Сравнительно-правовой анализ статуса прокуратуры в России и зарубежных странах

В.Р. МАРКАРОВ,

аспирант

В статье осуществляется сравнительно-правовой анализ  правового статуса и функций прокуратуры США,  стран Западной Европы и государств ближнего зарубежья — стран СНГ и Балтии.

The article makes a comparative legal analysis of the legal status and functions of the United States Attorney, Western Europe and the CIS — CIS and Baltic countries.

Органы прокуратуры подавляющего большинства стран Западной Европы, а также государств американского континента имеют одну важнейшую общность: прокуратура вы-ступает здесь частью исполнительной власти, в отличие от прокуратуры российской, которая в системе разделения властей занимает место самостоятельного государственного органа, не относящегося ни к одной из ветвей власти. Свидетельством тому является, к примеру, современная концепция организации и деятельности прокуратуры во Франции и Италии. То же касается Японии и Китая, где органы прокуратуры также находятся в составе правительства. Причем, во всех трех названных странах органы прокуратуры функционируют в системе министерства юстиции и, помимо генерального прокурора страны, контроль за их работой осуществляет министр юстиции.

Схожи и модели организации и деятельности прокуратуры этих стран, что особенно характерно для Франции и Японии. В этих странах чрезвычайно большими полномочиями наделены министры юстиции, которые одновременно осуществляют целый ряд важнейших государственных задач. Так, они возглавляют систему судебных и прокурорских органов, правомочны возбуждать против прокуроров или судей административный или дисциплинарный процессы, представляют и вы-двигают кандидатуры судей и прокуроров, обобщают судебную статистику, дают заключения по делам о помиловании, решают вопросы досрочного освобождения от назначенного судом наказания, проводят республиканские юридические совещания, контролируют деятельность судебной полиции и исправительно-трудовых учреждений, а в отдельных случаях, совместно с министром внутренних дел, утверждают руководителей судебной полиции.

Предоставление одному члену правительства столь обширных полномочий, видимо, неприемлемо, поскольку имеющиеся широкие права создают и широкие возможности для злоупотребления служебным положением, излишней узурпацией власти, проявления иных порочных деяний.

В отличие от французской или японской моделей, в США, наоборот, Генеральный прокурор страны — Генерал-атторней — возглавляет также Департамент юстиции. Вместе с тем, Генерал-атторней руководит также деятельностью Федерального бюро расследований, исправительно-трудовых учреждений и эмиграционного бюро. В этой модели также, видимо, существует излишняя централизация власти в одних руках.

Органы прокуратуры в странах Западной Европы, США и Японии также имеют достаточно широкие полномочия. Так, они осуществляют возбуждение уголовного преследования, (причем в отдельных странах, например, во Франции, возбуждение уголовного преследования является единоличным правом прокурора), контролируют деятельность следственных судей и судебной полиции, осуществляют многие другие полномочия, предусмотренные за-коном по регулированию деятельности прокуратуры. Во всех этих странах органы прокуратуры играют важнейшую роль в борьбе с преступлениями и другими правонарушениями. Благодаря своей централизованности и компактности они осуществляют также различные другие задачи, определяемые правовой политикой государства, и являются надежной опорой  исполнительной власти страны.

Особенность правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры в ФРГ состоит в том, что в этой стране не был принят федеральный базовый закон о прокуратуре, который комплексно регулировал бы ее деятельность и, в частности, полномочия прокуроров как на федеральном, так и на земельном уровнях. В настоящее время ее деятельность регулируется Основным законом Федеративной Республики Германия, Конституциями земель, Законом о судоустройстве, Уголовно-процессуальным кодексом, нормативными распоряжениями и иными актами Федерального министра юстиции и Министров юстиции Земель[1], а также нормативными распоряжениями Федерального Генерального прокурора и Генеральных прокуроров Земель. Прокуроры руководствуются законами, в том числе нор-мами Уголовного кодекса ФРГ, принятого в 1871 году (в ред. 1987 года с последующими изменениями), Закона (положения) о главном свидетеле обвинения, принятого в 1989 году, Закона о государственных чиновниках, решениями Федерального Конституционного суда, федеральных судов и судов земель.

В соответствии с Основным законом ФРГ прокуратура является государственным органом уголовного преследования. Она отнесена к органам исполнительной власти, и прокурор как должностное лицо является чиновником. Прокуратура подконтрольна Министрам юстиции и выступает в роли представителя правительства как на уровне Федерации, так и на уровне Земель, в состав которых входят эти ми-нистерства. Что касается парламентов, то они контроль за прокуратурой не осуществляют.

