Сравнительный анализ законодательства России и Украины в сфере охраны лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам

УДК 341:340.5 

Страницы в журнале: 126-129

Н.В. ПАВЛИЧЕНКО,

кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России

На основании сравнения оперативно-розыскного законодательства России и Украины сделаны выводы о нормах, касающихся правовой и социальной защиты лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам в борьбе с преступностью.

Ключевые слова: сотрудничество; безопасность; охрана; лица, оказывающие содействие правоохранительным органам; оперативно-розыскная деятельность; правоохранительные органы; Украина; Россия.

Comparative analysis of the legislation of Russia and Ukraine in the sphere of protection of individuals assisting law enforcement

Pavlichenko N.

In this article the author attempts to compare the сrime detection legislation of Russia and Ukraine. The author draws conclusions regarding the rules relating to legal and social protection of persons assisting law enforcement bodies in fighting crime.

Keywords: сooperation, safety, protection, the persons assisting law, crime detection, law enforcement bodies, Ukraine, Russia.

На десятом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств—участников СНГ 6 декабря 1997 г. в г. Санкт-Петербурге был принят модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»[1], который определил содержание оперативно-розыскной деятельности (далее — ОРД), осуществляемой на территории государств—участников СНГ, и утвердил систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Несмотря на единодушное одобрение данного нормативного акта всеми участниками Межпарламентской ассамблеи, утверждение его структуры и содержания, некоторые страны СНГ при формировании национального оперативно-розыскного законодательства пошли своим путем. Не стал исключением нормативный правовой акт в сфере ОРД Украины, в котором в вопросах охраны лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, предприняты оригинальные попытки интерпретации  указанного модельного закона.

Именно по этой причине считаем необходимым сопоставить (сравнить) оперативно-розыскное законодательство России и Украины с целью «отличить нечто как равное себе от другого, а также, с другой стороны, найти в другом то же самое или сходное с ним»[2].  

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД России) отдельные лица могут с их согласия привлекаться, в том числе по контракту, к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим ОРД. В соответствии с данным нормативным предписанием законодатель определил две юридические формы оказания негласного содействия органам, осуществляющим ОРД в Российской Федерации. Первая связана с оформлением и подписанием контракта, вторая — без такового.

При этом контракт в рассматриваемом нормативном акте понимается как аналог трудового договора, а период сотрудничества граждан по контракту с органами, осуществляющими ОРД, в качестве основного рода занятий включается в трудовой стаж граждан (часть шестая ст. 18 Закона об ОРД России).

Основная сложность заключается в том, что в соответствии со ст. 16 ТК  РФ трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, а не контракта, заключаемого ими в соответствии с данным кодексом, в связи с чем в адрес данной нормы учеными и правоприменителями высказываются замечания. Например, С.Е. Шо-кин полагает, что «деятельность негласных сотрудников нельзя рассматривать с точки зрения трудового законодательства. В связи с этим отношения, складывающиеся между оперативно-розыскным органом и лицом, оказывающим конфиденциальное содействие указанному органу, нельзя считать трудовыми правоотношениями, и, как следствие, они не могут быть оформлены трудовым договором. Указанные отношения следует рассматривать как специфические оперативно-розыскные правоотношения, которые возникают в процессе содействия указанных лиц оперативным аппаратам»[3].  Примером такого подхода является также позиция О.А. Вагина, А.П. Исиченко, А.Е. Чечетина, которые считают, что, несмотря на заключение контракта, объем прав и гарантий, предоставляемых конфидентам, является усеченным по сравнению с гарантиями, предусмотренными трудовым законодательством. И это не случайно, поскольку контракт в ОРД по своей правовой сути не идентичен трудовому договору, а конфидент рассматривается как субъект не трудовых, а оперативно-розыскных отношений[4]. Не вдаваясь в полемику по данному вопросу, отметим лишь, что если следовать подобной логике, то отсутствие трудовых правоотношений в работе лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, влечет за собой исключение социальных и правовых гарантий, изложенных в трудовом и связанным с ним законодательстве Российской Федерации.

