Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении в области строительства по статье 9.5 КоАП РФ

УДК 342.9 

Страницы в журнале: 97-102

А.В. КРОПАЧЕВА,

аспирант Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского

Исследуется вопрос о том, что представляет собой стадия рассмотрения дела об административном правонарушении в области строительства и каковы ее особенности; основное внимание уделяется рассмотрению правонарушения, закрепленного в частях 1, 3 ст. 9.5 Кодекса об административном правонарушении; в производстве по делам об административных правонарушениях данного вида наиболее четко проявляются пробелы, с которыми сталкивается субъект административной юрисдикции.

Ключевые слова: стадия рассмотрения дела, административное правонарушение, протокол, обстоятельства, производство по делу.

Legal investigation stage about an administrative offence in the field of building under article 9.5 of the Code about an administrative offence of the Russian Federation

Kropacheva A.

In article the question that is investigated the legal investigation stage about an administrative offence in the field of building and what its features represents; the great attention of a part 1, 3 articles 9.5 of the Code about an administrative offence of the Russian Federation are given; in manufacture on affairs about administrative offences of the given kind blanks with which are most accurately shown the subject of an administrative jurisdiction faces.

Keywords: legal investigation stage, administration offence, report, circumstances, manufacture of business.

Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении является наиболее важной в производстве по делам об административных правонарушениях. На этой стадии решаются следующие вопросы: указывается состав административного правонарушения; определяются факторы, исключающие производство по делу; устанавливается степень достаточности, относимости, допустимости имеющихся доказательств; принимается решение о виновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу; определяются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; выявляется размер и характер ущерба, причиненного административным правонарушением; выясняются причины и условия совершения административного правонарушения; назначается административное наказание по главе 4 КоАП РФ; выносится и объявляется постановление по делу.

ГрадК РФ не допускает каких-либо иных видов контроля в сфере строительства, кроме государственного строительного надзора. Следовательно, никакие другие органы исполнительной власти, за исключением Ростехнадзора и органов государственного строительного надзора субъектов Российской Федерации, не вправе самостоятельно выявлять административные правонарушения в сфере строительства. Однако административные правонарушения в сфере строительства могут быть обнаружены и вне строительного надзора. Например, самостоятельная застройка площадей залегания полезных ископаемых, незаконное занятие участков лесного фонда и другие нарушения выявляются при осуществлении земельного контроля, не связанного с надзором в сфере строительства.

Ограничимся рассмотрением дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1, 3 ст. 9.5 «Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию» КоАП РФ:

«1. Строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство…»;

«3. Продолжение работ до составления актов об устранении выявленных уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостатков при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства...»

Обе части имеют альтернативную подведомственность, т. е. дела о правонарушениях, квалифицированных по этим частям, могут быть рассмотрены должностными лицами органов государственного строительного надзора или судьями арбитражных судов. При этом по смыслу ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ дело подлежит разбирательству в полном объеме должностным лицом, уполномоченным рассматривать такие дела; в случае, если указанное должностное лицо сочтет необходимым, оно вправе содействовать назначению наказания в виде административного приостановления деятельности на срок до 90 суток. Данное наказание уполномочены определить только судьи. Должностное лицо выносит определение о передаче дела судье арбитражного суда. Последнее обстоятельство обусловливает необходимость учета положений § 1 главы 25 АПК РФ.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях регламентируется главой 29 КоАП РФ, в соответствии с которой в данной стадии выделяются четыре основных этапа:

1) подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении;

2) рассмотрение дела об административном правонарушении по существу и назначение административного наказания;

3) вынесение постановления по делу об административном правонарушении;

4) объявление постановления по делу об административном правонарушении.

Но с учетом положений п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ в стадии рассмотрения дела появляются факультативные фазы:

1) вынесение определения о передаче дела на рассмотрение судье арбитражного суда;

2) подготовка к рассмотрению дела;

3) рассмотрение дела по существу.

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в соответствии с ч. 1 ст. 29.1 КоАП РФ разрешаются некоторые организационные вопросы:

— относится ли к компетенции должностного лица органа государственного строительного надзора разбирательство данного дела;

— имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом;

— правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие документы, предусмотренные КоАП РФ, и правильно ли оформлены другие материалы дела;

— имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;

— достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;

— имеются ли ходатайства и отводы.

