Сравнительный анализ нормативно-правовых основ профессионального полицейского образования государств—участников Евросоюза

А.К. КИСЕЛЕВ,
кандидат исторических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России, полковник милиции, докторант ВНИИ МВД России
 
Профессор А.В. Губанов на основе анализа мирового полицейского опыта, проведенного им еще в 1999 году, показал, что одними из главных условий эффективного функционирования полиции являются:
· наличие правовой базы, выражающей волю общества относительно полиции;
· четкое управление со стороны администрации;
· наличие у личного состава полиции знаний и способностей, адекватных решаемым задачам[1]. 
 
Нельзя не согласиться с тем, что вышеперечисленные условия обязательны, равнозначны и универсальны, т. е. их наличие необходимо в любой стране, хотя, разумеется, все, что связано с функционированием полиции, имеет и национальную специфику.
Постараемся проанализировать нормативно-правовую базу подготовки полицейских в государствах—участниках Евросоюза на основе также и перечисленных условий.
Сравнительно-правовой анализ нормативных основ систем профессионального полицейского образования стран ЕС, как представляется, можно разделить на три части. В первой части предпринята попытка проанализировать указанное законодательство в так называемых старых государствах Европы. Вторая же часть посвящена так называемым новым государствам Евросоюза, вступившим в эту организацию в последнее десятилетие ХХ — первые годы ХХI века. В третьей части проводится анализ национальных законодательств в сфере образования, теснейшим образом связанных с заявленной темой исследования.
Проанализировав полицейское образовательное законодательство Великобритании, Франции, Германии, Финляндии, Мальты, Исландии и Люксембурга, мы пришли к выводу, что эти государства имеют достаточно богатую и разнообразную правовую основу, связанную с вопросами обучения и переподготовки сотрудников полиции. Характерно, что, несмотря на приоритет общенационального полицейского законодательства, эти государства используют при подготовке сотрудников полиции также и нормы административных актов, издаваемых местными полицейскими органами и местными органами исполнительной власти.
В большинстве «старых» европейских государств особая регламентация подготовки полицейских кадров на национальном законодательном уровне либо отсутствует, либо имеет весьма косвенное отношение к рассматриваемой нами проблеме[2].
Обратим теперь наше внимание на вторую группу стран—участниц ЕС — так называемых новых государств, бывших когда-то либо союзными республиками в составе СССР, либо странами социалистического лагеря.
Практически во всех этих государствах от социалистического режима осталась традиция готовить офицеров полиции в полицейских вузах, которые либо претендуют на статус, равный статусу гражданских университетов, либо на самом деле являются таковыми.
Рассмотрев правовую основу полицейской подготовки в «новых» странах ЕС, можно сделать вывод, что она создавалась и продолжает формироваться под непосредственным влиянием нормативно-правовых требований, предъявляемых к образовательной политике в полиции всех участников ЕС. Из наследия социалистического строя эти государства оставили систему получения офицерами полиции вместе с начальным и средним профессиональным образованием также и образования высшего. При этом офицеров полиции с начала 1990-х годов в этих странах, как и ранее, могут готовить не только специализированные образовательные учреждения национальных МВД, но и гражданские университеты и институты. Объясняется это, по мнению ряда европейских исследователей, кадровым «голодом» в полициях названных государств[3]. Такая ситуация, в свою очередь, сложилась в результате невозможности национальных правительств обеспечить полицейским такой уровень материального обеспечения, зарплат и социальных услуг, который есть у полицейских в «старых» государствах Евросоюза.
Помимо специальных полицейских и уголовных законов, образовательная политика в полиции стран Евросоюза регулируется, естественно, и нормами международного и национального образовательного законодательства.
В сфере образования возникают и функционируют разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами практически всех отраслей законодательства. Ключевое место среди них занимают образовательные отношения в форме социального взаимодействия лиц по поводу удовлетворения потребностей в образовании[4].
В настоящее время во всех государствах Евросоюза осуществляется всестороннее реформирование национальных систем образования, направленное на обеспечение профессиональной мобильности людей, освоение ими новых социальных и профессиональных навыков.
