Сравнительный анализ правовой регламентации порядка прохождения службы в органах внутренних дел Киргизской Республики и милиции Российской Федерации

З.А. МАМЫРБАЕВА,
адъюнкт Академии управления МВД России
 
Действующие в настоящее время в  Российской Федерации и в Киргизской Республике законодательные акты, регулирующие порядок прохождения службы в органах внутренних дел, приняты в начале 1990-х годов: Закон РФ «О милиции» был принят Верховным Советом РФ 18 апреля 1991 г. (далее — Закон РФ о милиции), а Закон Киргизской Республики «Об органах внутренних дел» — 11 января 1994 г. (далее — Закон КР об органах внутренних дел)
Национальное законодательство России и Киргизии устанавливает особые правила прохождения службы личным составом органов внутренних дел. Так, ст. 2 Федерального закона  от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 06.07.2006) предусмотрены следующие виды службы: государственная гражданская, военная и правоохранительная. 
 
Киргизский законодатель в Законе КР от 11.08.2004 № 114 «О государственной службе» (далее — Закон № 114) не определяет систему государственной службы, выделяя только виды должностей государственных служащих. Статья 1 Закона № 114 называет два вида должностей государственных служащих: политические и административные. При этом Закон № 114 опускает множество категорий должностей государственных служащих.
В соответствии с Законом КР об органах внутренних дел служба в органах внутренних дел относится к особому виду государственной службы. Таким образом, ее сотрудники являются государственными служащими и в соответствии с нормативными актами, которые регулируют вопросы государственной службы, занимают в подразделениях и учреждениях органов внутренних дел определенные должности. При этом в действующем законодательстве Киргизии отсутствует само определение особого вида государственной службы.
Для понимания существа и содержания служебных отношений в системе органов внутренних дел важное значение имеет изучение правового статуса государственного служащего, работающего в системе органов внутренних дел.
Нормы Закона РФ о милиции составляют концептуально-правовую основу для прохождения службы не только в милиции, но и в органах внутренних дел России в целом, что предусмотрено также Федеральным законом от 17.06.1999  № 177-ФЗ «О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О милиции””». Разработчики же Закона КР об органах внутренних дел не пошли по подобному, несколько запутанному, усложненному пути, который к тому же, с точки зрения отдельных авторов, незаслуженно в моральном и в правовом смысле ущемлял сотрудников, не относившихся непосредственно к органам милиции, но составлявших довольно значительное количество сотрудников далеко не второстепенных служб органов внутренних дел.
В обоих рассматриваемых нами законах имеются самостоятельные главы и разделы (в Законе КР об органах внутренних дел — раздел II «Прохождение службы в ОВД», в Законе РФ о милиции — раздел V «Служба в милиции»), в которых закреплены вопросы прохождения службы в ОВД, в том числе условия приема на службу, рабочее время, особые условия прохождения службы, условия присвоения специальных званий, увольнения со службы в ОВД (милиции, полиции).
Специальные звания присваиваются в персональном порядке сотрудникам органов внутренних дел в соответствии с их общеобразовательной и специальной подготовкой, выслугой лет, должностным положением и заслугами (от рядового до генерал-полковника милиции). Специальные звания сотрудников являются атрибутом должностного положения, условием правильной организации прохождения службы личным составом, расстановки кадров, их стабильного служебно-правового статуса. Кроме того, специальные звания определяют старшинство во взаимоотношениях между сотрудниками, имеют значение при определении прав на денежное и вещевое довольствие, а также льгот[1]. 
Институт специальных званий достаточно апробирован и применяется во всех силовых структурах зарубежных стран с учетом национальных особенностей. Теоретически высказываемые позиции по демилитаризации путем простого лишения специальных званий сотрудников силовых структур, в том числе органов внутренних дел, должны быть подкреплены комплексным функциональным анализом общественных отношений в системах, где действует принцип единоначалия, учитывающим последствия фактического разрушения управленческой вертикали.
Право соотносить должности сотрудников и специальные звания (за исключением должностей высшего начальствующего состава) принадлежит министру внутренних дел Киргизской Республики. Результатом такого соотношения являются перечни должностей сотрудников и соответствующих им специальных званий, которые становятся основанием для формирования подразделений и учреждений органов внутренних дел.
Таким образом, присвоение лицу специального звания фактически означает зачисление его в кадры органов внутренних дел и, следовательно, его постоянную готовность к замещению должности в соответствии с квалификационными требованиями.
