Стадии назначения и исполнения административного приостановления деятельности

Л.Ф. БАДЫКОВ,

преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского юридического института (филиала) РПА Минюста России, аспирант кафедры организации службы судебных приставов и исполнительного производства РПА Минюста России

Реализация меры административного приостановления деятельности обусловлена фактом выявления административного правонарушения. Последовательность назначения наказания в виде административного приостановления деятельности, как и иные виды административных санкций, состоит из определенных взаимосвязанных стадий.

В юриспруденции процессуальные стадии понимаются как совокупность определенных действий, решений, преследующих общую цель и завершающихся выводами по делу. Каждая стадия самостоятельна и имеет конкретную, но подчиненную общей цели задачу.

В настоящее время во взглядах ученых-административистов нет абсолютного единства по поводу количества и наименования процессуальных стадий по делам об административных правонарушениях.

Так, одни ученые в качестве первой стадии рассматривают установление факта противоправного деяния и его фиксацию (возбуждение дела)[1], другие называют первой стадией административное расследование и возбуждение дела об административном правонарушении[2], третьи — административное расследование[3].

Вторую стадию производства по административным правонарушениям называют рассмотрением и разрешением дела по существу[4], рассмотрением дела по существу и вынесением постановления[5].

Третьей стадией является пересмотр дела и вынесение решения[6], обжалование и пересмотр постановления[7].

Четвертую стадию подавляющее большинство авторов рассматривают как исполнительную.

Р.А. Брунер и А.А. Резникова придерживаются мнения о наличии четырех стадий производства по делам об административных правонарушениях, следуя за нормами КоАП РФ:

1) возбуждение дела об административном правонарушении (гл. 28);

2) рассмотрение дела об административном правонарушении (гл. 29);

3) пересмотр постановления и решения (гл. 30);

4) исполнение постановления по делу об административном правонарушении (главы 31—32)[8].

Д.Н. Бахрах выделяет три стадии по делам об административных правонарушениях: анализ ситуации; подготовка и принятие административного акта; исполнение правового акта[9].

Наиболее приемлемой видится позиция ученых, придерживающихся мнения о четырехступенчатой вертикали стадийности, однако следует признать и позицию исследователей, выделяющих стадию установления (выявления) административного правонарушения; в таком случае формируется пятиступенчатая система стадий административного процесса.

Говоря об условиях назначения наказания в виде административного приостановления деятельности, стоит отметить, что законодателем была использована принципиально новая юридическая техника, суть которой заключается в следующем: условия, при которых может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, выведены из статей Особенной части КоАП РФ и перечислены в ст. 3.12, предусматривающей рассматриваемый вид наказания[10].

Таким образом, при применении указанной меры административного воздействия правоприменителю следует руководствоваться не только нормами Особенной части КоАП РФ, но и условиями, приведенными в ст. 3.12 «Административное приостановление деятельности» КоАП РФ, что позволяет говорить о самостоятельном составе административного правонарушения, который можно представить в виде следующей формулы:

Основание 1 + Условие = Основание 2,

где Основание 1 — это состав правонарушения, указанный в статье Особенной части КоАП РФ, предусматривающей наказание в виде административного приостановления деятельности;

Условие — это условие, содержащееся в ст. 3.12 КоАП РФ, при наступлении которого возможно назначение названной административной меры;

Основание 2 — самостоятельный состав правонарушения, предусматривающий назначение или влекущий административное приостановление деятельности[11].

В работах ученых-административистов не сложилось единства и по вопросу оснований и условий применения рассматриваемой меры.

Понятия «основание ответственности» и «условие ответственности» подчас смешиваются и подменяются одно другим. Необходимо учитывать, что основание — это то, что порождает какое-либо явление, это фундамент, на который опираются при принятии решения[12]. Условия же — это определенные обстоятельства, наступление которых предопределяет те или иные события.

Подавляющее большинство авторов склонны полагать, что единственным основанием привлечения к административной ответственности является административное правонарушение. Однако в науке административного права принято выделять три вида оснований для привлечения к административной ответственности: нормативное, фактическое и процессуальное.

Под нормативным основанием привлечения к административной ответственности следует понимать нормы закона, в соответствии с которыми устанавливается и применяется административная санкция.

Под фактическим основанием привлечения к административной ответственности подразумевается совершенное административное правонарушение, предусматривающее потенциальное административное наказание.

Соглашаясь с нормативным и фактическим основаниями привлечения к административной ответственности, Д.Н. Бахрах особо указывает на процессуальное основание, т. е. на наличие акта «компетентного субъекта административной юрисдикции о наложении административного взыскания за совершенное конкретное административное правонарушение»[13].

