Споры о разграничении государственной собственности на землю: анализ судебной практики

Н.Б. МАЛОВА,
начальник отдела государственного земельного контроля Управления Роснедвижимости по Республике Карелия, аспирант Российской правовой академии Минюста России
 
Начавшийся в 2002 году процесс разграничения государственной собственности на землю на собственность России, субъектов Федерации и муниципальных образований оказался не столь простым и бесспорным.
Споры между Россией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями о разграничении государственной собственности на землю разрешаются заинтересованными сторонами с использованием согласительных процедур. При недостижении согласованного решения они могли рассматриваться в суде (ст. 7 Федерального закона от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»; далее — Закон о разграничении государственной собственности на землю).
 
Для достижения компромиссного решения по спорам законодательством предусмотрены следующие виды согласительных процедур:
· ведение переговоров с участием представителей заинтересованных (спорящих) сторон;
· рассмотрение споров в третейских судах, причем как созданных для рассмотрения конкретного спора, так и специализированных;
· образование согласительных комиссий, в состав которых на паритетной основе входят представители не только заинтересованных (спорящих) сторон, но и независимые эксперты.
Однако в Правилах подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у России, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 № 140 (далее — Правила), содержится предписание о создании именно согласительных комиссий.
Для досудебного рассмотрения спора Росимущество или его территориальный орган создавали согласительные комиссии, в состав которых входили уполномоченные представители Росимущества, заинтересованные органы государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Согласительная комиссия рассматривала разногласия в течение месяца со дня своего образования. По результатам работы она принимала решение о включении земельного участка в согласованный сторонами перечень земельных участков или о передаче спора в суд (п. 18 Правил).
С момента появления первых разногласий возникла необходимость определить, какие споры должны рассматриваться в суде и какому суду они подведомственны. Сама формулировка Закона о разграничении государственной собственности на землю выбрана не удачно. Спора о самом разграничении быть не может, так как необходимость его проведения закреплена Конституцией РФ и Земельным кодексом РФ (статьи 1, 16), а порядок его проведения, действовавший до 1 июля 2006 г., — законами о разграничении государственной собственности на землю и о введении в действие ЗК РФ, Правилами.
Отсутствие в п. 2 ст. 7 Закона о разграничении государственной собственности на землю указания на суд, рассматривающий споры о разграничении, было недоработкой нормативного акта, поскольку четкое определение подведомственности споров способствует их быстрому и законному разрешению, предотвращению необоснованных отказов в принятии заявления.
Статья 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» закрепляет следующую систему судов: федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Федерации. Споры о разграничении государственной собственности на землю не являются спорами о компетенции между органами государственной власти, поэтому не подведомственны Конституционному суду РФ. Участие этого органа в разграничении государственной собственности на землю возможно только в случае получения запроса о проверке конституционности федерального закона.
Согласно ст. 22 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных законом к ведению арбитражных судов. Одной из сторон в споре должен быть гражданин, тогда как в соответствии с п. 1 ст. 7 Закона о разграничении государственной собственности на землю сторонами споров о разграничении государственной собственности на землю являются публичные образования. Вот почему такие споры между публичными образованиями не подведомственны судам общей юрисдикции.
Однако, если в процессе разграничения государственной собственности на землю произойдет нарушение прав и законных интересов граждан, такие споры (об оспаривании актов Правительства РФ) будут рассматриваться Верховным судом РФ (ст. 27 ГПК РФ), например, если к собственности одного из публичных образований будет отнесен земельный участок, принадлежащий на праве собственности гражданину.
Споры о разграничении государственной собственности на землю, по мнению С.А. Боголюбова[1], относятся к категории экономических, поэтому рассматриваются арбитражным судом.
Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» предусматривает рассмотрение ВАС РФ экономических споров между Россией и субъектами Федерации, а также между субъектами Федерации (п. 1 ч. 1 ст. 10). Согласно ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
К экономическим спорам между Россией и субъектами Федерации, между субъектами Федерации, разрешаемым арбитражным судом, в частности, относятся споры о признании права собственности, о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Спор о разграничении государственной собственности на землю между Россией и субъектами Федерации, между субъектами Федерации может быть рассмотрен только в арбитражном суде. Тем более что Российская Федерация и ее субъекты, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на паритетных началах с гражданами и юридическими лицами.
К публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов (ст. 124 ГК РФ). По соглашению сторон возникший или могущий возникнуть спор, вытекающий из гражданских правоотношений и подведомственный арбитражному суду, до принятия им решения может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда (ст. 23 АПК РФ).
Какие же споры возникают в процессе разграничения государственной собственности на землю? Можно выделить две категории споров.
Первая — основная категория споров, связанных с оспариванием права собственности, оснований его возникновения путем признания права другого публичного собственника. Это споры о праве собственности на земельный участок. Они могли иметь место как в процессе согласования перечней, так и после внесения земельного участка в соответствующий перечень и государственной регистрации права. Во втором случае при признании права собственности отменяется распоряжение Правительства РФ, утвердившее право на спорный участок, и вносятся изменения в единый государственный реестр прав. Основанием для регистрации права собственности будет решение суда, вступившее в законную силу, а не распоряжение Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков.
 
