Способы обеспечения законности органами внутренних дел в условиях специальных административно-правовых режимов

В.Б. РУШАЙЛО,

кандидат юридических наук

Наряду с модернизацией общего назначения административно-правовых режимов и смягчением большинства режимных правил в современных социально-экономических и политических условиях особое значение придается обеспечению прав и свобод граждан, учреждений и организаций, сталкивающихся со сферой реализации конкретных режимов. Обоснованность введения того или иного режима, учет дальних и ближайших общественно-политических, правовых, социальных и других последствий его функционирования — все это должно тщательно взвешиваться в масштабах государства, анализироваться представительными органами с помощью соответствующих комитетов, независимых экспертиз, общественных групп и т. п. Поэтому главным гарантом законности и политической целесообразности функционирования действующего или вновь устанавливаемого административного режима является именно государство в целом. Это четко выражается в том, что правовой основой для установления и проведения режимных мероприятий все более становятся законы и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти Российской Федерации[1].

В целях наиболее полного обеспечения законности и соответствующих правовых гарантий в рамках административно-правовых режимов особые требования предъявляются не только к политической целесообразности этого рода законодательных актов, но и к их форме, структуре, содержанию и другим правовым элементам, призванным гарантировать оптимальное ограждение конституционных прав и свобод российских граждан от посягательств в ходе реализации тех или иных режимов[2].

К числу таких основных требований относится безусловная открытость (несекретность) всего комплекса законодательных и подзаконных актов, касающихся правового положения субъектов того или иного административно-правового режима и правоотношений между ними.

Так, гражданин, вынужденно (например, при пересечении Государственной границы РФ) или добровольно (например, поступающий на работу, связанную с государственной тайной) попавший в сферу влияния режима, должен не только предполагать (предвидеть), но и абсолютно точно знать весь комплекс требований к поведению в сфере данного административно-правового режима, вида контроля, допустимых ограничений из комплекса гражданских прав, возможных видов административного воздействия, порядка обжалования незаконных действий и др.

По общему правилу субъектам (организациям, лицам), вступившим в отношения с режимными органами, необходима заблаговременная подготовка, которая возможна лишь при наличии открытого, понятного и доступного всем законодательства. В системе специальных административно-правовых режимов возможны и закрытые подзаконные акты, но они должны иметь лишь организационно-техническое назначение; содержание законодательных актов по административно-правовым режимам должно в максимальной степени исчерпывать весь круг вопросов, касающихся как правового положения субъектов конкретного режима, так и возможного развития отношений между ними.

Разного рода делегирование прав в виде отсылок к необходимости последующего издания дополнительных ведомственных инструкций по тем или иным существенным правовым элементам режима должно по общему правилу в первичных законодательных актах отсутствовать. Если же впоследствии возникает необходимость урегулировать некоторые вопросы режима на более низком уровне, то все дополнительные подзаконные акты (инструкции и др.), имеющие правовое значение, должны быть утверждены органом, принявшим изначальный пакет норм.

Это общее правило, разумеется, не может быть применено к создаваемым научным комментариям по практике применения правил и норм того или иного режима; содержащиеся в законодательных актах перечни оснований для возможного применения в ходе реализации конкретного режима тех или иных мер принуждения (и в особенности — мер административно-правового воздействия) должны быть исчерпывающими, исключающими расширительное толкование и ведомственный произвол; все меры административного воздействия, присутствующие в законодательных актах об административно-правовых режимах, должны быть введены в конкретные рамки административного процесса, с одной стороны, исключающие даже незначительные отклонения в порядке применения принудительных мер, а с другой — открывающие в случае необходимости официальные условия, порядок и возможности восстановления нарушений законности и справедливости[3]; любые возможные условия и необходимость массового ограничения или свертывания прав и свобод граждан в рамках конкретных административно-правовых режимов должны быть заранее предусмотрены в соответствующих законодательных актах (например, меры, вводимые в ходе чрезвычайного положения).

Изложенные выше правовые условия принятия и реализации законодательства об административно-правовых режимах, а также некоторые требования к юридической технике их конструирования не только непосредственно корреспондируют интересам прав граждан в сфере того или иного административно-правового режима, но и облегчают функции прокурорского надзора за реализацией конкретных режимных мероприятий. Наоборот, нечеткое, непродуманное установление режимных правил, а также несоответствие правил, установленных в ведомственных приказах и инструкциях, актах органов исполнительной власти по режимным вопросам, сложность и недостаточная согласованность правовых норм не дают гарантии должного обеспечения безопасности и могут повлечь нарушения прав граждан[4].

