Способы правового регулирования при реализации нормы статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

УДК 342.5 

Страницы в журнале: 38-43

И.М. БАЙКИН,

магистр юриспруденции, аспирант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

научный руководитель:

Е.Л. НИКИТИН,

кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Исследуются вопросы правового регулирования при реализации нормы ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; приводятся теоретические и практические соображения о том, что норма ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» регулируется императивным методом; пересматривается ряд позиций относительно сущностных признаков акта прокурорского реагирования (представления об устранении нарушений закона).

Ключевые слова: прокурор, орган государственной власти, полномочия прокурора, акт прокурорского реагирования, способы правового регулирования, метод правового регулирования, акт применения права.

About ways of legal regulation at realization of norm of item 24 of the Federal law “About Office of Public Prosecutor of the Russian Federation”

Bajkin I.

Questions of legal regulation are investigated at realization of norm of item 24 of the Federal law from 1/17/1992 № 2202-1 “About Office of Public Prosecutor of the Russian Federation”; theoretical and practical reasons that the norm of item 24 of the Federal law “About Office of Public Prosecutor of the Russian Federation” is regulated by an imperative method are resulted; a number of positions concerning intrinsic signs of the certificate of public prosecutor’s reaction (representation about elimination of infringements of the law) is reconsidered.

Keywords: the public prosecutor, public authority, powers of the public prosecutor, the certificate of public prosecutor’s reaction, ways of legal regulation, a method of legal regulation, the certificate of application of the right.

Известно, что для каждой отрасли права характерно наличие метода правового регулирования — обусловленного предметом регулирования способа воздействия права на общественные отношения и поведение их субъектов[1].

Содержание методов правового регулирования составляют в основном следующие способы воздействия на поведение субъектов:

1) императивный (метод властного предписания), субординации, основанный на запретах, обязанностях, наказаниях[2], т. е. направленный на обеспечение предписанного государством строго обязательного поведения субъекта;

2) диспозитивный (метод равноправия сторон), координации, основанный на дозволениях[3], т. е. оставляющий субъектам значительный простор для свободного волеизъявления[4];

3) рекомендательный (метод совета), предлагающий адресату самостоятельно определить желательный для государства и общества вариант поведения с учетом местных условий и реальных возможностей и поддерживаемый в своей реализации государственными мерами позитивного и негативного характера[5]. По юридической природе рекомендательные нормы относятся к управомочивающим нормам[6]. Согласно сложившейся практике российского права субъектами—адресатами рекомендательных норм являются государственные предприятия и учреждения, кооперативные организации[7], а также негосударственные предприятия[8].

Указанные способы воздействия гарантируют реализацию государственной воли. При этом для любого из вышеуказанных методов характерно установление в изданных или санкционированных общеобязательных предписаниях для индивидуально неперсонифицированных субъектов взаимных прав и обязанностей с последующей охраной их от нарушений, связанных с государственным принуждением.

Прокуратура является органом государственной власти, на который возлагаются функции по осуществлению надзора за законностью. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1), а неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3). Очевидно, что для отраслей прокурорского надзора характерен императивный метод правового регулирования:

прокуратура как орган власти обязана давать безусловные указания об устранении допущенных нарушений законодательства, а все другие субъекты обязаны подчиняться этим требованиям.

По мнению Е.Р. Ергашева, прокуратура представляет собой государственный орган, основной функцией которого является осуществление прокурорского надзора[9]. Исследователь считает, что акты прокурорского реагирования (протест, представление, предостережение о недопустимости нарушений закона, постановление, иск в суд) имеют свою специфику, связанную с тем, что прокуроры обладают строго очерченной законом, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требований прокурора, изложенных в акте. Е.Р. Ергашев полагает, что требования прокурора обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью лица, которому был адресован акт прокурорского реагирования, является в том числе направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта.

Точка зрения Е.Р. Ергашева согласуется и с судебной практикой.

Так, определением от 24.02.2005 № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”» (далее — Определение № 84-О) КС РФ указал, что «согласно Федеральному закону “О прокуратуре Российской Федерации” требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке (курсив наш. — И.Б.). Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур — вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). <...>

Следовательно, положения статьи 24 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”, наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан»[10].

С учетом Определения № 84-О ВАС РФ определением от 06.12.2007 № 14042/07 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации»[11] было отказано индивидуальному предпринимателю Б.А. Аверину в передаче в Президиум ВАС РФ дела в порядке надзора решений судов нижестоящих инстанций о прекращении производства по делу. Данными решениями Аверину отказано в признании недействительным представления прокурора, а также незаконными действий прокурора по тем основаниям, что раз представление прокурора об устранении нарушений закона преследует цель понудить лицо, в отношении которого выдано представление, устранить нарушение в добровольном порядке, то, соответственно, права Аверина в сфере предпринимательской деятельности не нарушены.

