Сравнительный анализ компетенции органов местного самоуправления в сфере налогов и сборов в Российской Федерации и зарубежных странах

Т.Н. ЗАТУЛИНА,
замзавкафедрой правоведения Донского государственного аграрного университета
 
Налоговая компетенция является характеристикой органов государственной власти и органов местного самоуправления как субъектов налогового права Российской Федерации. В юридической литературе до сих пор не сложился единый подход к определению понятия «компетенция». Так, по мнению одних авторов, компетенция — это совокупность прав и обязанностей[1], другие полагают, что это круг полномочий и прав[2]. Согласно третьей точке зрения компетенция должна рассматриваться как совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы[3]. Однако наиболее обоснованным представляется понимание компетенции как правовой категории, включающей такие взаимосвязанные элементы, как права, обязанности и предметы ведения[4]. 
 
Предметы ведения — те сферы общественной жизни, где действует тот или иной орган, в которых он юридически компетентен[5]. Таким образом, если рассматривать налоговую компетенцию, очевидно, что речь идет об общественных отношениях в области установления налогов, введения их в действие, начисления, перечисления и взимания, осуществления налогового контроля, реализации ответственности в случае наличия налоговых правонарушений. Другими словами, это сфера общественных отношений, в которой реализуются полномочия (права и обязанности) компетентных органов в области налогообложения[6]. Некоторые авторы полагают, что можно говорить только о компетенции того или иного органа государства[7]. Другие ученые склонны распространять понятие компетенции на юридическое положение Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления[8]. Это представляется правильным, и следует отметить, что основы закрепления налоговой компетенции за уровнями власти в России регулируются статьями 71, 72, 132 Конституции РФ.
Так, по мнению М.И. Либоракиной, «природа института местного самоуправления (как она трактуется в Конституции РФ) — это самоорганизация населения, что позволяет отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни… Конституция РФ была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узкопрогматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому — конституционные гарантии, предоставленные местному самоуправлению, и прежде всего гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти»[9].
Как отмечает И.И. Овчинников, «осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью»[10]. Это основа формирования гражданской инициативы и достижения общественного договора. Так, в ст. 130 Конституции РФ определена сущность местного самоуправления «как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее указанная статья допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Конституционные гарантии включают самостоятельное управление собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.
Достаточность и стабильность доходов местных бюджетов достигается по-разному. Местные бюджеты могут обладать собственными источниками доходов или получать финансирование в виде перечислений (трансфертов) из региональных бюджетов или из бюджета центрального правительства. Очевидно, как отмечает С.Г. Пепеляев, что от избранного метода поступления средств зависит степень самостоятельности местных органов[11]. Независимость местных органов и уровень децентрализации в значительно большей мере определяется их компетенцией в сфере финансов, чем компетенцией в решении других вопросов или юридическим статусом[12]. Власти управления, центральные или местные, наделены функциями и полномочиями, природа которых отличается. Эти полномочия связаны с расходами и, соответственно, требуют наличия источников доходов[13].
Принцип финансовой самостоятельности местных органов закреплен в международных договорах. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (далее — Хартия), в которой констатируется, что органы местного самоуправления являются основой любого демократического строя, что через них непосредственным образом реализуется право на участие граждан в управлении государственными делами. Деятельность органов местного самоуправления эффективна, если они наделены реальными полномочиями.
Хартия указывает: финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть достаточными (соразмерными полномочиям, предоставленным этим органам конституцией и законами), разнообразными и гибкими (стабильными, несмотря на изменение условий их деятельности), должны обладать собственными доходами.
Хартия определяет, что часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления необходимо пополнять за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Другую часть финансовых ресурсов составляют трансферты (в форме дотаций, субсидий и субвенций) из бюджетов иных уровней управления. Важнейшим
является вопрос о соотношении этих частей. Хартия не устанавливает, какую долю в бюджете местного органа должны составлять собственные доходы. Этот вопрос в каждой стране должен решаться по-своему. Российская правовая модель местного самоуправления не воспроизвела заложенные в Хартию принципы механически, а творчески переосмыслила их, по некоторым параметрам существенно подняв планку муниципальной демократии. Примером этого может служить решение об обособлении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, чего не требует Хартия. Сохранив дух данного акта международного права, отечественное конституционное законодательство с достаточной степенью оригинальности спроецировало его на российскую действительность[14].
