55 подчеркивается, что «всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии» является одним из важных условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных отношений между государствами.

В 1970 году Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, на основе которой была одобрена Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. В преамбуле указанной Декларации отмечается важность «поддержания и укрепления международного мира, основанного на свободе, равенстве, справедливости и уважении основных прав человека». Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что среди провозглашенных в Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, не значится всеобщее уважение и соблюдение прав человека в качестве принципа международного права. Однако изложенное не умаляет значение положений Устава ООН о правах человека, которые послужили концептуальной и нормативной основой для дальнейшего нормотворческого процесса в правозащитной сфере, являющейся в настоящее время наиболее прогрессивным направлением деятельности ООН.

В первом акте Международного билля о правах человека — Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, — подтверждается основополагающий тезис, согласно которому государства — члены ООН «обязались содействовать, в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций, всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод».

После принятия в 1948 году Всеобщей декларации прав человека сразу началась работа по трансформации ее положений в обязательные договорные нормы, охватывающие основные права человека, — гражданские, политические, экономические, социальные и культурные. Эта задача была впоследствии решена на универсальном уровне путем принятия в 1966 году двух международных пактов о правах человека с факультативными протоколами. Более того, положения Всеобщей декларации прав человека и международных пактов о правах человека были детализированы и развиты международными соглашениями, принятыми в специфических сферах[1].

Универсальные механизмы защиты прав человека[2] дополняются и укрепляются усилиями, предпринимаемыми в правозащитной сфере в рамках специализированных учреждений системы ООН, прежде всего МОТ, ЮНЕСКО и ВОЗ. В этой связи следует также отметить положение ч. 1 ст. 52 Устава ООН, согласно которому «настоящий Устав ни в коей мере не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами Организации».

Дальнейшая практика государств подтвердила, что заключение региональных соглашений в рассматриваемой сфере и формирование региональных правозащитных органов, включая суды по правам человека, никоим образом не препятствуют реализации универсальных соглашений по правам человека, являясь, в свою очередь, важнейшими дополнениями универсальной системы защиты прав человека. В качестве веского доказательства этому следует привести формирование Совета Европы и заключение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года[3], ставшей своеобразной моделью для других региональных систем защиты прав человека[4].

В период разработки Комиссией ООН по правам человека проектов двух международных пактов о правах человека на Африканском континенте основной проблемой оставалось освобождение народов Африки от колониального ига. В то же время на всеафриканских конференциях при участии лидеров национально-освободительных движений (наряду с проблемой деколонизации) затрагивались и проблемы, связанные с нарушениями прав и свобод человека в странах Африки[5].

Учредительный акт региональной организации стран Африки — Устав Организации африканского единства (далее — Устав ОАЕ) — разрабатывался в условиях разделенной Африки по группам государств (франкоязычные страны, страны Восточной и Центральной Африки и т. д.). Он был принят 25 мая 1963 г. в результате выработки компромиссного текста из существующих двух проектов, так называемых Касабланкского и Лагосского[6].

В Уставе ОАЕ, как в зеркале, отразились существующие на тот момент политические проблемы стран Африки. Необходимо особо подчеркнуть, что в нем вскользь говорилось о правах человека, главным образом в русле ключевой проблемы деколонизации и осуждения апартеида на континенте. В преамбуле Устава ОАЕ речь шла о свободе, равенстве, достоинстве, которые соответствовали главной цели создания ОАЕ — освобождению народов Африки от колониализма.

Упоминание в Уставе ОАЕ об этнических разногласиях было обусловлено требованием обеспечения африканского единства, а не позицией усиления того влияния, которое могли оказывать такие разногласия на права отдельных индивидуумов. Основные положения Устава ОАЕ были посвящены исключительно таким вопросам, как невмешательство во внутренние дела (ч. 2 ст. 3), суверенное равенство государств (ч. 1 ст. 3), право на самоопределение (ч. 3 ст. 3), мирное разрешение споров и конфликтов (ч. 4 ст. 3).

Отсутствие принципа защиты прав человека, а также конкретных положений о правах человека в Уставе ОАЕ некоторыми учеными объясняется тем, что лидеры африканских стран рассматривали права человека в качестве одного из основных элементов идеологического арсенала колониальных стран[7]. Следовательно, в Уставе ОАЕ любые угрозы правам человека были представлены как исходящие извне, и этим угрозам могло эффективно противостоять единство стран континента.