Думается, что с рассмотренными выше решениями судов, а также с позицией Е.Р. Ергашева следует согласиться лишь отчасти. Так, в диспозиции ст. 24 Закона о прокуратуре нет указания на обязательность исполнения представления прокурора об устранении нарушений закона поднадзорным субъектом, а предусмотрено, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (ч. 1 ст. 24).

Полагаем, что суды и Е.Р. Ергашев сделали выводы о необязательности исполнения представления прокурора, а также об отсутствии у данного акта силы принудительного исполнения на том основании, что он по своему содержанию и юридической природе носит побудительно-добровольный характер. Поэтому представляется: суды и Е.Р. Ергашев, исходя из этих посылок, пришли к умозаключению, что норма ст. 24 Закона о прокуратуре регулируется не императивным, а рекомендательным методом. Так ли это? Попытаемся ответить на данный вопрос.

Как известно, метод правового регулирования является важным фактором, влияющим на эффективность правового регулирования. Как указывает Л.И. Спиридонов, «метод определяется предметом и поэтому представляет собой не что иное, как юридическое выражение его (предмета) особенностей... Как правило, специфика отдельных видов общественных отношений обуславливает специфику методов юридического воздействия на них, а следовательно, и особенности правовых норм»[12].

Очевидно, что от того, насколько теоретически верно определен метод правового регулирования в той или иной сфере общественных отношений, в конечном итоге будет зависеть и все дальнейшее поведение субъектов права, а значит, и эффективность реализации правовых норм. Прокурорское право относится к отрасли публичного права, поэтому не должно вызывать сомнений, что характер регулирования данной отрасли права, по крайней мере в большей своей части, должен быть императивным. Однако это вовсе не означает, что допускается запрет на эффективное правовое регулирование отдельных норм отрасли с помощью других методов.

Но, как справедливо в свое время заметил Н. Макиавелли, «люди поступают хорошо лишь по необходимости, когда же у них имеется свобода выбора и появляется возможность вести себя так, как заблагорассудится, то сразу возникают величайшие смуты и беспорядки»[13].

Учитывая высказывание Н. Макиавелли, представляется целесообразным осуществлять регулирование норм, касающихся полномочий прокурора, императивным методом, потому что он лишает поднадзорных субъектов свободы выбора. Иначе придется констатировать низкую эффективность норм, определяющих регулирование надзорной функции прокуратуры, и даже вести речь об определенной дискредитации статуса прокуратуры как органа государственной власти.

Для более полного раскрытия обозначенной темы следует обратиться к научным разработкам в области общей теории права: исследовать такие категории, как «формы реализации права», «структура правовой нормы», «содержание правоотношения» и «способы правового регулирования». Под последними понимаются специфические юридические средства организации поведения субъектов регулируемых общественных отношений[14].

В процессе правового регулирования используются три основных способа правового регулирования: дозволение (управомочивание), обязывание (предписание) и запрещение.

Дозволение связано с предоставлением субъектам возможности совершать определенные действия в собственных интересах. В литературе можно найти более развернутое определение: «Дозволением теория называет содержащееся в диспозиции юридической нормы указание на правовую возможность, использование которой полностью зависит от собственного усмотрения субъектов»[15].

Обязывание связано с возложением на лиц необходимости совершить активные указанные в законе либо договоре действия. Обязывание как способ правового регулирования ориентируется на интересы управомоченного субъекта и представляет собой специфический приказ, долг совершать определенные действия[16]. Как правильно отмечается в литературе, «основная цель обязывающих норм — определение требуемого (должного, обязательного) поведения. Таковы нормы, определяющие трудовые, административные, процессуальные и другие обязанности»[17].

Запрещение связано с необходимостью воздержания от конкретных действий, с пассивным поведением. Запрещение есть разновидность обязывания, представляющая собой определенное долженствование[18].

Следует согласиться с Л.И. Спиридоновым, который пишет: «Трем способам правового воздействия на человеческое поведение — запрету, дозволению и предписанию — соответствуют и три способа реализации права. Запрет осуществляет себя в его соблюдении, дозволение — в его использовании, а предписание — в его исполнении субъектами права. Ничего иного праву не дано»[19]. С.С. Алексеев говорит о том, что особенности форм реализации права «ближайшим образом зависят от способов правового регулирования»[20].

Содержание правоотношения образуют субъективные юридические права и обязанности[21].

Субъективное право — это предусмотренная для управомоченного лица в целях удовлетворения его интересов мера допустимого поведения, обеспеченная юридическими обязанностями других лиц[22].