При правильной квалификации события административного правонарушения как деяния, предусмотренного ч. 1 или 3 ст. 9.5 КоАП РФ, следует решить, кто уполномочен рассмотреть данное дело: должностное лицо Ростехнадзора или органа государственного строительного надзора субъекта Российской Федерации. Для ответа на этот вопрос необходимо прибегнуть к анализу компетенций надзорных органов.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» Ростехнадзор осуществляет строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных сил Российской Федерации[1].

Министерство обороны Российской Федерации проводит строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных сил Российской Федерации.

Органы государственного строительного надзора субъектов Российской Федерации осуществляют строительный надзор над строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме вышеуказанных, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

Отсюда следует, что должностное лицо, проводящее подготовку к рассмотрению дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 или 3 ст. 9.5 КоАП РФ, обязано установить, соответствует ли признак объективной стороны правонарушения его подведомственности.

Следующий вопрос, ответ на который должен быть найден при подготовке к рассмотрению дела, — имеются ли обстоятельства, исключающие возможность разбирательства данного дела должностным лицом, проводящим подготовку к рассмотрению дела. Такие обстоятельства указаны в ст. 29.2 КоАП РФ. Должностное лицо не может рассматривать дело, если оно:

— является родственником лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя;

— лично, прямо или косвенно заинтересовано в разрешении дела.

Если одно из этих обстоятельств будет иметь место, должностное лицо должно заявить самоотвод. Заявление о самоотводе в соответствии с ч. 1 ст. 29.3 КоАП РФ подается вышестоящему должностному лицу. Здесь налицо правовая коллизия. Согласно ч. 2 ст. 23.56 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.5 КоАП РФ, уполномочены рассматривать от имени органов государственного строительного надзора субъектов Российской Федерации руководители этих органов, их заместители, а также руководители структурных подразделений этих органов и их заместители.

Заметим, что в качестве первого основания названы родственные отношения, но не упомянуты супруги — это не совсем верно. По нашему мнению, супруги здесь являются свойственниками, а не родственниками. Не случайно в п. 1 ч. 3 ст. 25.6 КоАП РФ супруг и близкие родственники указаны через запятую, и в примечании к этой статье определен круг близких родственников: родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья, сестры, дедушка, бабушка, внуки. Кроме того, в российском праве вопрос об основаниях отвода или самоотвода решается иначе. В соответствии со ст. 16 ГПК РФ основанием для отвода судьи является родство или свойство с кем-либо из лиц, участвующих в деле, либо их представителями. В связи с этим предлагаем дополнить п. 1 ст. 29.2 КоАП РФ и изложить его в следующей редакции: «…является родственником (свойственником) лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя».

Еще один вопрос, подлежащий изучению на этапе подготовки к рассмотрению дела, — установление правильности составления протокола об административном правонарушении и других документов, предусмотренных КоАП РФ.

В постановлении от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» Пленум ВС РФ определил, что протоколы и материалы оцениваются с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

В случае если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом или документы оформлены неправильно, материалы представлены не в полном объеме, должностное лицо, проводящее подготовку к рассмотрению дела, на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми подготовлены документы. Возвращение протокола возможно только на стадии подготовки дела к судебному разбирательству и не допускается при рассмотрении дела по существу.

И последний вопрос, на который следует ответить при подготовке к рассмотрению дела, — имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу (они перечислены в ст. 24.5 КоАП РФ):

— отсутствие события административного правонарушения;

— отсутствие состава административного правонарушения;

— действие лица в состоянии крайней необходимости;

— издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

— отмена закона, установившего административную ответственность;

— истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

— наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

— смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В постановлении от 24.03.2005 № 5 Пленум ВС РФ обратил внимание судей на необходимость в целях соблюдения установленных ст. 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях должностному лицу, осуществляющему подготовку, принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте рассмотрения дела. Уведомление в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в том случае, если с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу.

В соответствии со ст. 29.4 КоАП РФ этап возбуждения дела об административном правонарушении завершается вынесением процессуального акта в виде постановления. Если препятствий нет для дальнейшего производства по делу об административном правонарушении, выносится определение о назначении времени и места рассмотрения дела.