Для наступления реальной административной ответственности необходимо, чтобы все три основания — нормативное, фактическое, процессуальное — присутствовали именно в такой последовательности. Основанием наступления административной ответственности является нарушение норм административного законодательства, т. е. административный деликт. При этом нарушение норм административного законодательства может быть совершено как виновно, так и невиновно.

Стадия исполнения постановления о привлечении к административной ответственности в научной литературе в основном рассматривается как завершающая,  представляющая собой определенную дифференцированную систему. У исследователей нет единой точки зрения относительно структуры этой системы, однако приведенные ими конструкции в большинстве случаев совпадают.

Например, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов полагают, что стадия исполнения постановления состоит из следующих этапов: обращение постановления к исполнению; реальное исполнение; окончание производства по исполнению постановления[14].

По мнению Н.П. Парыгина, В.В. Головко, Р.А. Брунера, стадия исполнения (с небольшими расхождениями) состоит из следующих этапов:

— возбуждение дела и доведение постановления до сведения нарушителя, если в деле отсутствует документ, подтверждающий факт ознакомления нарушителя с постановлением или решением;

— обращение постановления к исполнению;

— приведение постановления в исполнение;

— окончание производства по исполнению постановления[15].

Наиболее содержательной представляется последняя, четырехэтапная система исполнения.

В соответствии с ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ постановление судьи, органа, должностного лица, назначивших административное наказание в виде административного приостановления деятельности, исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления. Из изложенного следует, что акты указанных должностных лиц вступают в силу немедленно после их вынесения[16]. Однако согласно ч. 1 ст. 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:

1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;

2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;

3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.

Налицо определенная коллизия норм. Представляется, что законодатель, формулируя норму ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ, намеренно сделал исключение для исполнения постановления об административном приостановлении деятельности с целью оперативной реализации санкции ввиду угрозы негативных последствий при промедлении исполнения.

А.А. Резникова предлагает изменить  редакцию нормы ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ, указав, что постановления об административном приостановлении деятельности исполняются судебным приставом-исполнителем с момента вступления в законную силу, за исключением постановлений, требующих немедленного исполнения[17].

Следует отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 31.6 КоАП РФ принесение протеста на постановление об административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления, а отсрочка и рассрочка исполнения такого постановления не предусмотрены (ст. 31.5 КоАП РФ).

За вынесением постановления об административном правонарушении следует этап обращения постановления к исполнению. Согласно ч. 1 ст. 31.3 КоАП РФ обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление. В данном случае можно провести аналогию со ст. 393 УПК РФ, согласно которой обращение к исполнению приговора, определения, постановления суда возлагается на суд, рассматривавший уголовное дело в первой инстанции.

Многие авторы под обращением акта к исполнению понимают передачу его органом или должностным лицом, вынесшим этот акт, органу или должностному лицу, обязанному его исполнять[18]. Однако М.Я. Масленников считает, что под обращением акта к исполнению следует понимать реальные действия, т. е. фактическое начало исполнения[19].

На наш взгляд, первая точка зрения более приемлема.

В практике обращения акта, постановления к исполнению также возникают определенные проблемы. В частности, законодателем не указан механизм исполнения постановления об административном правонарушении. Статья 12 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» не содержит указания на право судебного пристава присутствовать при рассмотрении дел об административных правонарушениях ни в зале суда, ни в ином другом органе. Как правило, постановление об административном приостановлении деятельности направляется в территориальное подразделение службы судебных приставов. Возможно, с целью исключения вероятных практических противоречий и двойственного толкования норм исполнения постановлений следует  прописать законодательно механизм получения судебным приставом-исполнителем постановления об административном правонарушении.

Далее следует этап приведения постановления в исполнение, т. е. принимаются меры, вследствие которых и должно наступить приостановление деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ и ст. 109 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» судебный пристав-исполнитель при исполнении содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности производит наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс должника, а также применяет другие меры административного приостановления деятельности должника. Таким образом, перечень действий судебного пристава-исполнителя не является исчерпывающим, при этом применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения, не допускается. 

В соответствии с ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ при назначении судьей, уполномоченным на то органом или должностным лицом наказания в виде административного приостановления деятельности решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного административного наказания. Однако если, например, такое ведомство, как Ростехнадзор, само может определить необходимые меры для исполнения административного приостановления деятельности, то судебные органы часто нуждаются в привлечении специалиста, обладающего нужной квалификацией и знаниями  и способного указать, какие меры при исполнении приостановления деятельности не вызовут необратимых негативных последствий для производственного процесса (особенно это касается технологически сложных производств).

Постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами (ч. 1 ст. 31.2 КоАП РФ).

Неисполнение постановления об административном приостановлении деятельности, т. е. непринятие определенных мер по устранению обстоятельств, послуживших основанием для назначения этого административного наказания, является иным административным правонарушением и влечет соответствующую административную ответственность в форме штрафа.

Предусмотрена также административная ответственность за преднамеренное повреждение или срыв печати (пломбы), наложенной соответствующим управомоченным должностным лицом (ст. 19.2 КоАП РФ).

Судебный пристав-исполнитель обязан осуществлять контроль за исполнением постановления об административном приостановлении деятельности в течение всего срока приостановления и завершить исполнительное производство только в случае истечения срока административного наказания либо при досрочном его прекращении.

Производство по делам об административных правонарушениях завершается окончанием исполнительного производства. Фактическим завершением исполнения является устранение обстоятельств, явившихся причиной применения санкции, и прекращение соответствующего контроля за деятельностью лица со стороны судебного пристава-исполнителя. Однако в соответствии с законодательством основанием для завершения исполнительного производства служит новое постановление судьи, органа, должностного лица, назначивших административное наказание и вынесших постановление о досрочном прекращении исполнения этого наказания по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность (части 3, 4 ст. 32.12 КоАП РФ). Ходатайство рассматривается в течение 5 дней. Прежде чем вынести постановление, судья, орган, должностное лицо, назначившие данное административное наказание, обязаны запросить заключение должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, с целью проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания.

Частью 3 ст. 32.12 КоАП РФ предусмотрено, что заключение дается в письменной форме, однако указано, что оно не является обязательным для судьи, органа, должностного лица, назначивших административное наказание. Таким образом, ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ также содержит коллизионную норму.

В постановлении о досрочном прекращении исполнения данного вида административного наказания приводятся сведения, предусмотренные ст. 29.10 КоАП РФ, и дата возобновления деятельности.

Все это позволяет сделать вывод о необходимости более детального изучения теории и практики механизма реализации нормы административного приостановления деятельности и выработки рекомендаций с целью устранения пробелов законодательства и оптимизации правоприменения этой нормы.

Библиография

1 См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. — Воронеж, 1990. С. 17.

2 См.: Якимов А.Ю. Административный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 8.

3 См.: Телегин А.С. Расследование административных правонарушений: автореф. дис ... канд. юрид. наук. — Свердловск, 1984. С. 8.

4 См.: Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. — М., 1985. С. 9.

5 См.: Масленников М.Я. Указ. соч. С. 14; Телегин А.С. Указ. раб. С. 6.

6 См.: Якимов А.Ю. Указ. ст. С. 8.

7 См.: Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Указ. соч. С. 9.

8 См.: Брунер  Р.А. Административное приостановление деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2009. С. 115; Резникова А.А. Административное приостановление деятельности как мера административного принуждения: дис. ... канд. юрид. наук. — Челябинск, 2009. С. 116.

9 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. для вузов. — М., 2010. С. 178.

10 См.: Брунер Р.А. Указ. раб. С. 85.

11 Там же. С. 86.

12 См.: Розина С.Ф. Деликтные обязательства. Судебная практика по делам о возмещении ущерба // Адвокатская палата. 2005.  № 3. С. 8.

13 Бахрах Д.Н. Административная ответственность: учеб. пособие. — М., 1999. С. 25.

14 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. для вузов. С. 541; Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право России: учеб. для вузов / под общ. ред. Л.Л. Попова. — М., 2002. С. 434.

15 См.: Парыгин Н.П., Головко В.В. Исполнение административных наказаний: учеб. пособие. — М., 2006. С. 25—26; Брунер  Р.А. Указ. раб. С. 160.

16 См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / под общ. ред. Э.Н. Ренова. — М., 2002. С. 996.

17 См.: Резникова А.А. Указ. раб. С. 146.

18 См., например: Арбузкин А.М., Бирюков М.Н., Шергин А.П., Якимов А.Ю. Административная ответственность за нарушения общественного порядка: законодательство и практика применения органами внутренних дел: учеб. пособие. — М., 1993. С. 58; Андреев Е.М., Бертуш С.И., Зубов И.Н., Шергин А.П., Якимов А.Ю. Исполнение административных взысканий органами внутренних дел. — М., 1990. С. 12.

19 См.: Масленников М.Я. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. — Калининград, 1989. С. 25.