Способы защиты права государственной и муниципальной собственности

УДК 342.55:347.23 

Страницы в журнале: 51-55

И.Ю. Синдеева,

кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения экономики и финансов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва sindeeva@migsu.ru

И.О. Воробьева,

председатель Десятого арбитражного апелляционного суда Россия, Москва 10aas.info@arbitr.ru

Е.В. Черникова, 

доктор юридических наук, кандидат экономических наук, зав. кафедрой правового обеспечения экономики и финансов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, судья Десятого арбитражного апелляционного суда Россия, Москва ec8064@mail.ru

Рассматриваются способы управления публичной собственностью и полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц в сфере управления публичной собственностью. Авторы предлагают меры по предотвращению нарушений права государственной и муниципальной собственности.

Ключевые слова: государственная и муниципальная собственность, приватизация, учет государственного и муниципального имущества, защита права.

В соответствии со ст. 8 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) в нашей стране признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В советском гражданском праве приоритет отдавался государственной форме собственности. При этом излагалась мысль о том, что по мере продвижения к коммунизму личные потребности граждан в большей степени будут удовлетворяться за счет общественных фондов. В статье 10 Конституции СССР 1977 года было указано, что основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. При этом личная собственность граждан занимала вовсе не равнозначное положение с государственной собственностью.

Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года (далее – ГК РФ) не предусматривает никаких особых способов защиты права государственной и муниципальной собственности и не дает государству, муниципальному образованию никаких преимуществ. Напротив, в п. 4 ст. 212 ГК РФ указано, что права всех собственников защищаются равным образом. И это правильно. Никаких особенных прав одной категории собственников и не должно предоставляться. Речь о другом: всегда ли для защиты права публичной собственности используются все предоставленные законом возможности?

Объектами государственной и муниципальной собственности выступают недвижимые и движимые вещи, т. е. особо ценные, уникальные объекты. Значит, все мы заинтересованы в эффективном управлении, распоряжении государственной и муниципальной собственностью, в ее защите и сохранении. Мы нуждаемся в лесах и реках, посещаем библиотеки и музеи и хотим, чтобы это богатство оставалось доступным. 

Правовые особенности, специальный правовой статус имеют не только объекты публичной собственности, но и ее субъекты – публично-правовые образования. Органы исполнительной власти, местного самоуправления, осуществляющие полномочия публичного собственника, вступают между собой в административно-имущественные отношения в связи с управлением, распоряжением и  защитой государственного и муниципального имущества, например, в случае передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность, издают административные акты, заключают административные договоры. И даже находясь во властно-подчиненных отношениях по вертикали и административных отношениях по горизонтали, эти лица не всегда достигают согласия в вопросах собственности и обращаются в суд.

Следовательно, только частноправовыми нормами отношения публичной собственности урегулировать нельзя.

Ряд нормативных правовых актов довольно подробно регулирует отношения по поводу значимых объектов государственной и муниципальной собственности. К ним относятся Лесной кодекс Российской Федерации 2006 года, Водный кодекс Российской Федерации 2006 года, Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года, Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»; федеральные законы от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле», от 14.03.1995  № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», но прежде всего — Конституция РФ. Назвать хотя бы большую часть из имеющихся законов и подзаконных актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, содержащих положения об управлении государственной и муниципальной собственностью и о защите права собственности публично-правовых образований, как и органы, созданные для управления публичной собственностью и для ее охраны, в рамках статьи не представляется возможным.

Российская Федерация управляет федеральной собственностью через систему федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), которое находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации и осуществляет функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализацию имущества, арестованного во исполнение судебных решений, а также в порядке и в пределах, установленных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества,  контроль за управлением, распоряжением, сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Это лишь часть полномочий Росимущества.

Таким образом, создана система специальных органов для управления, распоряжения государственной и муниципальной собственностью и для защиты права этой собственности.

Созданы также специальные органы, не только осуществляющие полномочия собственника в отношении федерального имущества, но и выполняющие контрольные, проверочные функции. Среди них – Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультура), Феде-ральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). 

Контроль за использованием публичной собственности, за ее сохранностью является не только методом управления собственностью публично-правовых образований, но и методом, способом ее защиты, как и учет государственного и муниципального имущества. До сих пор не на все объекты федерального имущества зарегистрировано право собственности Российской Федерации, сведения не обо всех объектах федерального недвижимого имущества внесены в реестр федерального имущества.

Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает исчерпывающий перечень способов приватизации, содержит запрет на приватизацию государственных заповедников, национальных парков, земель лесного и водного фондов, накладывает ограничения при приватизации объектов социально-культурного назначения, памятников истории и культуры, т.е. содержит много охранительных норм. Аналогичные положения закреплены в специальных законах, среди которых названные выше федеральные законы «О библиотечном деле»,  «Об особо охраняемых природных территориях», «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» и др. Не подлежат приватизации музеи и музейные коллекции, библиотеки.