Хотя прокуратура относится к исполнительной власти, она, однако, в области уголовного права и борьбы с нарушениями общественного порядка выполняет свои задачи совместно с судами. Поэтому ее можно отнести к органам третьей власти — правосудию. В этом заключается особенность правового статуса немецких прокуроров.

По законодательству ФРГ, прокурор является представителем особого ведомства — прокуратуры. Прокуроры состоят как бы при судах или, иначе говоря, приписаны (прикреплены) к соответствующим судам (ст. 141 Закона о судопроизводстве). В Германии при Федеральном Верховном суде состоит Федеральная прокуратура во главе с Федеральным Генеральным прокурором. При каждом Верховном суде Земли состоит Генеральная прокуратура Земли во главе с Генеральным прокурором, при каждом городском суде — прокуратура города во главе с прокурором города (Земли). Кроме того в некоторых землях имеются прокуроры при судах низшей инстанции — участковых судах. Обычно при участковых судах не имеется прокуратур и их функции исполняют вышестоящие прокуратуры. Так, прокуратура г. Эрфурта обслуживает 7 участковых судов[2].

Могут создаваться и специализированные прокуратуры, например, по расследованию экономических преступлений.

В прокуратурах обычно создаются структурные подразделения (отделы), специализирующиеся на расследовании отдельных преступлений (дорожно-транспортных, экологических, убийствах и других).

Следует иметь в виду, что в зависимости от численности населения, проживающего на территории Земли, может быть образовано несколько Верховных судов (окружных судов), а, следовательно, будет функционировать и несколько генеральных прокуратур.

По Основному закону ФРГ (ст. 92), прокуратура независима от судов, не входит в состав судов и беспристрастна в поиске истины при рассмотрении уголовных дел судами. Участвуя в судах, прокуроры реализуют возложенную на них функцию уголовного преследования. Самостоятельность прокуратуры по отношению к суду и независимость от него являются основополагающими принципами, закрепленными в Законе о судоустройстве.

Однако, поскольку на прокуратуру совместно с судом возложена задача судебной защиты права в уголовном процессе, она воспринимается и как орган правосудия. Исследователи рассматривают прокуратуру как связующее звено между исполнительной и судебной властью, хотя прокуратура ФРГ организационно входит в систему исполнительной власти.

Прокурор, будучи государственным чиновником, входящим в состав соответствующего Министерства юстиции, обязан выполнять указания Министра юстиции. В связи с этим Федеральный министр юстиции может давать обязательные указания Федеральному Генеральному прокурору, Министру юстиции Земли, Генеральным прокурорам на территории своей земли. Речь идет об указаниях, в основном, ор-ганизационного характера, а не процессуального характера, например, о распорядке работы прокуратуры, кадровом и материальном обеспечении, повышении деловой квалификации прокуроров, совершенствовании статистической отчетности о совершенных преступлениях и другом. Поэтому ни Министры юстиции, ни какие другие руководители представительных и исполнительных органов, ни суды не вправе давать прокурору указания, скажем, о преследовании невиновного или непреследовании виновного, о размере наказания, о прекращении уголовного дела и т.д. Прокурор процессуально независим и решения, касающиеся судьбы уголовного дела, виновности или невиновности граждан, он принимает самостоятельно.

Генеральные прокуроры Земель вправе давать обязательные указания подведомственным им прокурорам Земли, но опять-таки не в части решения судьбы того или иного уголовного дела. Однако взаимоотношения между Федеральной Генеральной прокуратурой и Генеральными прокурорами Земель отличаются некоторыми особенностями. Это связано с тем, что Федеральная Генеральная прокуратура и Генеральные прокуратуры Земель действуют как параллельные самостоятельные органы, не подчиненные один другому, но тесно контактирующие друг с другом в силу решения единых задач борьбы с преступностью. По общему правилу, Федеральный Генеральный прокурор не имеет права давать обязательные к исполнению распоряжения Генеральным прокурорам Земель и не осуществляет контроль за их служебной деятельностью. Указания Федерального Генерального прокурора, его мнение имеют для прокуроров Земель рекомендательный характер. В целом прокуроры Земель в своей практической деятельности прислушиваются к мнению Федерального Генерального прокурора.

Что касается распоряжений (решений) Федерального Генерального прокурора о передаче дел земельной подследственности и некоторых категорий дел федеральной подследственности, специально оговоренных в законе, а также жалоб, в том числе на прокуроров, то они являются обязательными для Генеральных прокуроров Земель. Федеральный Генеральный прокурор может забирать в свое производство дела о тяжких преступлениях, возбужденных прокурорами Земель. Названные обстоятельства не мешают органам прокуратуры всех звеньев действовать как единый слаженный механизм.