Специалисты также отмечают, что Устав ОАЕ — нечто большее, чем учредительный акт африканской межправительственной региональной организации. Это документ, в котором содержится главная идея — идея национального освобождения[8]. Искоренение колониализма во всех его формах и проявлениях рассматривалось в качестве необходимого предварительного условия для достижения основных целей и задач ОАЕ[9].

ОАЕ исходила из представления о том, что на всех государствах лежит юридическая ответственность за то, чтобы покончить с колониализмом, и что «вооруженная борьба зарекомендовала себя в качестве... законного метода утверждения права на самоопределение колониального либо угнетенного народа»[10]. Такая позиция в дальнейшем нашла свое непосредственное отражение в региональном акте по правам человека, в частности, в ст. 20(2) Африканской хартии прав человека и народов 1981 года.

Проблеме деколонизации были посвящены многие резолюции ОАЕ. В ее рамках был создан специальный Комитет по координации помощи национально-освободительным движениям в Африке — Комитет по национальному освобождению. Данный Комитет на своих регулярных заседаниях строго следил за тем, чтобы вопрос о национально-освободительном движении постоянно фигурировал в повестке дня главных органов ООН и ОАЕ.

Однако самоопределение в условиях борьбы против колониализма имело свои конкретные пределы, которые выявлялись постепенно. Например, еще до завоевания многими африканскими государствами своей независимости началась широкая кампания, направленная на изменение существующих государственных границ. На Конференции в Аккре (1958 год) прозвучали предложения по изменению границ между африканскими государствами после достижения ими независимости. Однако ОАЕ весьма скоро отошла от ранее проявляющегося радикального подхода и отказалась от требования «упразднения» колониальных границ. В 1964 году была принята резолюция ОАЕ о незыблемости государственных границ в Африке. В ней торжественно подтверждалось строгое соблюдение всеми государствами — членами Организации принципов, положенных в основу ч. 3 ст. 3 Устава ОАЕ, а также торжественно провозглашалось, что все государства — члены Организации берут на себя обязательство уважать государственные границы, существующие на момент обретения ими своей национальной независимости.

В целом специалисты отмечают, что в условиях эйфории, вызванной в тот период усиливающейся борьбой за независимость африканских народов, таким аспектам, как права человека и демократия, уделялось совсем немного внимания[11]. Дело обретения свободы и независимости само по себе уже рассматривалось в качестве основополагающего права человека, поэтому неслучайно главное внимание и все силы в то время отдавались борьбе за свободу и независимость. На фоне многочисленных и быстро сменяющих друг друга событий конца 1950-х и всего десятилетия 1960-х годов вопросы о том, какой вид правления будет установлен и каким образом будет обеспечиваться защита прав человека, могли бы показаться преждевременными. Все исходили из предположения о том, что в традиционных африканских институтах есть что-то такое, что само укажет на верное направление движения.

Изменение традиционного взгляда наблюдалось в более поздние годы в том понимании, которое ОАЕ проявляла к неконституционным формам правления и вопросам, связанным с проведением выборов. В целом можно утверждать, что самоопределение является «тем историческим корнем, из которого позднее произросли демократические начинания»[12]. При этом народно-освободительное движение, направленное на борьбу против колониализма, рассматривалось в качестве борьбы за демократию и права человека[13]. В свою очередь, данный факт способствовал тому, что ОАЕ постепенно стала обращать свое внимание на учение о демократии и связанную с ней концепцию прав человека.

Именно в силу данного обстоятельства в резолюциях ОАЕ, относившихся к положению тех африканских народов, которые по-прежнему томились под колониальным игом, содержалось решительное осуждение действий колониальных держав, приводивших к гибели людей из числа местного населения, нанесению им тяжких увечий и заключению их под стражу без суда и следствия. Указанные резолюции содержали призыв к освобождению всех африканских узников, а также требование к колониальным властям выплатить «в полном размере компенсацию за причиненные физические и моральные страдания, а также материальный ущерб»[14]. Следовательно, в русле борьбы за независимость ОАЕ при формулировании своих требований опиралась на универсальные правовые нормы в области прав человека.