В Законе Украины от 18.02.1992 № 2135-XII «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД Украины) найден, по нашему мнению, весьма эффективный выход из подобной ситуации, который исключает критику в адрес законодателя.

Во-первых, оперативно-розыскное законодательство Украины предусматривает не две, а три формы оказания содействия лиц органам, осуществляющим ОРД. Первая и вторая связаны с оформлением или неоформлением по желанию лиц, оказывающих содействие оперативным подразделениям, письменного соглашения с гарантированием конфиденциальности сотрудничества (ч. 2 ст. 11 Закона об ОРД Украины) и порождают исключительно гражданско-правовые правоотношения. Третья форма связана с заключением трудового договора, позволяющего сотрудничество лица с оперативными подразделениями засчитать в общий трудовой стаж (ч. 2 ст. 13 Закона об ОРД Украины).

Иными словами, согласно оперативно-розыскному законодательству Украины, работа лица, оказывающего содействие органам, осуществляющим ОРД, выполняющего специальные задания  ОРД (ч. 3 ст. 13 Закона об ОРД Украины), получающего постоянное денежное содержание, регламентируется не только оперативно-розыскным законодательством, но и трудовым, а правоотношения, возникающие в этой связи, — трудовые. Имеются исключения из общего правила, которые касаются лиц, оказывающих определенные услуги органам, осуществляющим ОРД. К ним относятся:

— лица, которые на договорной основе (подписанное соглашение) выполняют специфические функции, обусловленные их знаниями, умениями и навыками (переводчик, эксперт, специалист в определенной области знания и т. п.);

— лица, предоставляющие оперативным подразделениям во временное пользование принадлежащее им имущество (квартиры, служебные помещения, транспортные средства и т. д.);

— лица, выполняющие разовые поручения и задания;

— лица, предоставляющие оперативно-значимую информацию и др.

Взаимоотношения перечисленных категорий лиц с органами, осуществляющими ОРД, действительно не попадают в сферу деятельности трудового законодательства, а являются гражданско-правовыми.

Во-вторых, наличие заключенного трудового договора позволяет гарантировать лицу, оказывающему содействие органам, осуществляющим ОРД на Украине, соблюдение государственных социальных и правовых гарантий, предусмотренных для работников оперативных подразделений, в случае наступления его инвалидности или смерти (ст. 13 Закона об ОРД Украины). Кроме того, в случае заключения трудового договора  и возникновения угрозы жизни, здоровью или имуществу лица, привлекаемого к выполнению заданий ОРД (ст. 13 Закона об ОРД Украины), его защита обеспечивается в порядке, предусмотренном для защиты работника оперативного подразделения (ст. 12 Закона об ОРД Украины).

В отличие от оперативно-розыскного законодательства Украины, социальная защита лиц, оказывающих содействие оперативным подразделениям органов, осуществляющих ОРД в России, имеет ряд тревожных тенденций. Они заключаются в противоречии между декларируемыми в ст. 18  Закона об ОРД России положениями о государственных гарантиях в сфере социальной защиты граждан, содействующих органам, осуществляющим ОРД, и реальным их воплощением в оперативно-розыскных правоотношениях.

В этой связи представляется верным суждение О.А. Снежко о том, что, «несмотря на декларируемые успехи социальных реформ, часть россиян уверены, что зачастую государственные интересы ставятся выше интересов рядовых граждан. Как результат — в обществе проявляются такие тенденции, как недоверие государственным органам, социальная напряженность, политический и правовой нигилизм и другие»[5]. При осуществлении ОРД подобная ситуация может иметь необратимые последствия.

Согласно действующему Закону об ОРД России государство гарантирует социальную защиту только при наличии следующих условий.

Во-первых, при содействии органам внутренних дел в осуществлении ОРД по контракту.