Положения ст. 9 Хартии детализированы в статьях 36—39 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в статьях 6—8 Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные нормы предоставляют органам местного самоуправления право формировать муниципальные бюджеты за счет собственных источников доходов, прежде всего — за счет поступлений от местных налогов и сборов.
Принятие нового Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о принципах организации местного самоуправления) стало одним из знаковых событий законотворческой деятельности, поскольку он затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области. Новый закон включил в себя отдельные нормы Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ и установил, что прежний федеральный закон утрачивает силу с 1 января 2009 г.
Следуя требованиям Конституции РФ, Закон о принципах организации местного самоуправления определил: каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. В этом законодательном акте подробно регламентируется состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти нормы Закона о принципах организации местного самоуправления дублируют БК РФ и НК РФ. Серьезная новелла — установление возможности осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Прежние законодательные акты, а также решения КС РФ такую возможность исключили[15]. Однако практика показала, что органы местного самоуправления не в состоянии выйти из сложных ситуаций, вызываемых как объективными, так и субъективными факторами без прямой организационной помощи со стороны государственной власти.
В Законе о принципах организации местного самоуправления четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления переходят к государству. Одно из них — крупная просроченная задолженность муниципального образования. В этом случае по решению органов государственной власти субъекта Российской Федерации и при соблюдении установленного федеральным законом порядка может вводиться временная, сроком до 1 года, финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности муниципального образования.
Очевидно, что такая мера включает органы местного самоуправления данного муниципального образования в систему органов государственной власти, что сомнительно с точки зрения Конституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти[16]. Более того, Закон о принципах организации местного самоуправления предусмотрел возможность изъятия у органов местного самоуправления соответствующих прав и их передачи назначаемой государством временной администрации. Местные налоги устанавливает федеральный законодатель, определяя при этом все элементы налогового обязательства, включая предельную налоговую ставку; к полномочиям органов местного самоуправления относится лишь «введение» в муниципальном образовании местных налогов, указанных в НК РФ. Упомянутые Конституцией РФ местные сборы не предусмотрены действующим НК РФ, поэтому они не могут устанавливаться органами местного самоуправления ни «самостоятельно», ни каким-либо другим образом.
Обсудив вопросы развития местного самоуправления и его законодательного регулирования, вытекающие из Послания Президента РФ Федеральному собранию от 26 апреля 2007 г., Комитет Государственной думы по вопросам местного самоуправления и Комитет Общественной палаты РФ по вопросам регионального развития и местного самоуправления в целях формирования достаточной доходной базы местных бюджетов одной из приоритетных признали проблему обеспечения стабильности закрепления налоговых доходов за местными бюджетами, сбалансированности местных бюджетов и улучшения администрирования местных налогов; кроме того, необходимо увеличение числа закрепленных за местными бюджетами местных налогов и постоянных нормативов отчислений от федеральных, региональных налогов и специальных налоговых режимов в связи с ростом объема расходных обязательств муниципальных образований[17].
Если будут внесены изменения и дополнения в БК РФ и НК РФ, Закон о принципах организации местного самоуправления может начать действовать в полную силу, хотя в нем нет прямой нормы о принципе соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным ему полномочиям, этот принцип заложен в идеологии акта. Смысл поправок не сводится только к передаче в региональные бюджеты средств на выплату заработной платы учителям, возложению на субъекты Российской Федерации ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Они будут оправданны, если позволят минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил закон. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно, что самоуправление не может быть основано только на дотациях и субвенциях.
Одной из политических предпосылок идеи обособления местного самоуправления от государственной власти субъектов Российской Федерации является стремление создать на муниципальном уровне противовес региональной власти, не допустить чрезмерной концентрации власти в субъектах, угрожающей полноте центральной власти (принцип divide et impera). На практике после вступления в силу Конституции РФ пока не было ни одного случая дисквалификации КС РФ нормы федерального закона на том основании, что она неправомерно ограничивает конституционные права местного самоуправления. И это несмотря на то, что юридически сомнительных решений в федеральном законодательстве было более чем достаточно[18]. КС РФ основывается на широком понимании термина «общие принципы организации местного самоуправления», установление которых является прерогативой законодателя[19]. Такое толкование может оправдать любое вторжение центральной государственной власти в муниципальные прерогативы не только путем изменения конституции государства, но и посредством текущего законодательства[20].
Местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующей конституционной идеи. Вместе с этим закрепление принципов местного самоуправления на уровне Конституции РФ должно играть роль самоограничения для суверенной государственной власти, поскольку эти принципы не должны изменяться иначе как путем внесения изменений в Конституцию РФ.
Следует отметить, что конституции абсолютного большинства демократических государств также не содержат столь подробной регламентации института местного самоуправления, которую можно было бы считать нерушимой гарантией прав местного самоуправления. Генетическая характеристика компетенции муниципалитетов не дает еще представления о пределах муниципальной деятельности. Государство может конструировать компетенцию своих местных органов более или менее жестко, допустить большую или меньшую степень централизации функций управления на местах. Даже для Великобритании, являющейся родиной классических муниципальных форм, и США, где имеются богатые традиции самоуправления, «доктрина производности полномочий муниципальных органов от государственной власти соответствует фактическому положению муниципалитетов как органической части государственного механизма»[21].
Выбор метода финансирования предопределяется формами и степенью децентрализации государственных функций. Компетенция государственных и административных образований и, как следствие, правовые механизмы финансовой децентрализации и самостоятельности в федеративных и унитарных государствах различны. Исходя из контекста темы исследования, полагаем рассмотреть налоговые полномочия в федеративных государствах.
По данным В.Е. Чиркина, среди зарубежных стран существует 23 федеративных государ-ства: 6 в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия, Босния и Герцеговина), 4 в Азии (Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан), 6 в Южной и Северной Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США), 4 в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия), 3 в Океании (Австралия, Папуа — Новая Гвинея, Федеративные Штаты Микронезии)[22]. Анализ текущих конституций некоторых из этих государств показал, что налоговые полномочия муниципальных властей регламентируются по-разному.
В федеральном конституционном законе Австрии достаточно много положений о налогообложении. Есть и предписания, связанные с полномочиями общин — территориальных и одновременно административных единиц с правом самоуправления. Согласно п. 1 ст. 116 община имеет право в пределах, установленных общими законами федерации и земли, владеть всякого рода имуществом, приобретать его и распоряжаться им, заниматься хозяйственным предпринимательством, а также в рамках финансовой системы самостоятельно определять свой бюджет и взимать налоги.
Соответствующая норма Конституции Бельгии построена несколько иначе. В п. 1 ст. 170 закреплено, что никакой сбор или налог не может быть установлен федерацией коммун иначе как решением их советов.
В Конституции Малайзии прослеживается связь между вопросами налогообложения и местными органами власти. Первое упоминание связано с п. 2 (b) ст. 67. В нем предусмотрено, что законопроект не попадает под ограничения, связанные с законодательной инициативой только потому, что он предусматривает, в частности, изменение или регулирование любого налога или таксы местной властью или органом для местных целей[23].
Применительно к Канаде из доктринальных источников известно, что административные юрисдикции, установленные провинциями в целях управления, обычно делятся на власти больших и малых городов, районов города, сельские и муниципальные. Все они сгруппированы и обозначены термином «муниципальная власть», хотя охватывают и небольшие деревни, и огромные города. Муниципальные власти формируются провинциальными правительствами и имеют только те права, которые им делегируют. Право муниципальных властей вводить налоги определяется законодательством каждой провинции. Самым важным взимаемым ими налогом является налог на недвижимое имущество[24].
В настоящее время система местного самоуправления Мексики высокоцентрализованна. Хотя право местного управления закреплено в Конституции Мексики, муниципалитеты зависят от штатов. Соответствующие положения в Конституции Мексики также можно считать упоминанием, поскольку речь идет лишь об одной статье. В ст. 73 есть две нормы. Во-первых, подп. 2 п. VI установлено, что территории делятся на муниципии, размеры территорий и количество их жителей должны соответствовать собственным ресурсам и налоговым поступлениям для покрытия расходов; каждый муниципалитет территории управляется муниципальным советом, избирается прямым голосованием. Во-вторых, согласно подп. 5 п. XXIX местные законодательные органы определяют долю поступлений от налога с электроэнергии в бюджет общин[25].
В отличие от местных правительств, налоговые полномочия представительных органов власти Занзибара уточнены в Конституции Танзании. В п. 1 ст. 138 провозглашено, что налог не может быть установлен никем, кроме как законом, принятым парламентом, или в соответствии с процедурой, законно предусмотренной и действующей в силу закона, принятого парламентом. В п. 2 оговаривается, что положения, содержащиеся в п. 1 этой статьи, не препятствуют Палате представителей Занзибара в осуществлении полномочий по установлению налога любого вида в соответствии с полномочиями Палаты[26].