Образование и профессиональная подготовка играют важную роль в решении внутренних и внешних проблем ЕС. Европейские страны не сразу пришли к идее интеграции в этой сфере. Изучение проблемы показывает, что начало интеграции относится к 1974 году, когда была принята первая программа действий стран Европейских сообществ в сфере образования. Однако по-настоящему за эти вопросы взялись только в 1985 году, когда Европейскому совету был представлен доклад по концепции «Европа народов». В документе подчеркивалась необходимость усиления компетенции и повышения роли Европейских сообществ в области образования как фактора, влекущего за собой дальнейшую, еще более глубокую интеграцию в экономике и социальной сфере. Доклад побудил Сообщества более чутко относиться к проблемам образования и профессионального обучения в европейском масштабе[5].
Позиция европейских стран привела к тому, что Маастрихтский договор 1992 года включил в качестве нового направления деятельности Сообществ также сферу образования (ст. 149 гл. 3). В соответствии с положениями данной статьи, Европейские сообщества должны способствовать улучшению качества образования путем поощрения сотрудничества между государствами—членами ЕС и, в случае необходимости, путем поддержки их действий. При этом государства—члены ЕС продолжают нести ответственность за содержание обучения и организацию системы образования[6].
Действия Сообществ в сфере образования преследуют, в частности, следующие цели:
· развивать европейские аспекты в образовании;
· содействовать сотрудничеству между учебными заведениями;
· развивать обмен информацией и опытом по проблемам, общим для образовательных систем государств—членов ЕС.
Предусматривается также, что Сообщества и государства-члены будут сотрудничать с третьими странами, с компетентными в области образования международными организациями, особенно с Советом Европы[7].
Таким образом, политика ЕС дополняет, по сути, деятельность государств—членов Сообществ в сфере образования, а также и во всех формах профессиональной подготовки.
Ключевые политические решения в области образования, на наш взгляд, связаны с саммитом ЕС в Лиссабоне (март 2000 года), на котором была разработана новая стратегическая цель Евросоюза на ближайшее десятилетие в интересах проведения экономических реформ, повышения занятости и социальной сплоченности населения. В контексте этой стратегии значительное место отводится системе образования и профессиональной подготовки. Подчеркивается, что она должна быть адаптирована к потребностям «общества знаний» и требованиям повышения уровня занятости. Для реализации такой стратегии на лиссабонском саммите был разработан открытый метод координации, обеспечивающий новые рамки сотрудничества государств—членов ЕС с точки зрения сближения национальных политик и достижения определенных общих целей.
Документ Совета министров образования стран ЕС «О конкретных будущих целях системы образования и профессиональной подготовки» конкретизирует лиссабонскую стратегию и в числе других включает в нее задачу повышения качества и эффективности системы образования и профессиональной подготовки.
В ноябре 2002 года министры образования и профессиональной подготовки стран Евросоюза совместно с Еврокомиссией приняли Копенгагенскую декларацию, посвященную проблемам профессиональной подготовки и обучения. Декларация еще более четко определила приоритеты по усилению сотрудничества в этой сфере: повышение европейского уровня оценки профессиональной подготовки и образования; транспарентность, информация и наставничество; обеспечение качества профессиональной подготовки и образования[8].
В рамках реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации до 2010 года в системе профессионального образования МВД России активно апробируются новые содержание и технологии обучения, формы и механизмы организации образовательной деятельности. На этом фоне становится все более очевидным отставание институтов российского законодательства об образовании и в целом правового регулирования отношений в этой сфере от потребностей образовательной практики.
Вместе с тем формирование целостного механизма правового регулирования в области полицейского/милицейского образования в значительной степени зависит от понимания природы и содержания образовательных правоотношений, их взаимосвязи с иными правоотношениями, возникающими в этой сфере. Изучение данной проблематики, по нашему мнению, имеет важное значение для практической деятельности милиции как органа государственной власти при решении задач модернизации системы полицейского/милицейского образования.
Что касается международных правовых норм по образованию, применяемых полицейскими образовательными учреждениями государств ЕС, то общее количество только основных подобных документов приближается к трем десяткам[9]. Это документы ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы, ОБСЕ, иные нормативные акты.
В качестве примера можно привести совершенно новый документ — «Образование и обучение 2010». Это совместный документ Совета Европы и Еврокомиссии[10], в котором анализируются успехи стран—участниц ЕС в сфере образования в период 2000—2004 гг., описываются проблемы, которые возможно предстоит решать европейской научной и педагогической общественности, и предлагаются меры для решения этих проблем. В документе также рассматривается роль университетов в Европе, важность их сотрудничества с родственными образовательными учреждениями, мотивируется потребность модернизировать профессию исследователя в Европе и т. д.[11] Хотя образовательные учреждения полиции напрямую в документе не упоминаются, но профессиональным колледжам и академиям отводится особая роль в профессиональной подготовке государственных служащих.
