Сравнительно-правовой анализ комиссий Евразийского союза и Европейского союза

УДК 341.17 

Страницы в журнале: 129-133

Ж.М. КЕМБАЕВ,

доктор права (Германия), профессор Казахстанского института менеджмента, экономики и прогнозирования (Алматы) kembayev@kimep.kz

Проводится сравнительно-правовой анализ основных характеристик исполнительных органов Европейского союза и зарождающегося Евразийского союза. Рассматриваются порядок формирования этих органов, их компетенция, процесс принятия ими решений. Формулируются предложения по созданию наднациональной Евразийской комиссии.

Ключевые слова: Евразийский союз, Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Европейский союз, Евразийская комиссия, Европейская комиссия, Таможенный союз Белоруссии, Казахстана и России, Содружество Независимых Государств (СНГ).

Comparative and legal analysis of characteristics of the commissions of the Euroasian and European Unions

Kembayev Z.

This article conducts a comparative legal analysis of the main characteristics of the executive organs of the European and the emerging Eurasian Union. In doing so, the author analyses the process of formation of these bodies, their competences and the procedure of their decision making. Summarizing the article, the author formulates a number of proposals for the creation of a really supranational Eurasian Commission.

Keywords: Eurasian Union, Eurasian Economic Community (EurAsEC), European Union, Eurasian Commission, European Commission, Customs Union of Belarus, Kazakhstan and Russia, Commonwealth of Independent States (CIS).

Прошло уже более 20 лет после распада СССР. Неотвратимым следствием разрушения колоссального государства и созданной им мировой социалистической системы (при одновременном переходе от плановой экономики к рыночной) стал один из наиболее глубоких социально-экономических кризисов в истории человечества[1].

Несмотря на то что одновременно с прекращением существования СССР теперь уже бывшие советские республики договорились сотрудничать «в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков» в рамках Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) (ст. 7 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 08.12.1991)[2], и СНГ (объединение 11 постсоветских государств)[3], и созданное 10 октября 2000 г. Евразийское экономическое сообщество (далее — ЕврАзЭС)[4] (объединение [5] государств) в силу целого ряда причин оказались неспособными осуществить данные задачи.

Поэтому 6 октября 2007 г. главы государств Белоруссии, Казахстана и России приняли решение достигнуть поставленной цели хотя бы в уменьшенном составе, подписав Договор о создании Таможенного союза (далее — ТС)[6]. Таким образом, была фактически создана особая группа государств внутри ЕврАзЭС в целях эффективного продвижения интеграционных процессов на евразийском пространстве (в настоящее время пока еще неформально известном как Евразийский союз). В этой связи представляется очевидным, что дальнейшее развитие региональных интеграционных процессов — неотъемлемое условие для всех евразийских государств на пути достижения ими высокого уровня социально-экономического развития[7].

Уже 1 января 2010 г. начал действовать единый таможенный тариф, а 1 июля того же года вступил в силу Таможенный кодекс Таможенного союза (таким образом, полностью завершилось формирование единой таможенной территории)[8]. Более того, 19 декабря 2011 г. был подписан ряд международных договоров, которые позволили с 1 января 2012 г. создать условия для свободного движения товаров, капиталов и рабочей силы между Белоруссией, Казахстаном и Россией и сформировать Единое экономическое пространство (далее — ЕЭП) между этими странами. Также следует отметить, что в верхах начались дискуссии о возможности введения единой валюты в рамках всего евразийского интеграционного объединения, которое уже сейчас (пока еще неофициально) на самом высоком уровне характеризуется как формирующийся Евразийский союз. 

В этой связи нельзя не отметить поразительное сходство алгоритма развития межгосударственной интеграции в Евразии с процессами, которые привели к созданию современного Европейского союза (далее — Евросоюз). Среди целого ряда других схожих характеристик особо следует выделить то, что пакет документов, подписанных 19 декабря 2011 г., включает в себя также и Договор о Евразийской экономической комиссии от 18.11.2011 (далее — ДЕЭК).