В службах, подразделениях и учреждениях органов внутренних дел также работают лица, не имеющие специальных званий и образующие так называемый вольнонаемный состав. Вольнонаемных сотрудников можно разделить на следующие категории: лица, которые являются административными государственными служащими и выполняют в основном обеспечивающие функции без специальных званий; специалисты и рабочие, не являющиеся государственными служащими.
В настоящее время правовой статус указанных служащих первой категории  не регулируется Законом КР об органах внутренних дел. Данный правовой пробел можно восполнить введением дополнительной статьи, определив тем самым правовой статус служащих первой категории в системе органов внутренних дел.
Таким образом, налицо разрыв между фактически сложившимися отношениями в области кадрового обеспечения органов внутренних дел и их правовым закреплением.
При изучении особенностей государственной службы в органах внутренних дел следует подчеркнуть принадлежность сотрудников, занимающих соответствующие должности с присвоением в установленном порядке специального звания рядового или начальствующего состава. Специальное звание синхронизируется, как отмечалось выше, с принципом единоначалия, который выражается в том, что начальник наделен полномочиями по руководству всеми сторонами деятельности вверенного ему органа. Единоначалие обеспечивает четкость и слаженность действий всех сотрудников в решении служебно-оперативных задач, предоставляя при этом каждому сотруднику возможность полного проявления своих способностей и инициативы.
Так, должностное положение сотрудника органов внутренних дел предполагает предоставление ему определенных полномочий, соответствующих возложенным на него обязанностям. Согласно Закону КР об органах внутренних дел любой сотрудник выполняет обязанности и пользуется правами, но в пределах своей компетенции и только в соответствии с занимаемой должностью.  Кроме того, законодатель возложил на каждого сотрудника решение таких задач, как предотвращение, пресечение, раскрытие преступлений и административных правонарушений (если к сотруднику обратился гражданин с заявлением об угрозе его личной или общественной безопасности), действия по спасению людей, охране места происшествия, задержанию подозреваемого, а также по информированию при необходимости о соответствующем событии ближайшего подразделения органов внутренних дел.
В соответствии с нормами раздела III Закона КР об органах внутренних дел любому сотруднику, оказавшемуся в ситуации, требующей предотвращения, пресечения правонарушения, задержания подозреваемого, предоставлена возможность применять активные действия для подавления неповиновения, физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Сотруднику предоставляется право на ношение и хранение табельного огнестрельного оружия и специальных средств. Учитывая то обстоятельство, что реализация данного права, закрепленного за сотрудниками, влечет за собой возможность причинения гражданам физического вреда, законодатель изложил правила применения сотрудниками огнестрельного оружия, специальных средств и физической силы.
Кругом специальных полномочий сотрудников органов внутренних дел определяются повышенные требования к лицам, назначаемым на должности рядового и начальствующего состава, предусматривается специальная регламентация условий труда сотрудников, их должностных обязанностей и прав, а также льгот, обусловленных характером выполняемой работы.
Кроме того, специфика службы в органах внутренних дел такова, что для сотрудников установлены определенные ограничения в пользовании некоторыми общегражданскими правами и свободами. К примеру, сотрудники органов внутренних дел не должны состоять в партиях, в профессиональных союзах, выступать в поддержку политических партий, заниматься предпринимательской деятельностью. Кроме того, сотрудником органов внутренних дел не может быть гражданин, ранее привлекавшийся к уголовной ответственности по приговору суда.
Своеобразие служебных функций, выполняемых сотрудниками, предопределяет специфический характер правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел. Государственно-служебные отношения между сотрудниками и органами внутренних дел носят административно-правовой характер. Эти отношения возникают, изменяются и прекращаются в одностороннем порядке по воле государства в лице его полномочного органа. За нарушение своих служебных обязанностей сотрудники несут ответственность перед государством.
Таким образом, совокупность перечисленных особенностей позволяет выделить службу в органах внутренних дел в особый вид государственной службы. Концептуальный пробел в данном случае заключается в том, что законодатель не определяет понятия закрепляемого особого вида государственной службы. В этом плане рецепция законодательного опыта Российской Федерации в действующее законодательство Киргизской Республики позволила бы, на наш взгляд, восполнить имеющиеся пробелы и снять правовые коллизии.
 
Библиография
1 См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». —  М.:  2006. С.  324.