Федеральный Генеральный прокурор и федеральные прокуроры, входящие в состав Федеральной Генеральной прокуратуры, назначаются на должности Федеральным Президентом по предложению Федерального Министра юстиции и с согласия Федерального Правительства. Предложение подается с одобрения Палаты Рейхстага — Бундесрата (Совета Федерации), одобренного большинством правительств Земель. Федеральный Президент по ходатайству Федерального Министра юстиции может отправить Федерального Генерального прокурора во временную отставку. Министр юстиции осуществляет служебный контроль за деятельностью Генерального прокурора ФРГ.

Что касается Генеральных прокуроров Зе-мель, то они назначаются Министром юстиции земель по согласованию с Президентом и Правительствами Земель. Другие прокурорские работники также назначаются Министром юстиции по требованию Генерального прокурора Земли, который готовит характеристику на каждого кандидата.

Прокуратура в Итальянской Республике организована и действует в соответствии с Основным Законом — Конституцией страны — и обновленным уголовно-процессуальным за-конодательством. В отличие от Конституции Франции, две статьи Основного закона Италии посвящены деятельности органов прокуратуры. Так, статья 107 Конституции определяет: «Прокуратура пользуется теми гарантиями, которые определены для нее Законом о прокуратуре». Согласно статье 112 Конституции, прокуратура в Италии обязана осуществлять уголовное преследование. Согласно статье 104, в Италии действует высший совет Магистратуры, работу которого гарантирует Президент Республики, а при его отсутствии — Министр юстиции, а также Генеральный прокурор Республики.

Принятый в 1989 году Уголовно-процессуальный кодекс Италии по-новому определил права, функции и задачи участников процесса, а также формы, этапы и методы следствия и судопроизводства. Действующее законодательство предоставляет большие полномочия органам прокуратуры Италии. Высшим должностным лицом итальянской системы органов прокуратуры является Генеральный прокурор Италии. Он возглавляет деятельность органов прокуратуры, дает руководящие указания, инструкции и приказы, предоставляет имеющиеся материалы Президенту Республики и правительству. Генеральный прокурор Италии осуществляет свои полномочия и функции посредством подчиненных прокуроров, которые осуществляют надзор за деятельностью каждого функционирующего в стране трибунала — проверяя ее соответствие Конституции и действующим законам. По поручению Прокурора первым берутся к расследованию следственным судьей те дела, которые, с точки зрения расследования, достаточно сложны и представляют большую общественную опасность. Суммарное или сборное расследование осуществляется в том случае, когда обвиняемый пойман на месте преступления или признал свою вину в совершенном преступлении, то есть по всем делам, где в наличии имеются преступники или их вина доказана. В любом случае для суммарного или сборного расследования законодатель предусматривает двухнедельный срок, по истечение которого оно обязательно должно быть передано следственному судье для осуществления предварительного расследования. В случае совершения преступ-ления дифференциация типа расследования останется на усмотрение Прокурора Республики. При обоих типах расследования прокуроры республики обладают большими полномочиями. При выполнении каждого следственного действия следственный судья обязан поставить в известность прокурора, который имеет право беспрепятственно участвовать во всех допросах, экспертизах, осмотрах местности и т.д.

В Соединенных Штатах Америки прокуратура представляет собой сплоченную и цельную систему, которую американское государство и действующее законодательство наделили достаточно большими полномочиями. Органы прокуратуры возглавляет Генерал-атторней, который руководит, как указывалось выше, и деятельностью Департамента юстиции США.

В организационном плане американская прокуратура устроена точно по тому же принципу, что и американские суды. Здесь органы прокуратуры делятся на две основные группы:

а) федеральная прокуратура, которую возглавляет Генерал-атторней (Верховный прокурор США);

б) прокуратура штатов, которую возглавляет атторней.

Верховный прокурор осуществляет свою деятельность в системе федерального правительства, правительства штата и органах местного управления, является должностным лицом, основными обязанностями которого являются возбуждение уголовного преследования и предъявление обвинения от имени федерального правительства США, правительства штата или органа местного управления.

Генерал-атторней в США наделен большими полномочиями. Он является главным советником Президента и правительства по жизненно важным для страны вопросам, дает юридические заключения по всем делам, касающимся помилования.

