Спорные вопросы терминологии в Конституции Республики Беларусь

УДК 342.4(476)

 Страницы в журнале: 139-143

В.Н. Хорьков,

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Россия, Калининград  horkov-v@mail.ru

Анализируются спорные вопросы терминологии в Конституции Республики Беларусь, затрудняющие понимание некоторых конституционных норм. Отмечается несовершенство отдельных конституционных формулировок, препятствующих четкому применению норм, содержащихся в Конституции Республики Беларусь.

Ключевые слова: конституция, терминология, Республика Беларусь, конституционные нормы, органы государственного управления.

Формирование союзного государства России и Беларуси предполагает сближение национального законодательства двух братских стран. Это относится, прежде всего, к их конституциям. Несколько лет назад белорусский исследователь Ю.П. Сергиенко опубликовал актуальную статью, посвященную конституционным основам сближения России и Республики Беларусь [9, c. 29—31]. Однако, несмотря на внешнюю похожесть многих конституционных норм, действующих в России и Беларуси, Конституция Республики Беларусь (принята 15 марта 1994 года, с изм. и доп. от 24.11.1996 и 17.10.2004) (далее — Конституция Республики Беларусь) не может быть копией Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ). Она имеет свою специфику, учитывающую, что Беларусь — это унитарное государство.

В Конституции Республики Беларусь [5] в некоторых случаях использована достаточно спорная терминология. Анализу дискуссионных терминов и словосочетаний и посвящена данная статья.

В ст. 6 Конституции Республики Беларусь закреплен принцип разделения государственной власти: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Далее в той же статье указано, что государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга. Приведенная статья, по нашему мнению, весьма далека от совершенства. Видам государственной власти должны соответствовать три вида органов государственной власти: органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти.

В ст. 6 Конституции Республики Беларусь термин «органы государственной власти» отсутствует вообще, не говоря уже об их видах. Вместо органов государственной власти белорусский законодатель использовал другое понятие — «государственные органы». Таким образом, как нам представляется, под государственными органами в белорусской конституции подразумеваются и органы государственной власти. Однако отказ от термина «органы государственной власти» не обоснован, если учесть, как соотносятся государственные органы и органы государственной власти. Все органы государственной власти одновременно являются государственными органами. Но не все государственные органы являются органами государственной власти. Так, например, Комитет государственного контроля Республики Беларусь в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь от 01.07.2010 № 142-З (ред. от 10.07.2012) «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах» (далее — Закон № 142-З) [4] имеет статус государственного органа, но не относится к органам государственной власти.

Справедливости ради следует отметить, что в учебной литературе по конституционному праву Республики Беларусь употребляется термин «органы государственной власти». Профессор Г.А. Василевич даже сформулировал понятие органа государственной власти: «орган государственной власти — это гражданин или коллектив граждан, наделенные государственно-властными полномочиями, уполномоченные государством на осуществление его задач и функций и действующие в установленном государством порядке» [1, c. 419]. Полагаем, что это вряд ли может компенсировать отсутствие в Конституции Республики Беларусь термина «органы государственной власти».

Весьма спорно, на наш взгляд, использование в Конституции Республики Беларусь (ст. 84, 106, 107), а также в текущем законодательстве и подзаконных актах термина «органы государственного управления». Поскольку это противоречит закрепленному в Основном законе Беларуси принципу разделения государственной власти. По непонятным причинам термин «органы исполнительной власти» в Конституции Республики Беларусь упоминается только один раз в ст. 107, где указано, что Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Отсюда можно сделать категоричный вывод: органы государственного управления и органы исполнительной власти с точки зрения белорусского законодателя — это равнозначные понятия. Причем приоритет почему-то отдан органам государственного управления.