Территориальное управление Росимущества по Республике Хакасия обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с исковым заявлением о признании права федеральной собственности на земельный участок. Решением суда в удовлетворении заявленных исковых требований отказано. ФАС Восточно-Сибирского округа нашел кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим причинам.
Основанием для признания права собственности России на земельный участок является факт нахождения земельного участка у государственного унитарного предприятия либо факт нахождения на земельном участке федерального имущества либо имущества, принадлежавшего России до приватизации участка. Арбитражный суд Республики Хакасия правильно установил, что Россия утратила права на имущество, находившееся на праве хозяйственного ведения у ликвидированного ГУП «Черногорский завод АТИ». При этом имущество России перешло в собственность коммерческой организации в ходе реализации процедуры конкурсного производства в отношении этого завода.
Факт нахождения спорного земельного участка у государственного унитарного предприятия опровергается материалами, поскольку ГУП «Черногорский завод АТИ» ликвидировано и земельный участок у него изъят. Поскольку реализация федерального имущества не связана с применением Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», суд не признал право собственности России на спорный земельный участок на том основании, что на нем находится имущество, ранее принадлежавшее России[2].
 
Попытка досудебного разрешения спора в согласительной комиссии была обязательна (п. 1 ст. 7 Закона о разграничении государственной собственности на землю). Подтверждением работы согласительной комиссии служил протокол ее заседания с принятым на заседании решением. Только при соблюдении этого условия спор мог быть передан в суд и рассмотрен им (п. 5 ст. 4 АПК РФ, ст. 135 ГПК РФ). При отсутствии такого подтверждения суд должен вернуть заявление и приложенные к нему документы.
Споры о разграничении государственной собственности могут разрешаться путем предъявления в соответствии с главой 13 АПК РФ иска о признании права собственности на землю России, субъекта Федерации или муниципального образования. Иски подаются в арбитражный суд по месту нахождения земельного участка (ст. 38). Для целей разграничения права собственности на землю суд считает необходимым определять категорию земель, дату внесения земельного участка в соответствующий перечень земельных участков и правовое положение земельного участка именно на эту дату.
Категория земель определяется судом на основании кадастрового плана земельного участка и (или) правоустанавливающих документов. Дата внесения земельного участка в соответствующий перечень земельных участков определяется на основе сведений Росимущества. Правовое положение участка устанавливается судом на указанную дату на основании правоустанавливающих документов. Суд признает право собственности того субъекта, к собственности которого участок был отнесен в момент составления перечня.
 
Решением Арбитражного суда Республики Карелия признано право федеральной собственности на земельный участок на том основании, что на дату внесения спорного земельного участка в перечень земельных участков, на которые у России возникает право собственности, действовало постановление органа местного самоуправления о предоставлении спорного участка в аренду Медвежьегорскому лесхозу, являющемуся государственным учреждением. В соответствии с абзацем третьим ст. 3 Закона о разграничении государственной собственности на землю земельные участки, предоставленные государственному учреждению в аренду, относятся к федеральной собственности. Так как в законе не уточнены вид права, на основании которого участок предоставлен, и цель предоставления, судами сделаны выводы о том, что для целей разграничения государственной собственности на землю такие обстоятельства не имеют решающего значения.
Закон о разграничении государственной собственности на землю не уточняет, какие органы государственной власти или местного самоуправления должны предоставлять земельные участки. Распоряжение земельными участками до момента разграничения осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.
Таким образом, суду необходимо однозначно определить, что решение о предоставлении земельного участка в аренду было принято уполномоченным органом в пределах его компетенции и в соответствии с законодательством, действовавшим в момент его принятия.
 
Количество аналогичных споров в большинстве субъектов Федерации в последний год увеличилось. Росимущество предъявило шесть исков к Республике Карелия о признании права федеральной собственности на земельные участки, половина из которых удовлетворены.
Вторая категория споров о разграничении государственной собственности связана с обжалованием отказа в государственной регистрации права собственности публичного собственника. Статья 20 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) устанавливает основания для отказа в государственной регистрации права.
Можно выделить следующие основания отказа в государственной регистрации права собственности публичных собственников в результате разграничения:
· с заявлением о государственной регистрации прав обратилось ненадлежащее лицо;
· документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям законодательства;
· акт государственного органа или акт органа местного самоуправления о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействительным с момента его издания в соответствии с законодательством, действовавшим в месте его издания на момент издания;
· правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на этот объект;
· не представлены документы, необходимые в соответствии с Законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним для государственной регистрации прав;
· имеются противоречия между заявленными и уже зарегистрированными правами.
В случае обжалования отказа в государственной регистрации права регистрирующий орган обязуется судом произвести государственную регистрацию на основании имеющихся (представленных ранее) документов.
 