Договор определяет Евразийскую экономическую комиссию (далее — Евразийская комиссия, ЕЭК) как единый постоянно действующий наднациональный регулирующий орган ТС и ЕЭП, задачами которого являются, во-первых, обеспечение условий функционирования и развития ТС и ЕЭП, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках этих объединений (ст. 1)[7] и, во-вторых, обеспечение реализации международных договоров, формирующих договорно-правовую базу ТС и ЕЭП (ст. 6)[9]. Таким образом, Евразийская комиссия призвана выполнять те же основные функции, что и Европейская комиссия, а именно функции «мотора интеграции» и «хранителя договоров».

Заслуживает внимания и то, что ЕЭК в пределах своих полномочий способна принимать решения, входящие в договорно-правовую базу ТС и ЕЭП, имеющие обязательный характер для государств-членов и подлежащие непосредственному применению на их территориях (ст. 5 ДЕЭК). Более того, если в результате проводимого ЕЭК мониторинга исполнения международных договоров, составляющих договорно-правовую базу ТС и ЕЭП, возникают основания полагать, что одно из государств-членов не исполняет данные международные договоры, ЕЭК (после установления разумного срока для устранения нарушения) имеет право обратиться в Суд ЕврАзЭС (ст. 20 ДЕЭК).

Однако на этом сходство между Евразийской и Европейской комиссиями заканчивается. Прежде всего, следует отметить, что Европейская комиссия (далее также — Еврокомиссия) является единым, целостным органом, в то время как ЕЭК состоит из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии (далее — Коллегия).

Кроме того, сильно отличается и порядок формирования этих органов. В формировании Европейской комиссии не только задействованы государства—члены Евросоюза, но и очень активно участвует избранный на основе прямого голосования населением всех стран Евросоюза Европейский парламент. При этом члены Еврокомиссии, срок полномочий которых — 5 лет, отбираются из числа лиц на основании их «преданности европейскому делу» и полной независимости (пункты 3 и 7 ст. 17 Договора о Европейском союзе)[10].

В то же время в Совет Комиссии (которому доверено осуществлять общее руководство деятельностью ЕЭК ) входят по одному представителю от каждого государства-члена в чине заместителя главы правительства, а председательство в нем осуществляется поочередно каждым государством-членом в течение 1 года в порядке русского алфавита (статьи 8 и 11 ДЕЭК).

 Коллегия состоит из 9 человек (по 3 от каждого государства-члена), назначаемых сроком на 4 года (с возможным продлением полномочий) Высшим Евразийским экономическим советом (высшим органом евразийского интеграционного объединения, состоящим из президентов государств-членов). Один из членов Коллегии является ее председателем, который также назначается высшим органом сроком на 4 года. При этом председательство в Коллегии осуществляется государствами-членами поочередно в порядке русского алфавита. ДЕЭК установлено, что члены Коллегии при исполнении служебных обязанностей независимы от государственных органов и должностных лиц государств-членов и не могут запрашивать или получать указания от них (ст. 15), однако следует учесть, что Коллегия в своей деятельности подотчетна Совету Комиссии и обязана исполнять его решения (ст. 18).

Существенные отличия между Евразийской комиссией и Еврокомиссией имеются и в порядке принятия решений. Если Еврокомиссия может принимать решения простым большинством голосов (т. е. 14 голосами из 27), то Совет Комиссии принимает решения только единогласно (ст. 12 ДЕЭК). В случае если консенсус не достигнут, вопрос может быть передан на рассмотрение в высший орган, который, однако, также принимает решения только на основе единогласия.