Относительно национальных документов — это прежде всего законы об образовании, в различных интерпретациях названий и формулировок. Объединяющим для них является то, что практически во всех подобных документах прописаны принципы, задачи и цели образовательной политики того или иного европейского государства, полностью или в основном корреспондирующие обозначенным выше международным пактам об образовании.
Следует отметить, что не все государства—члены ЕС одинаково поддерживают идею дальнейшей интеграции в различных сферах сотрудничества. Некоторые государства избегают интеграции, когда она может повлиять на реализацию государственного суверенитета, формулируя для себя соответствующие изъятия и исключения. Механизм, позволяющий государствам—членам ЕС дифференцированно подходить к участию во внутрисоюзном сотрудничестве, — это так называемое продвинутое сотрудничество, основанное на принципе гибкости[12]. Под этим принципом понимается возможность для определенного числа государств—членов ЕС углублять интеграцию в какой-либо сфере посредством использования институтов, процедур и механизмов Сообществ. Такая гибкость характерна и для продвинутого сотрудничества в сфере полицейской деятельности, в частности, в области профессионального полицейского образования, что не запрещено проектом единой европейской Конституции[13]. Продвинутое сотрудничество есть дань единству многообразия, которое составляет на сегодняшний день суть Европейского союза.
Как мы могли видеть из приведенного выше анализа, ряд «старых» государств ЕС реформируют свою нормативно-правовую базу в сфере подготовки полицейских кадров достаточно медленно и консервативно. Это Великобритания, Германия, Франция, Мальта и др. Однако «новые» члены Евросоюза инициируют достаточно быстрое проведение подобных реформ, чтобы не оставаться «за бортом» общих тенденций в сфере профессионального полицейского образования. Это, например, государства Юго-Восточной Европы, юго-восточной Прибалтики.
В ХХI веке новая система обучения полиции должна стать частью таких усилий по преобразованию полицейских систем.
Новое обучение потребует выполнения двух основных задач. Во-первых, офицеры полиции должны приобрести концептуальный набор знаний и навыков, которые буду направлять их к правовому пониманию конфликта и к правовому же его разрешению. Во-вторых, офицеры  должны знать, как осуществить правовую оценку действий правонарушителей и своих действий в конкретных практических случаях, в условиях повседневной работы. В отсутствие определенных норм и точных руководящих принципов, офицеры полиции должны самостоятельно осуществлять правовую оценку и формировать суждение при каждом конкретном казусе[14].
Таким образом, даже беглый взгляд на полицейское законодательство стран Евросоюза позволяет утверждать, что процессы унификации полицейской деятельности распространяются и на вопросы профессионального обучения сотрудников полиции, что находит отражение в нормативно-правовой базе, на которой основана работа полицейских структур названной группы государств. Настоящее исследование подтверждает, что содержание европейской системы образования и профессиональной подготовки полиции адаптируется к меняющимся потребностям общества.
В целом анализ правовых основ образовательной политики ЕС, в том числе образовательной политики в полицейской сфере, доказывает, что политика ЕС в сфере образования и профессиональной подготовки имеет хорошие перспективы. С этой точки зрения соответствующая позиция ЕС отражена в новых образовательных программах, предусматривающих внутрисоюзные и внешние акции на 2007—2013 гг.
Создание единого европейского пространства высшего образования в рамках Болонского процесса обусловливает необходимость согласования и пересмотра положений национальных законодательств, действующих в сфере высшего образования. Прежде всего этот процесс касается вновь образованных европейских государств и государств, имеющих системы высшего образования, не в полной мере отвечающие в настоящее время европейским и мировым стандартам. Исследование процесса формирования законодательств таких стран, интегрированных в Европейский союз, может служить опытом и для российского законодателя, который неизбежно столкнется с потребностью реформирования образовательного законодательства Российской Федерации при условии реализации Болонского соглашения в отечественной высшей школе[15].
 
Библиография
1 См.: Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. — М., 1999. С. 192.