Юридическая обязанность есть предписанная обязанному лицу и обеспеченная возможностью государственного принуждения мера необходимого поведения, которой оно должно следовать в интересах управомоченного лица[23].

В структуре правовой нормы одним из трех элементов выделяют диспозицию, содержащую правило поведения — действие или бездействие, — согласно которому должны действовать участники правоотношения. По способу изложения диспозиция может быть простой — указание на тот или иной однозначный вариант поведения, или описательной, когда системой оценочных понятий, различных характеристик и признаков формулируется правило поведения[24]. Описательную диспозицию называют также альтернативной, поскольку она предоставляет возможность варьировать свое поведение в пределах, установленных нормой[25]. Диспозиция адресована разуму и воле участников общественных отношений и определяет тот вариант, который соответствует выраженной в праве государственной воле[26].

Отсутствие в ст. 24 Закона о прокуратуре формулировки «обязан» еще не свидетельствует о том, что поднадзорному субъекту предоставлена правовая возможность не исполнять требования прокурора.

Думается, что при толковании словосочетания «должны быть» требования прокурора не лишаются признаков обязательности (и принудительности) исполнения, поскольку согласно содержанию правоотношения прокурор обладает субъективным правом в интересах осуществления воли государства требовать от поднадзорных субъектов исполнения закона. При этом на поднадзорных субъектах лежит юридическая обязанность действовать в интересах управомоченного лица. Так, поднадзорные субъекты в случае неудовлетворения интереса управомоченного лица (прокурора) рискуют испытать на себе меру государственного принуждения в виде психологического и материального воздействия.

Исходя из рассмотренного выше правоотношения, представляется, что, во-первых, способами регулирования нормы ст. 24 Закона о прокуратуре являются управомочивание (дозволение) и обязывание.

Во-вторых, структура правовой нормы выражена простой диспозицией, поскольку определяет однозначное правило поведения, закрепляя за прокурором право требовать устранения нарушений закона, а за поднадзорным субъектом — обязанность совершить активные действия (принять конкретные меры по устранению нарушений закона).

В-третьих, норма ст. 24 по способу реализации права проводится в жизнь путем использования полномочий прокурором и исполнения обязанностей поднадзорным субъектом.

Думается, что в ст. 24 Закона о прокуратуре законодатель оставил место для так называемого духа свободы. Так, И. Кант в целом стремился совместить насущность государственного принуждения со свободой людей. Он полагал, что во всяком обществе обязательно повиновение механизму государственного устройства по принудительным законам, но вместе с тем необходим и дух свободы, чтобы каждый убедился разумом, что такое принуждение правомерно[27]. В этом аспекте, по всей видимости, законодатель, определяя способ изложения диспозиции ст. 24 Закона о прокуратуре через механизм долженствования, одной из своих целей устанавливает повышение правовой культуры участников правоотношений. В этом, как представляется, и есть практическая необходимость снять излишнее психологическое давление государства на сознание и волю подвластных, в большей степени легитимизировать власть прокуратуры, поскольку ее деятельность связана с особым статусом в системе органов государственной власти. «Назначение власти в том, чтобы создавать в душах людей настроение определенности, завершенности, импульсивности и исполнительности (курсив наш. — И.Б.), — писал И.А. Ильин. — Властвующий должен не только хотеть и решать, но и других систематически приводить к согласному хотению и решению. Властвовать значит как бы налагать свою волю на волю других; однако с тем чтобы это наложение добровольно принималось теми, кто подчиняется. Властвование есть тонкий, художественно слагающийся процесс общения более могучей воли с более слабой волей. <...> Жизнь государства состоит в таком согласовании воль (координация), которое, оставаясь по существу добровольной координацией, принимает форму волевой субординации (подчинения). И вот задача властвующего состоит в том, чтобы на путях подчинения воспитать волю к автономному согласованию (курсив наш. — И.Б.) и насытить духом этой добровольной координации — субординирующую форму государственности»[28]. Точка зрения выдающегося русского философа и юриста И.А. Ильина актуальна и сегодня. Власть может быть сильной и легитимной, когда старается строить отношения с подвластными согласно римскому изречению: Remissius imperanti melius paretur («Тому, кто мягко приказывает, лучше повинуются»)[29].

Отметим также: А.Б. Венгеров относит судебную власть и прокуратуру к субъектам правоприменения. Под правоприменением он понимает прежде всего властную деятельность компетентных органов и должностных лиц, направленную на обеспечение стабильности в обществе и пресечение нарушений в этой сфере[30].

«Правоприменение — это распространение юридической нормы на частные случаи, которое осуществляется властными органами, — пишет Л.И. Спиридонов, — в силу чего их решения имеют общеобязательный характер и обеспечиваются принудительной силой»[31].