Начавшийся с конца 1950-х годов лавинообразный рост числа беженцев, спасавшихся от войн и внутренних конфликтов в Африке, привел к принятию регионального международного договора, касающегося правового статуса беженцев. ОАЕ приняла решение о том, что необходимо заключение регионального договора в отношении беженцев с тем, чтобы учесть особые условия их положения в Африке. Так, в дополнение к имеющимся универсальным международным документам (Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года и Протоколу к ней о статусе беженцев 1967 года) была принята Конвенция ОАЕ о регулировании специфических аспектов проблем беженцев в Африке  (далее — Конвенция ОАЕ о беженцах). Конвенция ОАЕ о беженцах вступила в силу 20 июня 1974 г. Названная Конвенция расширила определение термина «беженец», включив в него тех лиц, которые вынуждены были покинуть свою страну не только вследствие преследования, но также «в силу внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок либо в одной из частей, либо во всей стране их происхождения, или гражданской принадлежности».

В Конвенции ОАЕ о беженцах содержатся и другие положения, которые не столь четко изложены в Конвенции ООН о статусе беженцев. К их числу относятся положения, касающиеся невозможности отказа в пропуске беженцев через границу, предоставления убежища, размещения мест поселения беженцев, запрета на ведение беженцами подрывной деятельности, а также добровольной репатриации.

Другой вопрос, связанный с правами человека и постоянно стоящий на повестке дня в ОАЕ, заключался в том, какую позицию следует занимать в отношении режима апартеида, существовавшего в ЮАР. Большая часть резолюций, принятых органами ОАЕ в 70—80-е годы XX века, касалась вопросов апартеида. В резолюциях, посвященных ситуации в ЮАР, отмечалось, что апартеид является «несовместимым с политическими и моральными обязательствами, взятыми на себя этой страной в качестве члена Организации Объединенных Наций», а также представляет собой «серьезную угрозу делу стабильности и мира как в самой Африке, так и во всем мире»[15].

ОАЕ ввела режим санкций в отношении Южной Родезии, призвала страны не признавать режим белого меньшинства и оказывать помощь Зимбабве в ее борьбе за независимость[16].

Совершенно очевидным представляется тот факт, что ОАЕ воспользовалась ситуацией и выступала с осуждением событий в Южной Африке, удачно связав вопросы, относящиеся к правам человека, с той ситуацией, которая сложилась в этой стране. ОАЕ выступала с призывом о непризнании южно-африканских государственных образований — бантустанов, а также выражала озабоченность в связи с «навязыванием народу Намибии против его воли так называемого “правительства”»[17].

В более позднее время в резолюциях, принимаемых ОАЕ, содержался призыв к правительствам африканских стран бороться с «любым проявлением политики, основанной на принципах расовой дискриминации». При этом ОАЕ не ограничивалась рассмотрением вопросов расовой дискриминации в целом, но обращала внимание на проблему беженцев и прав человека[18].

В данном отношении важно отметить усилия африканских государств, направленные на принятие на универсальном уровне двух конвенций о борьбе с апартеидом: Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 года и Международной конвенции против апартеида в спорте 1985 года. Апартеид стал квалифицироваться как международное преступление. Более того, Римский статут 1998 года Международного уголовного суда (МУС) определяет апартеид в качестве одного из преступлений против человечности (ст. 7(j) Римского статута).

Следует отметить, что начиная с конца 70-х годов ХХ века ряд важных факторов также способствовал повышению внимания ОАЕ к сфере прав человека. К таким факторам прежде всего относились содействие со стороны ООН делу развития региональных механизмов контроля над соблюдением прав человека, активная работа в данном направлении НПО[19], а также признание лидерами ряда африканских государств того факта, что соблюдение прав человека в других государствах касалось непосредственно интересов их собственных государств.

Хотя попытки создать африканскую региональную систему защиты прав человека предпринимались и ранее, реальный процесс ее создания (по инициативе ОАЕ) берет начало в июле 1979 года, когда такое решение было принято на Ассамблее глав государств и правительств ОАЕ, проходившей в столице Либерии Монровии. На сессии Ассамблеи глав государств и правительств ОАЕ в июле 1979 года была принята резолюция, в которой содержался призыв к Генеральному секретарю ОАЕ:

«а) привлечь внимание государств — членов к ряду международных конвенций, ратификация которых могла бы содействовать укреплению борьбы африканских стран против таких негативных явлений, как апартеид, расовая дискриминация, наемничество и ряд других; b) в кратчайшие сроки организовать в одной из африканских столиц проведение встречи высококвалифицированных экспертов в целях подготовки проекта Африканской хартии прав человека и народов, в рамках которой предусматривалось бы среди прочего создание органов, целью которых является содействие развитию и защите прав человека и народов».