Согласно ч. 1 ст. 106 Конституции Республики Беларусь исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство — Совет Министров Республики Беларусь — центральный орган государственного управления. Анализ приведенной нормы, по мнению Д.А. Гавриленко, показывает, что в Конституции Республики Беларусь не разграничены понятия «исполнительная власть» и «государственное управление» [2, c. 55]. Отождествление данных понятий представляется нам ошибочным. В российской учебной и научной литературе их принято различать. Так, в коллективной монографии «Государственное управление и исполнительная власть» авторы предлагают четко разграничить понятия «исполнительная власть» и «государственное управление». Причем отмечается, что государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть. Это связано с тем, что в соответствии с законодательством РФ полномочиями в сфере государственного управления, и прежде всего в оборонной сфере, обладают Президент РФ, а также органы военного управления, не имеющие статуса органов исполнительной власти [6, c.125].

Использование устаревшего советского термина «государственное управление» в Конституции Республики Беларусь наряду с термином «исполнительная власть» вряд ли совместимо. Полагаем, что целесообразно было бы, используя опыт российской конституции, в Основном законе Беларуси отказаться от термина «государственное управление» и раскрыть, наконец, содержание принципа разделения государственной власти. В этом случае, например, противоречие, что Правительство — Совет Министров Республики Беларусь — осуществляет исполнительную власть, но при этом признано органом государственного управления, а не органом исполнительной власти, будет устранено.

Статья 84 Конституции Республики Беларусь предусматривает, что «Президент Республики Беларусь определяет структуру Правительства Республики Беларусь, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства». В приведенной норме использован неудачный и малопонятный термин «структура Правительства». Содержание структуры Правительства Республики Беларусь в Конституции не раскрыто, что означает это словосочетание понять невозможно. Логично было бы предположить, что структура Правительства должна быть определена Законом Республики Беларусь от 23.07.2008 № 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» (с изм. и доп. от 07.05.2014) (далее — Закон № 424-З) [3]. Однако в данном законе термин «структура Правительства» даже не упомянут.

Попутно отметим, что в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации» спорное словосочетание «структура Правительства» не используется. Однако следует отметить, что в российской учебной и научной литературе этот термин можно встретить. При этом под структурой Правительства РФ понимается структура федеральных органов исполнительной власти [8, с. 406—408]. Профессор Ю.Н. Старилов пишет, что «в начале марта 2004 г. (т.е. до издания Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”) прогнозировалась новая структура Правительства РФ, включающая в себя федеральные министерства, контрольно-надзорные органы (федеральные службы) и федеральные агентства» [10, c. 457].

С учетом сказанного рискнем предположить, что в Конституции Республики Беларусь под структурой Правительства понимаются республиканские министерства и государственные комитеты.

Недостатком Конституции Республики Беларусь, как нам представляется, является то, что ч. 4 ст. 106 не содержит исчерпывающий состав Правительства. Приведем эту норму дословно: «Правительство Республики Беларусь состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления».

Состав Правительства Республики Беларусь более четко, хотя и небесспорно определен Законом № 424-З, ст. 4 которого предусматривает, что «в состав Совета Министров Республики Беларусь входят Премьер-министр Республики Беларусь, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь, председатели государственных комитетов, Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ и иные должностные лица по решению Президента Республики Беларусь».

Приведенную норму мы считаем необходимым проанализировать на предмет ее соответствия Конституции Республики Беларусь. Согласно ч. 4 ст. 106 Конституции в состав Правительства могут входить руководители иных республиканских органов государственного управления. К примеру, Глава Администрации Президента Республики Беларусь: в соответствии с Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 06.06.2013 № 264 «О некоторых вопросах деятельности Администрации Президента Республики Беларусь», Администрация Президента Республики Беларусь является органом государственного управления [11]. Или еще. В состав Совета Министров входит руководитель Аппарата Совета Министров. Здесь вопросов не возникает, поскольку Руководитель Аппарата Совета Министров по своему статусу является министром [7].

Анализ же ст. 4 Закона № 424-З показывает, что в состав Совета Министров входят не только руководители органов государственного управления, но и должностные лица, которые органы государственного управления не возглавляют, что противоречит ч. 4 ст. 106 Конституции. Так, в состав Совета Министров включен Председатель Комитета государственного контроля. А согласно Закону № 142-З Комитет государственного контроля по своему статусу является государственным органом, но не органом государственного управления [4].

