Стабильность публичной власти современной России как основа успешного государственного управления

 УДК 342.3/6

 Страницы в журнале: 16-22

Н.А. Гущина,

доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Юридического института Балтийского федерального университета имени Иммануила Канта Россия, Калининград vika4113@mail.ru

Обеспечение стабильности функционирования различных институтов власти является одним из главных направлений повышения эффективности государственного управления. Автором исследуются условия обеспечения стабильности функционирования публичной власти в Российской Федерации и приводятся конкретные меры, направленные на обеспечение этой стабильности.

Ключевые слова: публичная власть, государство, местное самоуправление, должностные лица, правомочия, ответственность, контроль.

В  общей системе государственных и общественных рычагов воздействия на общественное развитие приоритет принадлежит государству. Создание необходимых условий для жизни и работы каждого человека, обеспечение безопасности — главная забота публичной власти. Поэтому важно обеспечить стабильность функционирования различных институтов власти, их согласованность и устранить помехи, сдерживающие эффективность государственного управления. В этом видится одно из главных направлений повышения эффективности государственного управления.

В условиях сохранения избранной парадигмы государственного и общественного развития необходимо обновление государственных и общественных институтов. Базой для этого должна стать модернизация экономики и поэтапное качественное улучшение социально-экономических показателей уровня жизни граждан, реализация ими своих прав и свобод в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством [11, с. 23]. Институты государственной власти должны постоянно совершенствоваться, чтобы не утратить легитимность. По мнению В.Е. Чиркина, легитимация государственной власти прежде всего зависит от ее практической деятельности, от того, как эта власть решает вопросы, затрагивающие коренные интересы большинства населения [15, с. 96—111].

Своим долгом граждане считают участие в формировании  и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также в обсуждении и принятии законов. Отражением соотношения государства и общества является политико-правовой режим, определяющий систему государственных институтов, характер легитимации власти и способ ее передачи, а также механизмы прямой и обратной связи между ней и основными группами общества, включая партийную систему и т. д. [12, с. 289—299].

По нашему мнению, для российской действительности сегодня стабильность развития государственности более значима, чем ее динамизм, поскольку именно устойчивость власти исключает социальные и политические конфликты как внутри общества и государства, так и при их взаимодействии. Одним из условий стабильности власти является повышение уровня доверия россиян государству, а также его отдельным политическим институтам. По мнению М.В. Михайлова, для создания предпосылок для преодоления явления отчуждения необходима долгосрочная политика изменения отношений между государственными органами, гражданами и общественными формированиями на основе перераспределения прав и полномочий участников общественно-политической жизни в сторону расширения прав граждан и общественных объединений, установления отношений политического партнерства между ними и государством [9, с. 6]. Само общество, проявляя политическую и социальную активность, способно оказывать воздействие на власть для принятия соответствующих решений, в том числе и социальной направленности.

Обеспечение стабильности и эффективности публичной власти в современной России непосредственным образом связано с изменениями отношений власти и общества. Сегодня предпринимаются меры по совершенствованию демократических институтов: отменяется сбор подписей для участия в выборах Государственной Думы и региональных законодательных собраний, вводится ранее существовавшая выборность глав субъектов федерации, шире используются современные информационные технологии, позволяющие выявить мнения людей по поводу проектов предлагаемых законов и других проектов решений органов власти регионов и местного самоуправления. В.В. Путиным внесено предложение об обязательном рассмотрении в Государственной Думе общественных проектов, собравших в Интернете более ста тысяч голосов.

Указом Президента РФ от 08.02.2012 № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы “Открытое правительство”» предусмотрено формирование в Российской Федерации открытого правительства. При обычном, «закрытом», правительстве создан совещательный орган, в который вошли представители активно формирующегося у нас гражданского общества — журналисты, общественные деятели, бизнесмены, работники культуры и др. Тем самым обеспечивается прозрачность деятельности чиновников исполнительной власти и возможность минимизации злоупотреблений служебным положением. Несомненно, что участие институтов гражданского общества позитивно скажется на деятельности аппарата исполнительной власти, о чем справедливо говорится в литературе [5, с. 107—109], однако вряд ли при помощи одного совещательного органа при Правительстве РФ можно достичь реального участия общества в решении государственных и общественных дел.