С 29 ноября по 8 декабря 1979 г. в Дакаре проходила встреча группы африканских экспертов. Главные вопросы данной встречи были  связаны непосредственно с исполнением положений резолюции, принятой Ассамблеей глав государств и правительств ОАЕ в июле 1979 года. В ходе этого мероприятия был принят руководящий принцип, согласно которому в Африканской хартии прав человека и народов должно найти отражение африканское представление о правах человека. Хартия должна основываться на африканской концепции законности и служить потребностям Африки[20].

В ходе указанной встречи экспертов был подготовлен рабочий документ, автором которого был Кеба Мбей, в то время занимавший пост председателя Международного Суда ООН. Предложение, известное как «предложение Мбея», базировалось главным образом на положениях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года и Американской конвенции о правах человека 1969 года. В «предложении Мбея» в качестве основы для создания институциональных механизмов использовалось «Монровийское предложение». Встреча группы экспертов завершилась принятием итогового документа, отличного от рабочего документа, подготовленного Кеба Мбеем.

Проект документа, подготовленного экспертами на встрече в Дакаре, должен был быть представлен для рассмотрения группе правительственных экспертов. Данное мероприятие было запланировано на 24 марта 1980 г., но так и не состоялось из-за отсутствия необходимого кворума. Полагают, что эта ситуация была связана с целенаправленными попытками ряда государств, не осмеливавшихся открыто саботировать создание всеафриканской конвенции о правах человека, сорвать наметившийся процесс.

После этой неудачи Генеральный секретарь ОАЕ решил сменить тактику действий. Вместо специальной встречи правительственных экспертов он инициировал проведение конференции на уровне министров юстиции. По его инициативе президент Гамбии провел встречу министров юстиции африканских стран в столице страны Банжуле с 9 по 16 июня 1980 г. На этой встрече был представлен проект Хартии, разработанный на дакарской встрече. Успех данной встречи оказался половинчатым, поскольку участники смогли согласовать лишь текст преамбулы Хартии и только одиннадцать из шестидесяти с лишним статей[21].

После проведения ряда согласительных мероприятий на уровне Совета министров и Ассамблеи ОАЕ группе на уровне министров юстиции все же удалось оформить окончательный вариант проекта Хартии, получивший название «Банжульский проект», на своем следующем заседании, которое проходило в Банжуле с 7 по 19 января 1981 г. Ускорению процесса принятия всеафриканского документа на второй встрече министров юстиции содействовало два фактора. Первый из них заключался в том, что некоторые члены делегации Верхней Вольты (в настоящее время — Буркина-Фасо) попали под огонь политической критики после неудачной встречи в Банжуле в июне 1980 года. В связи с этим возникла идея о том, что «необходимость не только настаивать на правах человека, но и проводить курс на их эффективную реализацию» должна предстать в новом свете. Второй фактор представлял собой результат политического давления иного рода: делегаты 17-й сессии Ассамблеи глав государств и правительств ОАЕ потребовали от министров юстиции — участников банжульской встречи «принять необходимые меры с целью скорейшей выработки окончательного документа».

10 июня 1981 г. Эдем Коджо, занимавший в то время пост Генерального секретаря ОАЕ, представил банжульский проект Хартии Совету министров ОАЕ. Совет министров на своем заседании рассмотрел проект Хартии. Ряд министров высказали критические замечания в адрес представленного документа. Среди прочих фигурировали замечания в связи с тем, что существовал риск того, что документ мог быть «неправильно истолкован», а это в свою очередь могло вызвать правовой конфликт с конституциями или законодательствами государств — членов ОАЕ, а также и отсутствие полной ясности в отношении того, что Комиссия не могла вмешиваться во «внутренние дела государств». Помимо этого, отмечался и тот факт, что Ассамблея ОАЕ является единственным органом, который вправе давать толкование отдельным положениям Хартии. Однако Совет министров «принял к сведению» содержание проекта Хартии и передал его, не внеся никаких поправок в текст документа, на рассмотрение Ассамблеи и выступил с рекомендацией Ассамблее утвердить этот документ.