В этой связи представляется, что поскольку представление прокурора об устранении нарушений закона является правоприменительным актом, то логично предположить, что требования прокурора, отраженные в представлении, внесенном в адрес поднадзорного субъекта, не могут иметь добровольный характер. В противном случае теряется смыл эффективного регулирования правовых норм. Поэтому законодатель в форме простой диспозиции изложил положения ст. 24 Закона о прокуратуре, используя формулировку «должны быть», и юридически обеспечил исполнение требований прокурора указанием на санкцию (ст. 17.7 КоАП РФ) в случае нарушения диспозиции данной правовой нормы, направленной на реализацию субъективных прав прокурора, в обеспечении которых возникли препятствия. В этой связи прав Л.И. Спиридонов, который пишет: «Применение права происходит в том случае, если юридическая норма не реализуется сама собой, а требует вмешательства органов государственной власти»[32].

С учетом этих аспектов думается, что позиции о добровольности исполнения требований прокурора являются спорными, поскольку они не учитывают изложенные выше соображения и поэтому идут вразрез с методологическими разработками ученых в области общей теории права.

Кроме того, КС РФ, отмечая, что положения о безусловном исполнении представления прокурора реализуются путем специальных процедур — вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, не учел весьма важный момент: санкция структуры правовой нормы указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции правовой нормы[33]. КС РФ заметил, что за нарушение диспозиции ст. 24 Закона о прокуратуре, т. е. за невыполнение требований прокурора, поднадзорный субъект все-таки может быть привлечен к административной ответственности. Следовательно, КС РФ допускает наличие у поднадзорного субъекта юридической обязанности, которая корреспондирует с субъективным правом прокурора. Если это так, то возникает резонный вопрос: возможно ли в таком случае вести речь о добровольном характере исполнения юридической обязанности? По-видимому, нет. По своей правовой природе юридическая обязанность активна либо пассивна, но всегда обязательна. Прав А.В. Малько, который в элементы структуры юридической обязанности включает необходимость совершать определенные действия или воздерживаться от них, отреагировать на обращенные к субъекту юридической обязанности законные требования управомоченного и нести юридическую ответственность за неисполнение этих требований[34].

Подводя итог, следует отметить, что норма ст. 24 Закона о прокуратуре регулируется императивным методом. Под представлением прокурора понимается специфический акт прокурорского реагирования, содержащий государственно-властное требование, выраженное в форме долженствования, имеющий обязательный характер, соблюдение которого обеспечено мерой государственного принуждения.

Библиография

1 См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учеб. — М., 1996. С. 168.

2 См.: Малько А.В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: Учеб. пособие. — М., 2010. С. 77.

3 Там же.

4 Мы не рассматриваем диспозитивные нормы в качестве метода регулирования норм права с участием прокурора, поскольку одной из сторон правоотношений выступает орган государственной власти, который, осуществляя функцию надзора от имени Российской Федерации, навязывает свою волю поднадзорному субъекту, т. е. о равенстве и автономном положении субъектов надзорных правоотношений говорить не приходится.

5 См.: Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод регулирования в системе права: виды и структура // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 84.

6 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. М.Н. Марченко. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2001. С. 519.

7 См.: Байтин М.И., Петров Д.Е. Указ. соч. С. 86.

8 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. — М., 1996. С. 287.

9 См.: Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. № 3. С. 40.

10 Документ опубликован не был.

11 Документ опубликован не был.

12 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 168—169.

13 Цит. по: Козлихин И.Ю. История политических и правовых учений. Новое время: от Макиавелли до Канта: Курс лекций. 2-е изд., доп. — СПб., 2002. С. 15.

14 См.: Малько А.В. Указ. раб. С. 119—120.

15 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 204.

16 См.: Малько А.В. Указ. раб. С. 120.

17 Теория государства и права: Учеб. / Под ред. М.Н. Марченко. С. 514.

18 См.: Малько А.В. Указ. раб. С. 120.

19 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 212.

20 Цит. по: Байтин М.И., Петров Д.Е. Указ. соч. С. 90.

21 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. С. 352.

22 Там же.

23 Там же. С. 353—354.

24 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 1999. С. 368.

25 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. С. 289.

26 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. М.Н. Марченко. С. 512.

27 См.: Козлихин И.Ю. Указ. раб. С. 353.

28 Ильин И.А. Теория права и государства. — М., 2003. С. 289.

29 См.: Вечные истины на вечной латыни. De verbo in verbum: Латинские изречения / Сост. С.Б. Барсов. — М., 2010. С. 305.

30 См.: Венгеров А.Б. Указ. раб. С. 432—433.

31 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 230.

32 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 225.

33 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. С. 289.

34 См.: Малько А.В. Указ. раб. С. 90.