Следует отметить, что ДЕЭК наделяет Коллегию возможностью принимать решения не только консенсусом, но и квалифицированным большинством в две трети голосов от общего числа ее членов. Перечень вопросов, решения по которым могут приниматься квалифицированным большинством, определяется регламентом. В то же время необходимо учесть, что любое государство-член или даже любой член Совета Комиссии имеет право в течение 10 календарных дней с момента принятия Коллегией решения внести предложение о его отмене или об изменении. В этом случае Коллегия в течение 5 календарных дней с момента получения соответствующего предложения должна направить членам Совета Комиссии материалы по указанному решению. После поступления материалов Совет Комиссии рассматривает их и принимает решение в течение 10 календарных дней (либо оставляя решение Коллегии в силе, либо изменяя его). Однако любое государство-член, не согласное с решением Совета Комиссии, не позднее 30 календарных дней с даты его опубликования может направить в ЕЭК письмо за подписью главы правительства с требованием о внесении данного вопроса на рассмотрение Высшего Евразийского экономического совета (который, в свою очередь, может принимать решения только на основе консенсуса) (ст. 13 ДЕЭК).

Немаловажным отличием Евразийской комиссии от Еврокомиссии является также и то, что деятельность последней финансируется собственными средствами Европейского союза и ее бюджет утверждается другим наднациональным органом Евросоюза — Европейским парламентом, в то время как финансирование деятельности ЕЭК осуществляется за счет долевых взносов государств-членов, а ее бюджет утверждается Высшим Евразийским экономическим советом на уровне глав государств (пункты 3 и 4 ст. 7 ДЕЭК).

С учетом вышеизложенного есть все основания утверждать, что между ЕЭК и Еврокомиссией существуют фундаментальные отличия. Если Еврокомиссия должна руководствоваться в своей деятельности «общими интересами Евросоюза» (п. 1 ст. 17 Договора о Европейском союзе), то ЕЭК осуществляет свою деятельность на основе принципа учета национальных интересов государств-членов (наряду с такими принципами, как обеспечение взаимной выгоды, равноправие, экономическая обоснованность принимаемых решений, а также открытость, гласность и объективность) (ст. 2 ДЕЭК).

Таким образом, можно констатировать, что утверждения, характеризующие Евразийскую комиссию как «наднациональный орган управления интеграцией»[11], в настоящее время являются (исходя из современного понимания наднациональности) поспешными и преувеличенными. Несмотря на идентичные названия и ряд схожих характеристик, порядок формирования и деятельность ЕЭК находятся под полным контролем государств-членов. Кроме того, принципиальные решения принимаются ею лишь на основе консенсуса, а решения, которые были приняты квалифицированным большинством голосов, могут быть легко блокированы государствами-членами и переданы высшему органу для принятия решения на основе консенсуса.

Учитывая опыт Европейского союза, можно утверждать, что для формирования действительно наднациональной Евразийской комиссии необходимо построение единого целостного органа, состоящего из независимых членов, которые являются убежденными сторонниками евразийской интеграции, способного принимать по всем вопросам в пределах своей компетенции большинством голосов обязательные и подлежащие непосредственному применению решения. Для создания подобного органа (а также взаимосвязанных с ним двух других наднациональных органов — парламента и суда) требуется сформировать действительно наднациональный Евразийский союз, обладающий собственной, хотя и строго лимитированной, юрисдикцией, в пределах которой союз осуществлял бы самостоятельные властные полномочия.

Реализация такой задачи является архисложной и представляет собой долгий и трудный путь, ведущий помимо всего прочего к кардинальным внутригосударственным реформам в евразийских государствах. С какими трудностями ни будет сопряжен этот путь, только его преодоление способно трансформировать нынешний (довольно шаткий, основанный на воле лишь некоторых конкретных лиц) «союз трех президентов» в эффективный и устойчивый Евразийский союз, опирающийся на демократическую волю входящих в него народов.