На наш взгляд, важным является вопрос о сроках разбирательства дела об административном правонарушении. Ведь в соответствии с ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ дело должно быть рассмотрено в 15-дневный срок со дня получения должностным лицом органа государственного строительного надзора протокола об административном правонарушении и всех других материалов дела. Данный срок обязывает должностное лицо, разбирающее дело, продлевать срок, но не более чем на один месяц, после чего выносится мотивированное определение. Должностное лицо органа государственного строительного надзора вправе использовать весь срок, отведенный на рассмотрение дела. Если задаться вопросом, как учитывать эти правила, связанные со сроками, при разбирательстве дел с альтернативной подведомственностью, то возникает определенная неясность. При передаче дела судье указанный срок может истечь. Рассмотрение дела судьей следует считать новым разбирательством дела, следовательно, время, отведенное законодателем, удваивается, но в законе это не обозначено. Исходя из этого, мы предлагаем изменить ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ и изложить ее в следующей редакции: «Дело об административном правонарушении рассматривается судьей в тридцатидневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела».

В связи с возможностью назначения за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 или 3 ст. 9.5 КоАП РФ, административного приостановления деятельности следует учитывать требования ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ, согласно которым дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено судьей не позднее пяти суток с момента фактического прекращения деятельности в связи с применением временного запрета деятельности. Невозможно в течение пяти суток с момента возбуждения дела об административном правонарушении составить протокол об административном правонарушении, направить этот протокол и другие материалы дела должностному лицу органа государственного строительного надзора, рассмотреть дело по существу, принять решение о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности, вынести определение о передаче дела на разбирательство судье арбитражного суда и рассмотреть дело в суде.

В связи с этим мы предлагаем изменить ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ и изложить ее в следующей редакции: «Дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено судьей не позднее пятнадцати суток с момента фактического приостановления деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности».

Должностное лицо, рассмотревшее дело по существу и принявшее решение о передаче его на разбирательство судье, для судьи арбитражного суда имеет статус должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях.

Судья арбитражного суда после получения заявления, протокола об административном правонарушении и материалов дела осуществляет подготовку к рассмотрению дела по существу. Участники производства по делу должны быть предупреждены о времени и месте судебного заседания не позднее чем за 15 дней до его начала, а если возникнут ситуации, не терпящие отлагательства, извещены или вызваны в суд телеграммой, телефонограммой или посредством иных средств связи. Необходимые для уведомления контактные телефоны лица, привлекаемого к административной ответственности, могут содержаться в заявлении, приложенных к нему материалах, но КоАП РФ не предусматривает это делать в обязательном порядке. Предлагаем указывать в протоколе об административном правонарушении в качестве обязательных реквизитов контактные телефоны. И в связи с этим следует дополнить ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ и изложить ее в следующей редакции: «В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, контактные телефоны, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела».

При получении протокола об административном правонарушении и иных документов без заявления судья возвращает их без вынесения определения в связи с отсутствием оснований для решения вопроса о возбуждении производства по делу в арбитражном суде.

Если на этапе подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении судьей арбитражного суда будет установлено, что составление протокола и оформление всех иных материалов дела было осуществлено неправомочными лицами либо протокол составлен неверно и материалы представлены не все, суд, руководствуясь ст. 29.4 КоАП РФ, выносит определение о возвращении заявления вместе с протоколом об административном правонарушении и прилагаемыми к нему документами. В случае если данные обстоятельства выявляются в судебном заседании, судья арбитражного суда должен в соответствии с ч. 6 ст. 205, ч. 2 ст. 206 АПК РФ принять решение об отказе в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности.

Установив при рассмотрении дела несоответствие между датой составления протокола и моментом выявления правонарушения, судья оценивает данное обстоятельство с учетом необходимости обеспечения административным органом лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, гарантий, предусмотренных ст. 28.8 КоАП РФ (представить объяснения и замечания, которые должны быть приложены к протоколу). Данное обстоятельство устанавливается проверкой наличия сведений о надлежащем извещении указанного лица. Если лицо надлежащим образом было уведомлено о месте и времени составления протокола и не явилось, от него не поступило ходатайство о переносе времени составления прокола по уважительным причинам, то протокол может быть составлен в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу[2].

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, устанавливается, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибыть и являются ли причины неявки уважительными. Выяснение в данном случае предполагает ознакомление с документами, подтверждающими факты сообщения.

После принятия судьей решения об отказе в привлечении к ответственности по основаниям, предусмотренным статьями 2.9, 24.5, 29.9 КоАП РФ, дальнейшее осуществление должностными лицами производства по делу является неправомерным.

Библиография

1 См.: Комментарий последних изменений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. И.Ш. Резепова. — М., 2008. С. 473.

2 См.: Комментарий последних изменений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. И.Ш. Резепова. С. 547.