Приходится констатировать, что достижения демократии в современной России основываются не на механизмах участия народа в осуществлении государственной политики, а на его культуре, образованности, умении понимать, представлять и реально защищать свои интересы. Государство, сохраняя за собой право воздействовать на общественное развитие, призвано обеспечивать развитие интересов гражданина и интересов общества. Отношения человека и государства должны строиться на принципах взаимного уважения и ответственности. Однако чиновники различных уровней порой принимают решения, демонстрирующие произвол и нежелание государственной власти служить гражданскому обществу. При этом отсутствует ответственность власти за принимаемые решения. Более того, в последние годы вскрываются вопиющие факты, когда прокуроры, судьи, работники полиции, призванные в силу своих служебных обязанностей обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан, сами встают на преступный путь [10]. При этом большинство фактов должностных преступлений, совершенных сотрудниками правоохранительных и контрольно-надзорных органов и другими чиновниками высших эшелонов власти, не расследуются. Безнаказанность порождает вседозволенность и рост числа нарушений. В литературе неоднократно отмечалась необходимость установления конкретных мер юридической ответственности за нарушения Конституции РФ и законов, невзирая на лица [6, с. 86]. В качестве таких мер, по нашему мнению, могут выступать понижение в должности, лишение премии, снижение заработной платы на определенный срок и др. В противном случае усиливается недовольство людей государственными структурами, и в конечном итоге это приводит к падению авторитета власти.

По нашему мнению, в современной России назрела необходимость создания Государственного контроля как самостоятельного органа, призванного выявлять нарушения закона в государственных структурах. Само существование этого органа явится сдерживающим фактором, позволяющим противостоять злонамеренным устремлениям лиц, наделенных властными полномочиями, использовать их в личных целях в ущерб государственным и общественным интересам. Деятельность Государственного контроля должна осуществляться в рамках закона.

Представляется, что принятый Федеральный закон от 21.07.2014 № 212 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не может заменить или подменить идею создания Государственного контроля. Вряд ли задачи по реализации защиты прав и свобод человека, оценке деятельности публичной власти, выявлению коррупционного поведения должностных лиц могут быть решены силами общественного контроля. Субъекты государственного контроля, используя свои полномочия, совместно с представителями общественного контроля обязаны дать юридическую оценку вскрытым нарушениям законности. По выявленным фактам правонарушений принимать решения может только суд. Как справедливо заметил профессор Ю.А. Дмитриев, контроль, кем бы он ни осуществлялся, — это одна из форм управления, реализуемая с целью не только дать оценку контролируемым общественным отношениям, но и изменить их содержание, привести их в некую искомую, в правовом государстве — соответствующую закону форму [4, с. 42].

В целях обеспечения защиты прав и законных интересов граждан в конфликтах с чиновниками Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Проект был внесен еще в начале текущего столетия, однако бюрократии он не нужен, поскольку может ограничивать возможности использования служебного положения в корыстных целях. В 2013 году проект был снят с рассмотрения. В странах Европы, однако, такие суды уже давно действуют. В частности, в Германии система административных судов была создана во всех землях в период 1863—1878 годов [13, с. 88]. Во многом эффективность работы этих судов предопределила ценимый всеми нами «немецкий порядок».

По нашему мнению, внедрение в судебную систему России административных судов — важный и необходимый шаг по укреплению легитимности публичной власти и стабильности ее функционирования. Гражданское общество вправе требовать, чтобы деятельность публичной власти осуществлялась в рамках правового поля, позволяющего россиянину быть защищенным в своей стране. В литературе отмечается, что создание административных судов будет способствовать тому, чтобы российские граждане могли с большей эффективностью добиваться защиты своих прав в рамках национальной судебной системы. Также указывается, что введение административных судов позволит сделать важный шаг в борьбе с коррупцией [1, с. 18]. Коррупция — самое пагубное явление для российского государства и общества. Если не принимать кардинальных мер по противодействию этому социальному злу, мы можем получить не систему народовластия, а классическую олигархию, власть элитарных, привилегированных групп.

Коррупция в механизме власти приводит к обособлению государства от общества, что подрывает стабильность ее функционирования. Использование должностными лицами своего служебного положения в личных и групповых интересах, жажда наживы, пренебрежение интересами человека негативным образом сказывается на авторитете государства на международной арене, резко снижает его престиж для мирового сообщества. В то же время деятельность участников коррупционных отношений дискредитирует важнейшие свойства закона, и в первую очередь его способность защитить права и свободы личности, противостоять несправедливости.