Библиография

1 Валовой национальный продукт (ВНП) стран СНГ в годы кризиса 1990-х годов упал на 50,5% (от 35% в Белоруссии до 59% на Украине и 62% в Молдове). Для сравнения: упадок ВНП США в годы Великой депрессии составил 27%. — См.: Transition. The First Ten Years: Analysis and Lessons for Eastern Europe and the Former Soviet Union / Eds. P. Mitra & M. Selowsky.— Washington, 2002.

2 В полном соответствии с данной целеустановкой 24 сентября 1993 г. был подписан Договор стран СНГ «О создании Экономического союза», который предусматривал последовательное прохождение следующих интеграционных этапов: 1) создание зоны свободной торговли; 2) образование таможенного союза; 3) формирование общего рынка товаров, услуг, капитала и рабочей силы; 4) образование экономического союза. Необходимо отметить, что такое решение отнюдь не было экстраординарным. Наоборот, оно находилось в полном соответствии с одним из магистральных путей развития современного международного сообщества, а именно с процессами международной интеграции. (О процессах международной интеграции см., например: Шумилов В.М. Международное экономическое право в эпоху глобализации. — М., 2003; Кембаев Ж.М. Международная экономическая интеграция: разновидности и некоторые основные закономерности // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 109—117.)

3 См., например: Кембаев Ж.М. Правовые аспекты экономической интеграции на постсоветском пространстве: проблемы и перспективы развития // Правоведение. 2007. № 3. С. 146—155; Драгнева-Люерс Р.О. На пути к свободной торговле в СНГ: проблемы права и политики // Там же. 2009. № 4. С. 85—101.

4 О ЕврАзЭС см., например: Шинкарецкая Г.Г. Есть ли будущее у ЕврАзЭС? // Государство и право. 2004. № 11. С. 73—77; Кембаев Ж.М. Евразийское экономическое сообщество: правовые основы деятельности и перспективы развития // Там же. 2008. № 10. С. 53—59.

5 См., например: Вельяминов Г.М. Таможенный союз в правовом ракурсе // Там же. 2010. № 2. С. 55—58.

6 Так, по подсчетам Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, позитивный эффект от создания ТС Белоруссии, Казахстана и России только к 2015 году составит 400 млрд долл.). URL: http://lenta.ru/news/2009/11/18/effect

7  См. подробнее: Кембаев Ж.М. О правовых вопросах интеграционных процессов на евразийском пространстве // Современное право. 2011. № 9. C. 88—94.

8 В частности, закрепляется, что ЕЭК будет осуществлять свою деятельность в следующих сферах: таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; таможенное администрирование; техническое регулирование; санитарные, ветеринарные и фитосанитарные меры; зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин; установление торговых режимов в отношении третьих стран; статистика внешней и взаимной торговли; макроэкономическая политика; конкурентная политика; промышленные и сельскохозяйственные субсидии; энергетическая политика; естественные монополии; государственные и (или) муниципальные закупки; взаимная торговля услугами и инвестиции; транспорт и перевозки; валютная политика; охрана и защита результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации товаров, работ и услуг; трудовая миграция; финансовые рынки (банковская сфера, сфера страхования, валютный рынок, рынок ценных бумаг) (ст. 3 ДЕЭК).

9 Кроме того, ЕЭК выполняет функции депозитария этих международных договоров, а также решений Высшего Евразийского экономического совета. Она может быть наделена Высшим Евразийским экономическим советом правом подписывать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию ЕЭК; вправе создавать консультативные органы по вопросам, принятие решений по которым относится к компетенции ЕЭК, а также запрашивать у органов власти государств-членов, юридических и физических лиц информацию, необходимую для осуществления своих полномочий.

10 В настоящее время Еврокомиссия состоит из 27 комиссаров (по одному от каждого государства-члена). Однако с 1 ноября 2014 г. в ее состав будет входить такое число членов, которое соответствует двум третям от количества государств-членов (т. е. 18 комиссаров).

11 См., например: Россия, Белоруссия и Казахстан создали ЕЭК. URL: http://ria.ru/trend/_EEK_18112011