Рассмотрим порядок реализации административно-правовых режимов органами внутренних дел. Законность как принцип деятельности органов внутренних дел выражается в правоохранительном характере самой деятельности органов, а также в ее осуществлении на основе строгого и неуклонного соблюдения законов и подзаконных нормативных правовых актов. Обеспечивая безопасность граждан, реализацию административно-правовых режимов, осуществляя контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами действующего законодательства, предупреждая и пресекая противоправные общественно опасные деяния и привлекая виновных к ответственности за совершение этих деяний, органы внутренних дел (милиция) тем самым укрепляют установленные режимные ограничения, законность и правопорядок.

Вместе с тем, решительно пресекая противоправные общественно опасные действия, органы внутренних дел должны поступать строго в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами в пределах своей компетенции и в установленном законодательством порядке. Соблюдение законности в деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правовых режимов особенно важно, так как на эти органы возложена обязанность защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Органы внутренних дел наделены широкими правами по применению мер принуждения. В связи с этим совершенно недопустимо какое-либо нарушение законности, ибо это означает нарушение конституционных принципов неприкосновенности личности, жилища, свободы передвижений, ущемление законных интересов граждан и юридических лиц и др. Кроме того, неправомерные действия сотрудников органов внутренних дел подрывают авторитет последних, влекут неправильную оценку деятельности.

Органам внутренних дел запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство человека. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом. Сотрудник органов внутренних дел в случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности.

Принцип законности включает в себя не только право, но и обязанность сотрудников органов внутренних дел совершать юридически значимые действия по обеспечению безопасности. Скажем, неприменение сотрудниками мер к пресечению правонарушения, угрожающего личности, обществу и государству, будет означать нарушение законности. Поскольку такое поведение представляет собой невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных обязанностей, то оно является произвольным, не основанным на законе. Оно влечет дисциплинарную, а иногда и уголовную ответственность. Законность требует от каждого сотрудника органов внутренних дел строгого соблюдения юридического процессуального порядка совершения тех или иных действий, что обеспечивает точное проведение предписаний правовой нормы в жизнь. Это, как справедливо утверждает А.П. Коренев, не пустая формальность, а необходимость. Правильно понятые правила применения норм права — гарантия охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, государственных органов и общественных объединений[5].

Важное значение для уяснения сущности законности в административной деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правовых режимов имеет вопрос о принципах и требованиях законности. Принципы законности — это основные идеи, положения, выражающие содержание законности, а требования — то, чего требует законность, т. е. правовые предписания, соблюдение и исполнение которых в процессе деятельности по реализации административно-правовых режимов делает поведение (действие) сотрудника органов внутренних дел законным. К принципам законности относятся: верховенство закона, единство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, реальность законности.

Верховенство закона заключается в главенстве закона в системе нормативных правовых актов, в том, что нормотворческая и правореализационная деятельность органов внутренних дел в сфере безопасности осуществляется в соответствии с законами.

Законность должна основываться прежде всего на законодательных актах как основных источниках права. Все важнейшие вопросы в обществе, государстве, в особенности вопросы обеспечения общественной и личной безопасности граждан, должны наиболее полно регулироваться законами. Сфера действия «инструктивного права» должна быть сведена к минимуму. Акты толкования норм права, устанавливающие способы наиболее точной и полной реализации законов в сфере административно-правовых режимов, не должны противоречить требованиям верховенства закона.

Под единством законности понимается единая направленность правотворчества и правореализации на всей территории действия соответствующего нормативного правового акта. Понимание и реализация нормативных актов по вопросу обеспечения режимных правил должны быть одинаковыми на всей территории, на которую распространяется действие этих актов. Вместе с тем применение законов должно осуществляться с учетом специфики территориальных различий и особенностей, складывающихся условий обеспечения режимных мероприятий. Это отнюдь не разрушает принципа единства законности. Гибкость в реализации законов позволяет эффективнее достигать целей, в них содержащихся.

Недопустимость противопоставления законности и целесообразности означает возможность выбора в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правовых режимов вариантов осуществления правореализующей деятельности. Целесообразность означает, что при реализации нормы важно максимально учитывать конкретную обстановку, время, место и условия, своеобразие сложившегося положения, особенно в чрезвычайных ситуациях. Соотношение между законностью и целесообразностью есть соотношение между требованием суточного исполнения предписаний правовой нормы и оперативной самостоятельностью субъекта административной деятельности по обеспечению безопасности, регулируемой нормами права.