3 Кроме статей швейцарской конституции, опосредованно регулирующих полицейскую деятельность, в каждой из федеральных земель Швейцарской конфедерации имеется собственный полицейский закон: Фрибурга (1990); Женевы (1957); провинции Ньюшател (1989); Вауда (1957); Аргау (2005); провинции Базель (1996); города Базель (1996); Граубюндена (2004); Сант-Галлен (2004); Торгау (2001); Зуг (здесь имеется пока только проект закона о полиции). К так называемым полицейским документам относятся также Уголовный кодекс 1937 года с поправками от 2006 года и Федеральный закон об уголовных процедурах 1937 года. Организация, деятельность, права и обязанности полиции, вопросы полицейского обучения Кипра изложены в полицейском законе L73(I)2004, а также в Основных полицейских правилах (General Police Regulations) № 51/89. Эти законы напрямую апеллируют к Европейскому кодексу полицейской этики. В Лихтенштейне полицейское законодательство, так же как и в большинстве европейских государств, было принято в конце 80-х годов ХХ века. Например, Полицейский закон (Polizeigesetz) был принят 21 июня 1989 г., Постановление о внутреннем распорядке и организации местной полиции страны — 22 июля 2000 г. Уголовный кодекс Лихтенштейна принят 24 июня 1987 г., УПК — 18 октября 1988 г. В первых двух из названных нормативных актов вопросам организации обучения и подготовки полицейских офицеров посвящено по одной небольшой статье, которые в целом повторяют аналогичные нормы общеевропейского законодательства о полиции (германского в том числе). Шведский Полицейский кодекс вступил в законную силу с 1 января 1982 г. и с тех пор неоднократно подвергался изменениям. Кроме этого документа, являющегося основным для системы подготовки шведской полиции, все полицейские колледжи и Шведская академия полиции строят свою деятельность и на нормах национального Закона об образовании. Кроме того, полицейский менеджмент обязан учитывать при этом определенные статьи Уголовного кодекса Швеции 1999 года и Кодекса правовых процедур 1998 года. Шведский Акт о совместных следственных группах для уголовных расследований от 2003 года предполагает проведение в полицейской академии специального курса для кадетов об организации тех или иных совместных полицейских процедур представителями различных полицейских структур. Аналогичные задачи ставит перед полицией и Кодекс правовых процедур 1998 года.
3 См.: Pagon M., Virjent-Novak B., Djuric M., Lobnikar B. European systems of police education and training. College of Police and Security Studies, Slovenia. 1996; K. C. Poulin, Charles P. Nemeth. Private Security and Public Safety: A Community-Based Approach. Brussels, 2006; Van Damme, D. Internationalization and quality assurance: towards worldwide accreditation// Paper for the 12th Triennial Conference, 11—22 July, 1999; http://www.ncjrs.gov/policing/eur551.htm
4 См.: Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2007. С. 3.
5 См.: Figel J. The role of education, training and culture in the knowledge-based society Plenary of the European Economic and Social Committee (EESC) Brussels, 14 July 2005.
6 См.: Апезова Д.У. Образовательная политика Европейского союза в условиях глобализации: Автореф. дис. … канд. полит. наук. — Бишкек, 2007. С. 16.
7 Консолидированный текст Договора о Европейском союзе и Договора об учреждении Европейских сообществ: Европейское право / Под ред. Л.М. Энтина. — М., 2000. С. 630.
8 См.: Зарубежный опыт реформирования образования в Европе, США и Китае // Высшее образование сегодня. 2002. № 2.
9 Устав ООН; Всеобщая декларация прав человека; Декларация прав ребенка; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; Декларация «О социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновление на национальном и международном уровне»; Декларация о праве на развитие; Конвенция о сотрудничестве в области культуры, образования, науки, информации в Черноморском регионе; Международная конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (1960) и Протокол к ней (1962); Конвенция о техническом и профессиональном образовании (1989); Рекомендация о признании учебных курсов и свидетельств о высшем образовании (1993);  Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ETS № 165); Рекомендации о развитии образования взрослых; Заключения Совета Европейского Союза от 24 июля 1995 г. о важности и влиянии качества профессионального образования и подготовки, и др.
10 Official Journal //30.04.2004. P. 104.
11 http://ec.europa.eu/education/policies/2010/et_2010_en.html
12 См.: Шайхутдинова Г.Р. Продвинутое сотрудничество государств в европейском праве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Казань, 2007.
13 См.: Европейское международное право. Учеб. / Отв. ред.: Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова, П.В. Саваськов. — М., 2005. С. 78—84.
14 Marenin Otwin. Police Training for Democracy. Paper given at the International Police Executive Forum, Antalya, Turkey, May 2002, PP. 14—15.
15 См.: Бирюков П.Н., Запрягаев А.С. Европейское законодательство в сфере высшего образования. Законодательство Республики Черногория // Проблемы высшего образования. 2005. № 4. С. 63.