Президиум ВАС РФ рассмотрел заявление Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории г. Москвы (Мосрегистрация) о пересмотре в порядке надзора решения суда первой инстанции, постановления суда апелляционной инстанции (Арбитражного суда г. Москвы) и постановления ФАС Московского округа. Территориальное управление Минимущества России (Агентство федерального имущества по городу Москве) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском о признании незаконным решения Мосрегистрации об отказе в государственной регистрации права собственности России на земельный участок и об обязании ответчика зарегистрировать право собственности на этот участок. Суд первой инстанции удовлетворил исковые требования, апелляционная инстанция оставила решение суда без изменения, ФАС Московского округа судебные акты оставил в силе.
В заявлении, поданном в ВАС РФ, о пересмотре в порядке надзора решения суда первой инстанции и постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций Мосрегистрация просит их отменить, в удовлетворении исковых требований отказать, ссылаясь на нарушение судами единообразия в толковании и применении норм материального права.
Президиум посчитал, что судебные акты подлежат оставлению без изменения, а заявление — без удовлетворения по следующим основаниям.
Статьей 17 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним установлены основания для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Одним из оснований являются акты, изданные органами государственной власти или местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания.
Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, являются кадастровый план земельного участка, план участка недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера. Как следует из материалов дела, решением Московской городской комиссии по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию федеральному государственному унитарному предприятию «Московский энергомеханический завод МПС России» в постоянное (бессрочное) пользование предоставлен земельный участок в районе Люблино. При обращении в учреждение юстиции для регистрации права истец представил решение, являющееся актом органа государственной власти, изданным в пределах его компетенции, а также план земельного участка с кадастровым номером, указав при этом, что земельный участок в силу закона является федеральной собственностью.
В соответствии со ст. 17 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», п. 4 ст. 87 ЗК РФ землями железнодорожного транспорта являются земли транспорта, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций железнодорожного транспорта и (или) эксплуатации зданий, строений и других объектов железнодорожного транспорта, в том числе земельные участки, расположенные на полосах отвода железных дорог и в охранных зонах, и эти земли являются федеральной собственностью. Пунктом 3 ст. 7 Федерального закона от 27.02.2003 № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» также установлено, что земельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, ограничиваемых в обороте в соответствии с п. 1 ст. 8 этого закона, а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью.
Таким образом, истцом представлены необходимые документы для регистрации права собственности России на земельный участок, который в соответствии с законодательством относится к федеральной собственности, и оснований для отказа в регистрации не имелось. Довод заявителя о необходимости представления предусмотренного п. 2 ст. 2 Закона о разграничении государственной собственности на землю акта Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у России возникает право собственности, не может быть признан обоснованным. Этот пункт не подлежит применению в тех случаях, когда земельные участки в соответствии с федеральными законами находятся в федеральной собственности (ст. 17 ЗК РФ). Отказ Мосрегистрации зарегистрировать право собственности России на земельный участок не соответствует законодательству, в связи с чем исковые требования подлежали удовлетворению[3].
 
Иски о признании права на недвижимое имущество, расположенное на спорном земельном участке, о признании права оперативного управления или хозяйственного ведения на здания и помещения нельзя считать спорами о разграничении, так как они возникали после внесения земельных участков в соответствующие перечни. Основанием же для внесения земельных участков в перечни служили правоустанавливающие документы. Споры предшествовали внесению земельного участка в перечень и не рассматривались с участием согласительных комиссий. Решение суда по таким спорам заменяет правоустанавливающий документ и является основанием для внесения земельного участка в перечень.
Таким образом, спорами о разграничении можно считать только споры о праве собственности публичных собственников, рассматриваемые в порядке искового производства арбитражными судами по месту нахождения земельного участка.
С 1 июля 2006 г. Закон о разграничении государственной собственности на землю отменен вместе с установленной им согласительной, в том числе досудебной, процедурой разрешения споров, возникавших в процессе разграничения. С отменой закона ликвидирована и сама категория так называемых споров о разграничении, признана возможность существования только спора о праве и обжалования отказа в государственной регистрации. Эти иски — стандартные способы защиты права, в полной мере урегулированные нормами АПК РФ, ГПК РФ и Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Дополнительных указаний на возможность их предъявления после отмены Закона о разграничении государственной собственности на землю не потребуется, право на предъявление их закреплено главой IX ЗК РФ.
Новый порядок отнесения участков к собственности одного из публичных собственников послужит причиной бесчисленного количества судебных споров, связанных с признанием права того или иного публичного собственника и обжалованием отказа в государственной регистрации.
 
Библиография
1 См.: Комментарий к Закону «О разграничении государственной собственности на землю» (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. — М., 2003. С. 107—110.
2 См. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.07.2005 № А74-968/2005-Ф02-3414/05-С2.
3 См. Постановление Президиума ВАС РФ от 05.04.2005 № 12796/04.