Верховный прокурор правомочен от имени Правительства США и в защиту его интересов выступать в Верховном суде. Он правомочен также давать поручения по тем вопросам, по которым к нему обратились Президент и министры США. Контроль за соблюдением федеральных законов на местах осуществляют районные прокуроры, которые подчиняются и контролируются Генеральным прокурором США и назначаются, как и последний, Президентом с согласия Сената сроком на 4 года. Каждый из районных прокуроров осуществляет контроль за исполнением федеральных законов на территории, входящей в полномочия районного суда, а также предъявляет обвинения в этом суде.

На уровне штата функционирует Генеральный прокурор штата — юрисконсульт губернатора и органов управления штата. В подавляющем большинстве штатов должность Генерального прокурора выборная. В определенных штатах Генерального прокурора назначает губернатор. Будучи главным юрисконсультом штата, Генеральный прокурор высказывает свое мнение в отношении возникающих правовых проблем.

В случае уголовного преследования Генеральный прокурор выступает только по наиболее громким или имеющим принципиальное значение делам. Местные прокуроры, как правило, считаются независимыми от Генерального прокурора штата, поскольку отсутствуют рычаги осуществления централизованного контроля за их деятельностью.

Как правило, местные прокуроры избираются населением данной административной единицы на срок от 2 до 8 лет, и лишь в нескольких штатах назначаются губернатором, Генеральным прокурором штата или законодательным органом.

Рамки обязанностей местного прокурора охватывают не только юридическую консультацию представителей местного управления, но и расследование преступлений. Эти прокуроры, несмотря на их служебное положение, зачастую занимаются также частной нотариальной деятельностью. Их должностная деятельность, как и Генерального прокурора, протекает под сильным воздействием политических группировок, обеспечивающих им победу на выборах.

Как уже отмечалось, помимо федеральной прокуратуры в США действуют и прокуратуры штатов, которые осуществляют те же задачи, что и федеральная прокуратура, но только в границах своих штатов. В штатах прокуратуры организованы следующим образом:

а) местные атторнеи, то есть прокуроры районов, городов, других административно-территориальных структур, имеющихся в штате. Как правило, местные атторнеи имеют достаточно широкие полномочия, действуют на своих административно-территориальных единицах самостоятельно и подчиняются только вышестоящему прокурору.

б) атторнеи штата, который возглавляет работу местных атторнеев. Атторнеи штатов осуществляют свои прокурорские функции как непосредственно, так и через своих заместителей и помощников. Атторнеи штатов вместе со своими помощниками наряду с осуществлением других прокурорских функций активно участвуют в заседаниях местных федеральных органов.

Говоря о прокуратуре во Французской Республике, необходимо отметить, что сформировалась она в 1794 году, в период буржуазных революций. В последующие годы покурорская система, по понятным причинам, параллельно с развитием общественных отношений претерпела ряд изменений. Вследствие судебной реформы 1958 года система судебных органов во Франции была коренным образом реорганизована, начали формироваться и органы прокуратуры.

Принятые в последующие годы законы и президентские ордонансы внесли в действующее уголовно-процессуальное законодательство отдельные дополнения, оставляя фактически без изменений концепцию судебной реформы 1958 года относительно организации и деятельности органов суда и прокуратуры.

Прокуратура во Французской Республике является частью исполнительной власти. Ми-нистр юстиции возглавляет деятельность прокуратуры, суда и следственных судей. Он фактически назначает судей, руководит высшим советом магистратов, занимается подбором кадров и представлением рекомендации на кандидатов-судей. Являясь руководителем прокуратуры, он в установленных законом случаях правомочен поощрять и подвергать дисциплинарным взысканиям прокуроров, в отдельных случаях назначать и освобождать их от занимаемой должности. Кроме того, совместно с Министром внутренних дел он назначает руководителей судебной полиции. По представлению Министра юстиции может быть возбужден дисциплинарный процесс в отношении любого сотрудника системы юриспруденции, в том числе и руководящих судей и прокуроров. Министр юстиции наделен большими пол-номочиями, что предоставляет ему возможность вмешиваться в ход расследования любого дела. Все это является свидетельством того, насколько зависимы должностные лица судебной и прокурорской системы от Министра юстиции, следовательно, и от правительства.

Следует отметить, что органы прокуратуры в этой европейской стране наделены достаточно большими полномочиями и занимают особое место в системе правоохранительных органов, С помощью этих органов исполнительная власть страны не только может бороться с растущей день ото дня преступностью, но и осуществлять другие разнообразные задачи, стоящие перед французским государством.