На проходившей в Найроби 18-й сессии Ассамблеи глав государств и правительств ОАЕ в июне 1981 года наконец была принята Африканская хартия прав человека и народов.

Специфика Африканской хартии состоит в том, что она отражает политическую реальность континента, а также исторические традиции африканских народов и ценности африканской цивилизации. Она существенно отличается от аналогичных соглашений регионального характера, принятых в рамках Совета Европы и Организации американских государств (ОАГ). Африканскую хартию следует рассматривать в качестве уникального документа не только для африканского континента, но также и в контексте все возрастающего числа региональных соглашений в сфере прав человека, адаптированных к особенностям нужд и интересов тех регионов, в рамках которых они действуют[22].

Библиография

1 См., например: Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года; Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или ущемляющих достоинство видов обращения и наказания 1984 года; Конвенция о правах ребенка 1989 года; Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года; Конвенция о правах инвалидов 2006 года; Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 года.

2 См.: Абашидзе А.Х., Гольтяев А.О. Универсальные механизмы защиты прав человека: учеб. пособие. — М., 2013. С. 135.

3 См.: Абашидзе А.Х., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод: учеб. пособие. — М., 2007. С. 304.

4 См.: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М., Сираба Д., Конева А.Е., Петрова Н.А., Тимашкова Н.Е. Африканская система защиты прав человека // Региональные системы защиты прав человека: учеб. пособие / отв. ред. А.Х. Абашидзе. —М., 2012. С. 170—275.

5 См.: Burke R. Decolonization and the Problem of International Human Rights. — Philadelphia, 2010. 264 p.

6 См.: ILM. 1964. № 3.

7 См.: Shivji I.G. The Concept of Human Rights in Africa. — London, 1989. P. 126.

8 См.: Dugard J. The Organization of African Unity and Colonialism: An Inquiry into the Plea of Self-defence as a Justification for the Use of Force in the Eradication of Colonialism // ICLQ. 1967. № 16. P. 157—190.

9 См.: Naldi G. The Organization of African Unity: An Analysis of its role. 2nd edn. — Mansell, 1999. P. 2.

10 См.: Legal Consequences Case // ICJ Reports, 1971. P. 14.

11 См.: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Юбилей африканской системы прав человека и народов // Евразийский юридический журнал. 2012. № 2 (45). С. 22—25.

12 См.: Franck T. The Emerging Right to Democratic Governance // AJIL. 1992. Vol. 86. P. 52.

13 См.: Aidoo A. Africa: Democracy without Human Rights? // HRQ. 1993. Vol. 15. P. 706.

14 Resolution on Portugal's Act of Aggression Against the Republic of Guinea // CM/Res. 201(XIII).

15 См.: Apartheid in South Africa // CM/Res. 13 (II).

16 См.: Resolution on Southern Rhodesia // CM/75(VI).

17 См: Resolution on Non-recognition of South African Bantustans // CM/Res.492(XXVII); Resolution on Namibia CM/Res.551(XXIX).

18 См.: Apartheid and Racial Discrimination in the Republic of South Africa // CM/Res.48(IV); Resolution on the Root Causes of Refugees in Africa // CM/Res.987(XLII).

19 См.: Абашидзе А.Х., Урсин Д.А. Неправительственные организации: международно-правовые аспекты: учеб. пособие. — М., 2002. 159 с.

20 Сираба Д. Влияние национально-освободительных движений на становление африканских правозащитных механизмов // Актуальные проблемы современного международного права: материалы ежегодной межвуз. науч.-практ. конф.: в 2-х ч. — М., 2012. Ч. I. С. 405—420. Время на подготовку и согласование текста Хартии было потеряно в связи с тем, что делегации воспользовались предоставленной возможностью лишь для того, чтобы сделать «общие заявления» о ходе реализации прав человека в своих странах. У них возникли вопросы по поводу того, что «комитет экспертов, занимающийся подготовкой предварительного проекта документа, имел слишком узкий состав».

22 См.: Lindholt L. Questioning the Universality of Human Rights. The African Charter on Human and Peoples Rights in Botswana, Malawi and Mozambique. — Dartmouth, 1997. P. 96.