Целесообразность тесно связана с административным усмотрением, под которым подразумевается определенная рамками законодательства известная степень свободы органа (должностного лица) в правовом разрешении индивидуального конкретного дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу.

Административное усмотрение может выражаться в предоставлении сотруднику органов внутренних дел возможности оценивать юридический факт. Так, при малозначительности совершенного административного правонарушения в условиях специального административно-правового режима судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решать дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ). Здесь «малозначительность» определяется по усмотрению сотрудника органов внутренних дел.

Разновидностью административного усмотрения можно считать также предоставление должностному лицу права по его усмотрению издавать акт (принимать решение, постановление) на основе свободного выбора одного из нескольких равнозначных, с точки зрения законности, вариантов решения дела, предусмотренных нормой права. Например, судья в соответствии со ст. 20.5 КоАП РФ за нарушение требований режима чрезвычайного положения (за исключением нарушения правил комендантского часа) может наложить штраф на граждан в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до 15 суток.

Следующая разновидность административного усмотрения выражается в принятии, скажем, сотрудником милиции решения (в совершении действий) на основе «гибких» правовых норм, содержащих «растяжимые» формулировки: «принимать неотложные меры», «если имеются достаточные основания», «вправе использовать любые подручные средства» и т. п. Сотрудник сам уясняет смысл и назначение таких понятий. При этом вовсе не значит, что он абсолютно свободен в своих действиях. От него требуется такое понимание этих формулировок правовых норм, которое имеет наиболее широкое распространение в данный момент в той или иной сфере жизнедеятельности. Использование рассматриваемого вида административного усмотрения в сфере специальных административно-правовых режимов имеет наиболее широкое распространение. Это обусловлено самим характером возникающих в этой сфере нестандартных ситуаций.

Предоставление сотрудникам органов внутренних дел возможности дифференцированно подходить к решению вопросов того или иного административно-правового режима позволяет им наиболее оптимально претворять нормы права в жизнь. Однако гибкость нормы права имеет свои границы, выходить за пределы которых недопустимо. Следовательно, сотрудники органов внутренних дел (милиции) не действуют абсолютно свободно. Административное усмотрение всегда носит правовой характер, является правовым усмотрением. Применение его возможно при условии соблюдения определенных требований: оно всегда должно осуществляться в рамках закона; может быть использовано в целях наиболее эффективного, целесообразного, оптимального осуществления административной и иной деятельности органов внутренних дел; акт, принятый на основе усмотрения, должен преследовать ту цель, для достижения которой законодатель дал сотруднику полномочие действовать по своему усмотрению; акт на основе административного усмотрения должен содержать в себе мотивы, побудившие правоприменителя воспользоваться правом усмотрения[6].

Таким образом, административное усмотрение в деятельности органов внутренних дел не имеет ничего общего со «свободным усмотрением», поскольку осуществляется в рамках закона.

Реальность законности как принцип означает достижение фактического исполнения предписаний правовых норм в деятельности милиции и неотвратимости ответственности за любое их нарушение.

Требование законности отражает ее направленность, которая обусловлена содержанием правовых норм. В отличие от принципов, выражающих содержание и сущность законности, требования связаны с определенными, конкретными видами деятельности по обеспечению административно-правовых режимов (допустим, требование защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности от противоправных посягательств, применения мер административного и иного принуждения в установленном порядке и т.п.). В требованиях находят свое выражение принципы законности.

К способам обеспечения законности органами внутренних дел при режимных мероприятиях относятся: контроль, прокурорский надзор, обжалование неправомерных действий сотрудников органов внутренних дел, ответственность сотрудников органов внутренних дел.

Контроль за административной деятельностью органов внутренних дел, в том числе и за деятельностью по обеспечению того или иного специального административно-правового режима, бывает внешним и внутренним. Внешний контроль осуществляют органы исполнительной власти и местного самоуправления в пределах установленной законом компетенции, суды. Контрольные функции за деятельностью органов внутренних дел осуществляют Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации (президенты и правительства республик в составе России). Происходит это путем изучения материалов, характеризующих законность в органе внутренних дел (милиции), истребования от органов внутренних дел письменных отчетов, справок о принимаемых мерах по укреплению законности, изучения общественного мнения о работе милиции и других органов по материалам печати, по жалобам и заявлениям о нарушении прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций. Контрольные функции осуществляются посредством изучения докладов руководителей органов внутренних дел о состоянии законности в их работе, о деятельности по обеспечению общественной и личной безопасности граждан и другим вопросам.