Трудно объяснить, почему в нарушение Конституции Республики Беларусь в состав Совета Министров наряду с руководителями органов государственного управления входят руководители государственных организаций, не являющихся органами государственного управления. Необоснованно, на наш взгляд, включение в состав Совета Министров следующих должностных лиц: Председателя Национального банка Республики Беларусь, Председателя Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председателя правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ.

Хотя Закон № 424-З, в отличие от Конституции, конкретизировал состав Совета Министров, но и он не содержит исчерпывающего перечня должностных лиц, входящих в состав Совета Министров. В ст. 4 Закона № 424-З отмечается, что в состав Совета Министров могут входить и иные должностные лица по решению Президента Республики Беларусь. Приведенное положение противоречит ч. 4 ст. 106 Конституции, где указано, что в состав Правительства могут входить руководители иных республиканских органов государственного управления.

Таким образом, в Конституции представлен один подход, согласно которому в состав Правительства могут входить только руководители органов государственного управления. В Законе № 424-З дано расширительное толкование состава Совета Министров за счет должностных лиц, которые не являются руководителями органов государственного управления. Причем перечень членов Совета Министров, не являющихся руководителями органов государственного управления, не закрыт, а может быть дополнен по решению Президента Республики Беларусь. Представляется, что состав Совета Министров мог бы быть более компактным. Закон № 424-З целесообразно все же привести в соответствие с Конституцией.

Небесспорным, на наш взгляд, является закрепление принципа верховенства права в Конституции Республики Беларусь. Часть 2 ст. 7 Конституции гласит: «Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства». Не очень понятно, как государство может быть конкретным субъектом соблюдения Конституции и актов законодательства. Государство — это абстрактная политико-правовая категория. Поэтому вряд ли можно представить, как государство действует в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Субъектами соблюдения Конституции и актов законодательства являются органы государства, но не само государство.

Подведем итоги: в Конституции Республики Беларусь встречаются спорные, не очень понятные термины, также используется устаревший термин «органы государственного управления», который не вписывается в конституционный принцип разделения государственной власти. В этой связи некоторые конституционные нормы нуждаются в уточнениях.

Список литературы

1. Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: Учеб. — Минск: Книжный Дом, 2010.

2. Гавриленко Д.А. Соотношение понятий: управление, государственное управление, исполнительная власть // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. — М.: Юристъ, 2004.

3. Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 № 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» (с изм. и доп. от 07.05.2014) // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/ main.aspx?guid=3871&p0=h10800424&p2={NRPA} (дата обращения 23.04.2014).

4. Закон Республики Беларусь от 01.07.2010 № 142-З (ред. от 10.07.2012) «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах» // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid= 3871&p0=H11000142&p2={NRPA} (дата обращения 23.04.2014).

5. Конституция Республики Беларусь: [принята 15 марта 1994 года] (с изм. и доп. от 24.11.1996 и 17.10.2004). — Минск: Амалфея, 2013.

6. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.

7. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14.02.2009 № 192 (в ред. от 27.06.2013) «Об утверждении Положения об Аппарате Совета Министров Республики Беларусь» // Законодательство стран СНГ. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=26434 (дата обращения 23.04.2014).

8. Смоленский М.Б., Алексеева М.В. Конституционное право: Учеб. для бакалавров. — Ростов н/Д: Феникс, 2013.

9. Сергиенко Ю.П. Конституционные основы сближения Российской Федерации и Республики Беларусь // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4.

10. Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения…: Сбор. избр. науч. — Воронеж: Изд-во ВГУ, 2010.

11. Указ Президента Республики Беларусь от 06.06.2013 № 264 «О некоторых вопросах деятельности Администрации Президента Республики Беларусь» // Законодательство стран СНГ. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=60499 (дата обращения 23.04.2014).