Во-вторых, лишь при правомерном выполнении лицом общественного долга или возложенных на него обязанностей. Неправомерное выполнение гражданином своих обязанностей в процессе ОРД или нарушение условий контракта исключают гарантии государства по его социальной защите.

В-третьих, гарантии государства предоставляются при возникновении реальной, а не мнимой угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье или имущество лиц в связи с их содействием органам внутренних дел в оперативно-розыскном процессе. В данном случае гарантии государства предоставляются не только этим лицам, но и членам их семей и близким[6].

Представляется, что данные условия, содержащиеся в Законе об ОРД России, должны быть подвергнуты серьезной критике, так как из-за ряда упущений законодателя целая группа лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, исключена из-под социальной опеки государства. В частности, на лиц, оказывающих содействие органам внутренних дел в осуществлении  ОРД на бесконтрактной основе, анализируемым законом гарантии государства по социальной защите не распространяются, что, на наш взгляд, является серьезным упущением. Так, согласно части второй  ст. 18 Закона об ОРД России государство гарантирует лицам, изъявившим согласие содействовать по контракту органам, осуществляющим ОРД, выполнение своих обязательств, предусмотренных контрактом, в том числе гарантирует правовую защиту, связанную с правомерным выполнением указанными лицами общественного долга или возложенных на них обязанностей. Закрепленная норма вступает в коллизионный спор с частью первой той же статьи, которая не накладывает контрактных ограничений и оговаривает, что лица, содействующие органам, осуществляющим ОРД, находятся под защитой государства.

По мнению авторов, комментирующих Закон об ОРД России, это не освобождает органы внутренних дел от выполнения взятых на себя обязательств (определенного круга действий, возложенных на кого-либо и безусловных для выполнения) перед лицами, оказывающими содействие в ОРД на бесконтрактной основе. В подобных случаях обязательства органов внутренних дел в лице штатных оперативных работников, осуществляющих ОРД, принимаются в устной форме[7]. Однако могут ли в устной форме быть даны гарантии человеку, решающему задачи ОРД и рискующему своей жизнью, здоровьем и имуществом? Могут ли эти гарантии быть представлены в суд для получения компенсаций и выплат? По нашему мнению, ответ однозначен — нет. Подобная ситуация возникает также, когда истекает срок действия контракта, а лицо, оказывающее содействие, выполняет поручения и рискует естественными правами на жизнь, здоровье и неприкосновенность собственности. Представляется, что под социальной защитой должны находиться также и указанные категории лиц, оказывающих содействие.

Кроме того, законодательство Украины и России в сфере ОРД единодушно гарантирует лицам, оказывающим содействие органам, осуществляющим ОРД, «конфиденциальность сотрудничества» (ч. 2 ст. 11 Закона об ОРД Украины, часть первая ст. 17 Закона об ОРД России), а также государственную защиту (ч. 1 ст. 13 Закона об ОРД Украины, часть вторая ст. 18 Закона об ОРД России). Лица, оказывающие содействие правоохранительным органам, должны быть уверены, что их социально-полезная деятельность, направленная на предоставление оперативно-значимой информации, останется закрытой для лиц, заинтересованных в криминальном противодействии органам, осуществляющим ОРД.