Осуществляя контроль за работой органов внутренних дел, милиции, органы исполнительной власти не могут вмешиваться в уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел и в производство по делам об административных правонарушениях[7].

Контроль за соблюдением законности в административной деятельности милиции осуществляют в пределах своих полномочий органы местного самоуправления. Формы их контроля аналогичны формам контроля за соблюдением законности в деятельности милиции, используемым органами исполнительной власти.

К внешнему контролю за соблюдением законности в административной деятельности органов внутренних дел относится также судебный контроль. Его осуществляют Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Внутренний (внутриведомственный) контроль за соблюдением законности в административной деятельности органов внутренних дел осуществляют руководители этих органов, а вышестоящие органы контролируют деятельность нижестоящих органов внутренних дел. Контроль за соблюдением законности осуществляется в трех наиболее распространенных формах: непосредственная проверка соблюдения законности исполнителями на местах (подразделениях и службах); изучение информационных материалов, характеризующих соблюдение законности в административной деятельности по обеспечению общественной безопасности; заслушивание руководителей административных служб милиции о соблюдении законности.

Говоря о формах контроля за соблюдением законности, следует иметь в виду, что каждая из них имеет свои достоинства и недостатки. Важно умело сочетать различные формы контроля с учетом реальных возможностей.

Внутриведомственный контроль осуществляется с целью не только выявления нарушений законности, но и содействия восстановлению нормального режима работы, устранению выявленных недостатков, а также с целью стимулирования деятельности подчиненных органов (должностных лиц). Поэтому по результатам контрольной деятельности могут применяться меры: поощрительные либо дисциплинарной и иной ответственности. Контролирующий орган (должностное лицо) может в пределах своей компетенции применять поощрение или налагать дисциплинарное взыскание либо ходатайствовать об этом, а также отменять или ходатайствовать об отмене незаконных актов.

Прокурорский надзор. Согласно Федеральному закону от 17.01.92 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30.06.2003 г., с изм. от 18.07.2003 г.) предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Из этого следует, что органы прокуратуры осуществляют надзор и за исполнением законов органами внутренних дел.

Способом обеспечения законности является и право обжалования неправомерных действий и решений сотрудников органов внутренних дел. Каждый гражданин, считающий, что действие или бездействие сотрудников органов внутренних дел привело к нарушению его прав и свобод, созданию препятствий для их осуществления, к возложению на гражданина незаконно какой-либо обязанности, а также незаконному привлечению к какой-либо ответственности, вправе обжаловать это действие или бездействие. Жалоба может быть направлена в вышестоящий орган внутренних дел или в суд.

В случае установления обоснованности жалобы компетентный орган признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и законные интересы[8].

Руководители органов внутренних дел обязаны систематически проверять состояние работы по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан в подчиненных им подразделениях и службах, принимать меры к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, вызывающих поступление заявлений и жалоб в органы внутренних дел.

Немаловажная роль в обеспечении законности в административной деятельности органов внутренних дел отведена ответственности их сотрудников. За противоправные действия или бездействие, приведшие к нарушению прав и законных интересов физических, должностных и юридических лиц, виновные сотрудники несут установленную законом дисциплинарную или уголовную ответственность. Основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определены законодательством о прохождении службы в органах внутренних дел. Уголовная ответственность наступает за преступления, предусмотренные соответствующей главой УК РФ. Вред, причиненный физическим и юридическим лицам сотрудниками органов внутренних дел, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским и гражданско-процессуальным законодательством.

Библиография

1 См.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. № 9. С. 90; Хазанов С.Д. Институт административно-правовых режимов в системе административного права // Институты административного права России. — М., 1999. С. 80; Анисимов В.С. Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций техногенного характера: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1997. С. 40—41.

2 См.: Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения. — М., 1999. С. 23; Мах И.В. Административный надзор органов внутренних дел в сфере специальных территорий: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1991. С. 80.

3 См.: Розанов И.С. Указ. раб. С. 91.

4 См. там же.

5 См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. — М., 1978. С. 66.

6 См.: Коренев А.П. Указ. раб. С. 78—79.

7 См.: Кодрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. — М., 1998. С. 284.

8 См.: Кодрашов Б.П. Обжалование управленческих актов милиции общественной безопасности // Специфика правового регулирования в период становления рыночных социально-экономических отношений. — Омск, 1996. С. 163.