Особую опасность таит в себе коррупция в судебной системе. Взяточничество, использование служебного положения в целях получения выгод материального или нематериального характера в ущерб интересам общества и государства порождает массовое неверие народа в возможность восстановить правовыми средствами нарушенные права и законные интересы, подрывает веру в справедливое правосудие. Так, по данным социологических исследований, половина россиян весьма критически относится к современным судам: не доверяет им 56% населения, а признают их верховенство в действиях лишь 19% россиян [8, с. 68]. При этом большинство населения России ставит под сомнение реализацию конституционного принципа — независимость судей и их подчинение только Конституции РФ и федеральному закону. В силу несовершенства законодательства судьи нижестоящих судов часто реально лишены основанной на законе возможности быть независимыми в осуществлении правосудия. Так, в практике апелляционных судов нередки случаи, когда в ходе рассмотрения дела в порядке апелляционного производства допускается судебная ошибка и в адрес судей нижестоящего суда выносятся частные определения. Однако по действующему законодательству судья лишен права обжаловать подобное частное определение. Согласно ч. 5 ст. 329 Гражданского процессуального кодекса РФ определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия. Обжаловать его могут только лица, участвующие в деле. К таким лицам судья не относится (ст. 34 ГПК РФ). Следовательно, он лишен права на защиту нарушенного (ущемленного) права на отправление правосудия.

Многие из судей нижестоящих судов испытывают давление со стороны должностных лиц кассационных инстанций. Думается, что введение контроля и ответственности в деятельности судей кассационной инстанции будет законодательно гарантировать независимость судей. Укрепление независимости судей непосредственно повлияет на степень защищенности судом прав и законных интересов граждан и позволит укрепить стабильность всего механизма государственной власти.

Чрезвычайную значимость приобретает сегодня проблема укрепления законности во всех структурах государственной власти. Борьба с хищением, взяточничеством, незаконным обогащением — это одно из важнейших направлений обеспечения стабильности публичной власти, последующего развития и укрепления внутриполитического положения и безопасности государства. Именно этим обусловлена необходимость повышения требований к деятельности судов и других правоохранительных органов в обеспечении законности и правопорядка. Можно согласиться с мнением профессора Ю.А. Дмитриева о том, что устранение злоупотреблений должностными полномочиями, личной заинтересованности в извлечении выгоды — процесс очень долгий, но итог его будет более эффективным, нежели итог попыток кавалерийским наскоком покончить со злом, развивавшимся в России в течение тысячелетий [3, с. 13]. Российскому чиновничеству исторически присущ невысокий уровень правовой культуры. Поэтому повышение правовой культуры должностных лиц — это длительный процесс.

Решать задачи борьбы с коррупцией, взяточничеством, злоупотреблением должностными полномочиями возможно не только усилением контроля, применением соответствующих санкций, но и посредством формирования правосознания, закрепления в сознании должностных лиц представлений о правах и обязанностях, не допускающих противоправной реализации властных полномочий и соблазна получать определенные блага за счет других. Речь здесь идет не только о правосознании как о некой сумме знаний о нормах закона и уважении к ним, а о формировании правовой культуры, умении положить эти знания в основу своих управленческих решений. Правовую культуру можно рассматривать не только как результат, но и как способ деятельности, и в этом смысле она понимается как образ мышления, как эталон поведения. В таком контексте правовая культура судей, чиновников-управленцев, наших законодателей, работников контрольно-надзорных органов приобретает особое звучание. Однако нередко бюрократическая недобросовестность, чванство, использование полномочий в корыстных целях провоцируют обострение противоречий между властью и обществом. В литературе высказывалось мнение о том, что сокращение дискреционных полномочий чиновников не позволит им выбирать возможную форму властного реагирования под давлением собственных корыстных интересов, и в перспективе это может исцелить исполнительную власть от хронических недугов [7, с. 72]. Отсутствие возможности выбора своих действий, несомненно, будет оказывать дисциплинирующее воздействие на сознание и поведение чиновников-управленцев. Однако представляется, что подобный подход сам по себе не приведет к искоренению бюрократического произвола, не остановит корыстных устремлений лиц, облеченных властью.

В контексте сказанного требуется перенести акценты на корректировку правосознания и правовой культуры чиновников, связанную с формированием привычки соотносить свои действия с буквой и духом закона при вынесении управленческих решений. Добросовестность исполнения служебных обязанностей не в пользу личных интересов, а в пользу действий, соответствующих целям всеобщего блага, должна стать главным ориентиром в деятельности работников государственного аппарата и местного самоуправления. Это длительный процесс, и общество не вправе рассчитывать на сиюминутные изменения правосознания лиц, облеченных властью.