Преобразование действующих государственных институтов, становление и развитие новых государственно-правовых структур в сфере обеспечения законности и правопорядка в странах-членах СНГ и Балтии в постсоветский период осуществляется под воздействием общественно-политических, социально-экономических и иных процессов и тенденций. Важнейшим событием общественно- политической жизни этих стран в 1990-1994 годы было принятие новых Конституций, которые явились стимулом для стремительного развития обновленных правоотношений и всего комплекса государственно-правовых структур. В существенной мере проявились степень развитости правовой сферы, исторические и национальные традиции, политические ориентации. Были реформированы многие действующие нормативные акты, сформировались новые государственные органы, а подавляющее большинство старых, подверглось серьезной перестройке, в их числе и органы прокуратуры.

В странах — членах СНГ родились новые законы о прокуратуре, которые регулируют деятельность этих государственных органов, определяют их задачи и полномочия в условиях становления государственности на современном этапе.

Общим в статусе прокуратуры большинства стран — членов СНГ и Балтии является подчеркнуто независимый характер ее деятельности, о чем имеются прямые упоминания в законе. Система подотчетности и подконтрольности органов прокуратуры, закрепляемая в законодательстве, базируется, прежде всего, на необходимости реального обеспечения этого принципа. Обычно прокуратура определяется как орган, подконтрольный либо парламенту, либо президенту как гаранту конституции, прав и свобод граждан.

Специальные нормы о самостоятельности и независимости прокуратуры содержатся в законах о прокуратуре ряда стран. В Законе о прокуратуре Узбекистана статья 6 так и называется: «Гарантии независимости прокуратуры в осуществлении полномочий».

Аналогичная норма содержится в Законе о прокуратуре Украины (ст. 7). Статья 1 Закона о прокуратуре Беларуси устанавливает, что прокуратура республики является самостоятельным органом, осуществляющим от имени государства высший надзор за исполнением законов. Аналогичный закон Литовской республики определяет, что прокуратура является «самостоятельным правоохранительным органом» (ст. 1).

Раньше других новые законы о прокуратуре приняли, кроме Российской Федерации, Украина, Узбекистан и Казахстан. Во всех указанных странах законы о прокуратуре имеют целый ряд сходных и общих черт.

Закон о прокуратуре Украины (ст. 4), определяя задачи прокуратуры по надзору за исполнением законов, в их числе называет и защиту от посягательств на государственный и общественный порядок, политическую и экономическую систему, права и свободы граждан, независимость Республики, демократическую структуру государственной власти и т.д.

Закон о прокуратуре Украины предоставляет органам прокуратуры полномочия по разъ-яснению и толкованию законодательства. Правовую основу организации и деятельности органов прокуратуры Украины определяют и укрепляют общепринятые нормы международного права, а также заключенные Украиной международные договора (Закон о прокуратуре, ст.  3). Так, Генеральный прокурор Украины решает все вопросы, связанные с правовой помощью и вытекающие из межгосударственных соглашений страны.

С другой стороны, на прокуратуру возложен контроль за исполнением решений правительства. По представлению Генерального прокурора  Украины Конституционным судом Укра-ины могут пересматриваться принятые Президиумом Верховной Рады Украины решения. Генеральный прокурор Украины зависим от Председателя Верховной Рады, который и представляет Верховной Раде кандидатуру Генерального прокурора на утверждение, решает споры, возникающие между Генеральным прокурором и коллегией прокуратуры.

Прокуратура совместно с органами государственной власти участвует в разработке и реализации комплексных мер по борьбе с преступностью и правонарушениями. Вместе с МВД Украины и другими заинтересованными организациями она разрабатывает единую систему борьбы с преступностью и статистическую отчетность, представляет их Президенту Республики и высшим органам государственной власти.

Закон о прокуратуре в Российской Федерации, в отличие от украинского, внес определенные ограничения в деятельность органов прокуратуры, сохраняя в основе концепцию организации и деятельности органов прокуратуры, существовавшую в период, предшествующий принятию закона.

Большинство законов о прокуратуре стран — членов СНГ и Балтии не содержат прямых указаний о том, в структуре какой из властей состоит прокуратура. По существу концепция таких законов в существенной мере совпадает с концепцией развития прокуратуры Российской Федерации.

Библиография

1 См., к примеру, распоряжение Министра юстиции земли Тюрингия от 25.03.1991  № 3262-3-10/91 «Об обязательном предоставлении информации по уголовным делам и делам о возмещении денежного ущерба».// Законодательное регулирование правового статуса в ФРГ. Актуальные проблемы прокурорского надзора: Сборник статей. — М., 1999. — С. 14.

2 См.: Актуальные проблемы прокурорского надзора. Органы прокуратуры Российской Федерации и Федеративной Республики Германия. — М., 1999. — С. 15.