Не вызывает возражений тот факт, что в число данных субъектов, требующих конфиденциальности и защиты, законодатели Украины и России отнесли лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД. Данную точку зрения мы находим в Законе об ОРД России, где в части третьей ст. 9 указывается, что по требованию судьи ему могут представляться также иные материалы, касающиеся оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия, за исключением данных о лицах, оказывающих содействие органам, осуществляющим  ОРД, на конфиденциальной основе. В части первой ст. 12 Закона об ОРД России предусматривается, что сведения о лицах, оказывающих органам, осуществляющим ОРД, содействие на конфиденциальной основе, составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД. Лица, содействующие органам, осуществляющим ОРД, находятся под защитой государства (часть первая ст. 18 Закона об ОРД России); органы, осуществляющие ОРД, обязаны содействовать обеспечению безопасности и сохранности имущества лиц, оказывающих им содействие (п. 6 ст. 14 Закона об ОРД России); в целях обеспечения безопасности лиц, сотрудничающих с органами, осуществляющими ОРД, и членов их семей допускается проведение специальных мероприятий по их защите (часть седьмая ст. 18 Закона об ОРД  России). В части девятой ст. 18 анализируемого нормативного правового акта оговаривается, что «при получении лицом, сотрудничающим по контракту с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, травмы, ранения, контузии, увечья, наступивших в связи с его участием в проведении оперативно-розыскных мероприятий… указанному лицу выплачивается единовременное пособие». В статье 19 Закона об ОРД России сказано: «Обеспечение оперативно-розыскной деятельности, в том числе социальной и правовой защиты граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность… относится к расходным обязательствам Российской Федерации…». И далее: сведения о лицах, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц (ст. 21 Закона об ОРД России).

Подобные нормы мы находим и в Законе об ОРД Украины, однако, в отличие от Закона об ОРД России, в нем обеспечены правовой и социальной поддержкой как лица, оказывающие содействие правоохранительным органам, так и лица, содействовавшие им ранее. В частности, в качестве основания для проведения ОРД  предусмотрена информация о реальной  угрозе жизни, здоровью, жилью, имуществу лиц, конфиденциально сотрудничающих или сотрудничавших с разведывательными органами Украины (ст. 6 Закона об ОРД Украины); запрещено распространение сведений в процессе прокурорского надзора о лицах, конфиденциально сотрудничающих или сотрудничавших с разведывательными органами Украины (ст. 14 Закона об ОРД Украины).

Безусловно, данные меры безопасности в отношении лиц, содействующих органам, осуществляющим ОРД, являются необходимостью и обязанностью оперативно-розыскных органов. Однако представляется, что лица, оказавшие содействие органам, осуществляющим ОРД, также должны быть под защитой государ-ства[8]. В подтверждение сказанного приведем мнение сотрудников оперативных подразделений, которые считают, что конфиденциальные сотрудники, выполнившие свой долг, подвергаются не меньшей, а иногда и большей опасности, чем те лица, которые продолжают оказывать конфиденциальную помощь (так считает более 70% респондентов).

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что в условиях революционных изменений правового регулирования ОРД, а также близких к ней отраслей права методы исследования приобретают все большее значение для одноименной науки. Наиболее действенен при этом сравнительный метод. Действительно, чтобы познать и увидеть пробелы национального нормотворчества, необходимо знать, как далеко вперед продвинулись законодатели других стран в решении отдельных проблем ОРД. По нашему мнению, анализируя исключительно собственное законодательство, мы становимся заложниками «синдрома верности предкам» и не можем совершенствовать правовое регулирование оперативно-розыскной отрасли права.

Библиография

1 Информационный бюллетень Межпарламентской ассамблеи государств—участников СНГ.  1998.  № 16.  С. 222—239.

2 См.: Савинов А.В. Логические законы мышления (о структуре и закономерностях логического процесса). — Л., 1958. С. 162.

3  Шокин С.Е. Защита лиц, оказывающих конфиденциальное содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Владимир: Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний, 2005.  С. 20.

4  См.: Вагин О.А., Исиченко А.П., Чечетин А.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» (постатейный). — М., 2009.

5  Снежко О.А. Конституционные основы социальной защиты граждан // Конституционное и муниципальное право.  2006.  № 7.

6 См.: Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Научно-практический комментарий / Под. ред. проф. В.В. Николюка, доц. В.В. Кальницкого, А.Е. Чечетина. 2-е изд., испр. и доп. — Екатеринбург. 1997.

7  Там же.

8  Подобную точку зрения разделяет Н.С. Железняк. См.: Железняк Н.С. «Черные дыры» и «белые пятна» Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: Моногр. — Красноярск, 2006. С. 54.