В некоторых случаях нормы закона могут стать предпосылкой, способной спровоцировать чиновника на злоупотребление властными полномочиями. Так, вступившие в силу с 01.01.2013 г. поправки в Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривают периодическую территориальную ротацию федеральных чиновников (раз в 3—5 лет), осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в субъектах Российской Федерации. Речь идет о сотрудниках антимонопольной и налоговой служб, Росздравнадзора, Ростехнадзора, Роструда. Некоторые из них используют различные бюрократические приемы, включая подкуп, в целях получения «теплого» места. А между тем процедура ротации, по экспертным оценкам, обойдется государству в 312 млрд рублей в год [3, с. 13].

Законы, применение которых позволяет использовать их в целях преступного обогащения, обеспечения интересов и приоритетов отдельных лиц в противовес интересам народа, подрывают стабильность публичной власти, устойчивость конституционного строя. По справедливому замечанию В. Вишнякова, устойчивость конституционного строя обеспечивается содействием конституционных норм потребностям общественного развития [2].

Устойчивость конституционного строя определяется также степенью согласованности и взаимодействия инструментов государственной власти и местного самоуправления. В условиях отказа от директивно-приказных методов руководства обществом неуклонно возрастает роль местного самоуправления как общественного института, предполагающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения. По справедливому замечанию С.Г. Соловьева, местная власть, структурно отделенная, но в то же время функционально связанная с государством, непосредственно взаимодействующая с населением, представляет собой прочный фундамент как социальной, так и политической стабильности, «при этом реальные положительные результаты работы органов местного самоуправления представляют собой основной инструмент сохранения доверия населения как к системе муниципальной власти, так и публично-властной системе государства в целом» [14, с. 32].

Развитие демократических процессов в России предполагает повышение роли государства в социальной сфере, укрепление авторитета публичной власти, устойчивость конституционного строя. Сближение государства и гражданского общества, стабильность и динамизм — главный вектор, определяющий путь функционирования власти на всех уровнях.

Возможности позитивного развития общества будут реализовываться лишь в условиях, когда публичная власть реально будет стремиться к достижению общественного блага и защите интересов законопослушного народа.

Для достижения этой цели необходимо:

— создать действенный механизм контроля (государственного и общественного) за деятельностью государственных структур, их должностными лицами;

— использовать положительный зарубежный опыт оптимизации государственного управления;

— обеспечить доступ общества к информации о деятельности органов исполнительной власти, повысить качество и прозрачность оказываемых публичных услуг с использованием современных методов и электронных технологий;

— расширить участие общественности в решении управленческих дел;

— противостоять коррупции, минимизировать ее масштабы в системе органов государственной власти и местного самоуправления;

— обеспечить согласованность и взаимодействие институтов государственной власти и местного самоуправления как основы конституционного строя.

Служение народу, взаимодействие государства и общества — залог устойчивости публичной власти и надежная гарантия демократических преобразований.

Список литературы

1. Вавилов С.В. Совершенствование судебной системы — одно из основных направлений работы Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам // Вестник Российского гос. ун-та правосудия. 2008. № 1.

2. Вишняков В. Не конституцию нужно менять, а чиновников // Парламентская газета. 2003. 1 июля.

3. Дмитриев Ю.А. Коррупция как инструмент государственного регулирования в политической системе российского общества // Современное право. 2012. № 1.

4. Дмитриев Ю.А. Осуществление общественного контроля в России без участия гражданского общества // Современное право. 2014. № 8.

5. Загудаев Е.А. Взаимодействие государственной власти и гражданского общества // Материалы выступлений на конференции «Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества» (9 декабря 2009 года, Москва, Общественная палата РФ). М., 2009.

6. Зиновьев А.В. Правовая культура как барометр конституционности // Правоведение. 1999. № 2.

7. Крусс В.И. Закон как средство противодействия и предпосылка публично-властного злоупотребления правом // Модель общества и национальная безопасность. Калининград, 2010.

8. Матрошенков О.А. Отношение населения и госслужащих к соответствующему правопорядку // Социологические исследования. 2005. № 1.

9. Михайлов М.В. Политико-правовой режим России как критерий соотношения общества и государства // Современное право. 2012. № 1.

10. Нургалиев Р. Барьер от коррупции // Российская газета. 2010. 8 авг.

11. Поярков С.Ю. Идеологический процесс российского конституционализма и безопасность государственности // Национальная безопасность. 2010. № 1.

12. Салмин А.М. Современная демократия: очерки становления. М., 1997.

13. Соколов А.Н. Современное правовое государство Федеративной Республики Германии. Рига, 1992.

14. Соловьев С.Г. Кодекс нормативных правовых актов муниципального образования — основа правопорядка в сфере российского местного самоуправления // Современное право. 2013. № 12.

15. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996.