Значительные ограничения в праве распоряжения публичной собственностью наложены на государственные и муниципальных унитарные предприятия, учреждения, в ведении которых находится государственное и муниципальное имущество. Они обязаны согласовывать сделки с имуществом, закрепленным за предприятием, собственник вправе изъять у предприятия, учреждения излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. 

Договор аренды государственного и муниципального имущества заключается на торгах в соответствии с гражданским законодательством. Порядок аренды государственного и муниципального имущества конкретизирован нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления, подробно регламентирующими процедуру передачи в аренду имущества, определяющими ставки арендной платы, утверждающими текст типового договора аренды.

Аренда различных объектов имеет свои особенности и ограничения, прежде всего это касается аренды памятников истории и культуры, земельных участков. Требуется соблюдение охранительных и ограничительных правовых норм при переводе земель из одной категории в другую. Способом охраны и защиты публичной собственности является обязанность арендатора, пользователя заключать охранный договор, подписывать охранное обязательство при передаче в аренду объекта культурного наследия.

В советское время подобные охранительные меры также принимались. Например, памятники архитектуры передавались на баланс организации приказом по Управлению культуры облисполкома согласно перечня с приложением акта определения балансовой стоимости памятников.

На арендаторов нередко возлагается обязанность реставрации объектов культурного наследия. Органом охраны памятников регулярно проводятся проверки исполнения арендаторами обязанностей, предусмотренных охранным обязательством. Выполнение таких мероприятий важно не только для защиты публичной собственности, но и для сохранения объектов мирового культурного наследия, находящихся в нашей стране.  

В защиту прав государства и муниципальных образований как собственников имущества вправе обратиться Правительство РФ, уполномоченный орган исполнительной власти, специализированное государственное учреждение, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы прокуратуры. Эти лица освобождаются от уплаты государственной пошлины в судах в случае представления интересов государства и муниципальных образований, в случае защиты государственных интересов. Сделки по приватизации государственного или муниципального имущества, совершенные лицами, не уполномоченными на их совершение, ничтожны. В конце 1990-х годов в судах часто рассматривались иски о признании сделки приватизации недействительной. Сейчас таких исков стало значительно меньше: закон начал работать. В настоящее время в случае оспаривания  сделок приватизации государственного и муниципального имущества суды часто отказывают в иске (см.: [2])

При этом суды по-прежнему рассматривают большое количество дел, связанных с защитой права публичной собственности и других вещных прав, из земельных отношений, из договоров аренды государственного и муниципального имущества, о взыскании имущественных санкций, другие негаторные и виндикационные иски из отношений публичной собственности. Чаще всего предъявляются иски о расторжении договора аренды, взыскании долга по арендной плате, взыскания неустойки, о признании договора аренды расторгнутым, возложении обязанности вернуть арендованное имущество, освободить занимаемые помещения (см.: [3]).

Надзор за соблюдением законодательства в  процессе управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. Прокуроры проводят проверки соблюдения законодательства органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, оспаривают противоречащий закону правовой акт, вносят представления об устранении нарушений закона, участвуют в рассмотрении дел судами.

М.В. Гадиятова и И.Г. Слышкин справедливо указывают, что защита интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в арбитражном процессе могла бы быть более эффективной, если бы у прокурора были полномочия не только по оспариванию сделок, но и на предъявление иска о признании права собственности, истребовании имущества из чужого незаконного владения, об оспаривании зарегистрированного права (см.: [1, с. 176—181]).

Защита собственности публично-правовых образований – задача комплексная, данные отношения регулируются не только гражданским правовым законодательством, но и нормами административного, уголовного права. Важно предупредить противоправные действия в отношении объектов государственной и муниципальной собственности.

Список литературы

1. Гадиятова М.В., Слышкин И.Г. Проблемы эффективности участия прокурора в арбитражном процессе // Российский юридический журнал. 2013. № 4.

2. Постановления Девятого арбитражного суда от 12.08.2011 № 09АП-18267/2011 по делу  № А4-4074/11-3-44; от 01.08.2011 № 09АП-16884/2011-ГК по делу № А40-4465/11-139-6; решение  Арбитражного суда г. Москвы от 08.08.2011 по делу № А40-152500/09-77-875.

3. Постановления ФАС Дальневосточного округа от 26.03.2014 № Ф03-930/2014 по делу № А73-9496/2013; от 15.04.2014 № Ф03-1243/2014 по делу  № А73-9603/2013; Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 26.03.2014 по делу № А27-5095/2013; от 26.03.2014 по делу № А03-431/2013; от 18.04.2014  по делу № А27-5093/2013; Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.04.2014 по делу № А58-3343/2013; Постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2014 по делу № А41-8767/14; от  04.08.2014 по делу А41-62029/13; от 31.07.2014 по делу № А41-4220/14; Постановления Арбитражного суда Уральского округа от 18.08.2014 № Ф09-4589/2014 по делу № А71-11860/2013; от 18.08.2014 № Ф09-3924/2014 по делу № А34-5664/2013.