Конституция Австралии также не регламентирует вопросы, связанные с налоговыми полномочиями муниципальных властей. А вот в Конституции Папуа — Новая Гвинея от 15 августа 1975 г. и в Конституции Федеративных Штатов Микронезии от 10 мая 1979 г. эти вопросы, пусть и фрагментарно, но прописаны.
Можно констатировать, что активные процессы децентрализации, выражающиеся в передаче определенных налоговых полномочий местам, не находят подробного отражения в конституциях федеративных государств. Для разработчиков конституций взаимоотношения центра и мест — это отношения прежде всего федерации и ее субъектов. Роль муниципальных учреждений в общей системе управления зависит от объема их полномочий, в том числе налоговых. Расширение набора услуг, предоставляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации политики на местах, в предоставлении услуг населению, что в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в
эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов власти в государственный механизм, что в значительной мере привело к потере многими из них своей былой самостоятельности[27].
Местное самоуправление в современной России не является каким-то исключением из мировой практики. Оно имеет государственную природу. Органы государственной власти устанавливают территории муниципальных образований, определяют перечень вопросов местного значения и наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, создают гарантии прав местного самоуправления, в том числе обеспечивают судебную защиту этих прав. Налоговые права местного самоуправления производны от налоговых прав государства. Органы государственной власти не только определяют налоги, зачисляемые в бюджет, но и обеспечивают исполнение налогоплательщиками обязанности по уплате местных налогов. Исполнение решений органов местного самоуправления, принимаемых в пределах своих полномочий, обеспечивается принудительной силой государства.
 
Библиография
1 См., например: Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. — М., 1964. С. 10; Попова В.И., Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. — М., 1971. С. 180.
2 См., например: Лепешкин А.И., Ким А.И., Митин Н.Г. Курс советского государственного права. Т. 2. — М., 1962. С. 88, 147, 386, 473, 508, 538.
3 См., например: Советское строительство / Под ред. В.М. Монохона. — Саратов, 1982. С. 85.
4 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997. С. 253.
5 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М., 1994.
6 См.: Ашмарина Е.М. Некоторые вопросы налоговой компетенции // Государство и право. 2002. № 12. С. 48.
7 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. — М., 1998. С. 168.
8 См.: Гаджиев Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: технико-юридический аспект // Федерализм. 1998. № 1. С. 79—95.
9 Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы.— М., 2003. С. 20, 24.
10 Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2000. С. 19.
11 См.: Налоговое право: Учеб. / Под ред. С.Г. Пепеляева. — М., 2004. С. 307.
12 См.: Годме П.М. Финансовое право. — М., 1978. С. 142.
13 См.: Pigou A.C. Study in Public Finance L.: Macmillan and Co., Limited, 1928. Р. 3.
14 См.: Доклад Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «О проблемах соответствия норм законодательства Российской Федерации требованиям международных договоров Российской Федерации в сфере местного самоуправления». 2000; Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л.В. Гильченко, А.А. Замотаев, В.В. Пашенцев и др. — М., 2000.
15 См.: Постановление КС РФ  от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положение Устава Курской области».
16 См.: Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. — М., 2007. С. 478.
17 См.: Протокольное решение «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации и вопросах его законодательного регулирования, вытекающих из Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года» (Москва, 7 июня 2007 г.) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7. С. 27.
18 См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. — М., 2005. С. 151—180.
19 См., например: Постановление КС РФ от 30.05.1996 № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» и от 03.11.1997 № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”».
20 См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — М., 2006. С. 113.
21 Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании // Местное самоуправление. — М., 1996. С. 145—146.
22 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М., 1997. С. 164.
23 См.: Шепенко Р.А. Налоговое право: конституционные нормы. — М., 2006. С. 170—171.
24 См.: Стрик Д. Государственные финансы Канады: Пер. с англ. — М., 2000. С. 108, 203.
25 См.: Nickson R.A. Local Government in Latin Amerika. Boulder: L. Rienner Publishers, 1995. Р. 199.
26 См.: Bennet N.R. Studies in East African History. Boston University Press, 1963. Р. 1—88; Zanzibar under Colonial Rule / Ed Ferguson, A. Sheriff. L.: James Currey, 1991. Р. 1—248.
27 См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. — М., 2001. С. 9.